長三角人才開發一體化進程＊中政府行為模式的選擇

吳 堅

(1.湖州師范學院社會發展學院,浙江湖州313000;2.中共湖州市委組織部,浙江湖州313000)

長三角人才開發一體化進程＊中政府行為模式的選擇

吳 堅1,2

(1.湖州師范學院社會發展學院,浙江湖州313000;2.中共湖州市委組織部,浙江湖州313000)

政府行為模式對于長三角人才開發一體化進程影響重大。當前,我國長三角政府行為模式存在與人才開發一體化不相適應的問題,如政府人事人才制度、觀念、作法的不適應,政府行為主體的目標不夠合理,政府行為過程不夠透明等?？鐓^域合作人才開發行為模式是其必然選擇,通過區域間大跨度的合作,建立法律的框架協議,為人才自由流動提供切實的制度保障,為人才發展提供優質高效服務。

長三角人才開發;政府行為模式;問題;改革

改革開放30余年來,我國經濟體制改革碩果累累,逐步實現了由計劃經濟向市場經濟的轉軌,取得了舉世矚目的經濟發展成就。相較而言,在計劃經濟體制下形成的管制型政府與當前社會經濟發展要求不相適應,這一點在長三角地區人才開發一體化進程中表現得尤為明顯。在長三角地區人才開發一體化進程中,地方政府的行為模式應以為人才提供優質高效的服務為目標,以為人才自由流動提供切實的制度保障為依托。因此,長三角地方政府的行為模式如何適應這一要求已成為當今亟待解決的重大課題。

一、政府行為模式相關理論

在市場化進程中,地方政府的角色行為模式之所以呈現出相當大的個性化差異,并給地方工業化、市場化的路徑選擇帶來深刻影響,關鍵在于隨著制度環境的深刻變遷,擁有相對獨立利益結構的地方政府通過各種行政博弈,在中央下放的自主權基礎上獲得了一個具有擴張性的自主性空間。地方政府自主性的擴張,意味著地方政府實際權限、職責及行為邊界的彈性化和模糊化,意味著地方政府角色行為潛在多元化的可能性。它使得地方政府在市場化進程中的角色呈現出深刻的內在矛盾,地方政府既可能基于其相對超前的市場經濟認知信念或理性選擇的行為邏輯,成為區域市場體系的培育者和引導者,也可能因為受制于對政治風險的顧慮或實現短期政績最大化的追求,成為區域市場體系發育的阻礙力量。[1]

政府間關系有縱向和橫向之分,如果說政府間關系的縱向體系接近于一種命令和服從的等級結構,“那么橫向政府間關系則可以被設想為一種受競爭和協商的動力支配的對等權力的分割體系”[2](P162)。因此,研究橫向的地方政府間關系必須首先分析兩個關鍵維度,即地方政府間的“競爭”與“合作”。

作為全球范圍內的一種普遍現象,地方政府競爭是蒂伯特模型的現實反映,也是當代中國府際關系中的重要內容。自上世紀90年代以來,中國開展了行政權力下放和財稅體制改革。隨著中央行政權力逐漸向地方政府下放,地方政府逐漸擁有制定地方經濟發展規劃和配置資源的權力;財政制度改革使地方政府成為相對獨立的利益主體,具備了相對獨立的行政決策權,這就為地方政府間競爭提供了制度條件。錢潁一把中國地方政府間競爭關系視為“諸侯經濟”——“有中國特色的維護市場的(market-p reserving)經濟聯邦制”。[3](P50-81)行政性分權使地方政府擁有競爭政策權,而財政體制改革使地方政府獲得競爭收益權。地方政府間競爭的內容有:(1)投資環境競爭。各政區政府通過改善本行政區域內的投資環境,包括便捷的政府服務和優惠的投資政策等條件,吸引更多的資本、企業家和人才到本行政區域投資;(2)法律制度競爭。各政區政府完善本行政區域內的法律法規,制定保護投資者權益、保護產權和公民權利的法律,公正地執行法律。(3)政府效率競爭。各政區政府進行行政改革,使政府成為一個廉潔和高效的政府,為投資者提供優質的政府服務,政府嚴格按行政程序辦事,政府工作程序便民、透明、公正等等。[4]

在區域經濟發展過程,各地域單元都是一級行政組織在領導。也就是說,在區域一體之中,實際上存在著一個又一個的行政個體,而且這種個體都有各自的利益追求,這就難免帶來內在的矛盾性。可能的作用發揮方式有兩種:一是以強勢政府自居,以行政力量發號施令;另一種是尊重市場的力量,以平等協商的方式與其他行政組織一起,研究一體化過程中出現的各種問題,相互補充,相互謙讓,共同把大家的事情辦好。

根據弗朗索瓦·佩魯關于經濟空間的“增長極”概念,研究發現:增長極通過點線面體發展規律,帶動了整體經濟的發展。具體說,就是首先在港灣、河口、支流交匯地、陸地交通樞紐等地形成城市。以城市為中心聚散物資、資金、人才、人力、信息等生產要素。隨著時間的推移,城市與城市之間形成增長軸,繼而通過軸的輻射、影響,形成關系密切的經濟輻射面。在這一過程中,人才在諸多要素中,發揮著十分重要的能動推動作用。有專家提出如下公式:L=Gf(z)。其中,L指人力資源密度,Z指區域經濟社會發展水平,G為彈性系數。

改革開放以來,我國廣州、珠海、佛山、順德以及泉州、漳州的發展,以及珠三角經濟區的出現,再次證明了這條規律。實際上它反映的是人才資源配置的非均衡規律:先有相對集中,再有相對均衡。企圖一開始就全面均衡地發展,是不實際的,也是不可能的。在經濟非均衡發展過程中,“沿邊快發”是一種規律?！斑叀?包括海邊、江邊、河邊、路邊。邊的實質是信息、人才、資金流動較快的地方。亞當·斯密在《國富論》中指出:“根據最可靠的記載,最早開發的國家就是那些位于地中海沿岸的國家。”黑格爾則從哲學高度對此作出解釋,他說:“大海邀請人類從事征服、從事掠奪,但同時也激勵人類追求利潤,從事商業。平凡的大地、平凡的平原地域,把人類束縛在土地上,把他卷入無窮的依賴性里面。”沿邊要主動先發,但沒有邊,也可以創造邊。

要想成為創新型區域,需要大力培養、引進創新型人才,要倡導創新、創造、創業,形成有利于創新人才脫穎而出的機制、體制,造就有利于創新人才成長、成功、成事業的環境與社會氛圍。遵循以上規律,所有區域都應該重視對人力資本的投資,一定要打好當地人才建設的牢固基礎。[5]

二、長三角人才開發一體化的現狀及存在的問題

長三角(即“長江三角洲”)作為一個被建構起來的區域空間,在近20年里,出現了不同范圍的指稱。1982年的“長三角區域空間”僅指上海、南京、寧波、蘇州、杭州這5個城市。現在人們所講的“長三角”,一般是指由江浙滬15個城市組成的“長江三角洲城市經濟協調會”的城市行政區域面積總和,它包括上海、南京、蘇州、無錫、常州、鎮江、揚州、泰州、南通、杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、舟山,也就是當今的蘇南和浙北。

長三角是我國綜合實力最強的區域,在社會主義現代化建設全局中具有重要戰略地位和帶動作用。在新形勢下,加快提升長三角經濟整體素質和國際競爭力,促進這一地區科學發展、和諧發展、率先發展、一體化發展,對全國改革開放和經濟社會發展具有重大意義[2]。隨著“長三角”經濟一體化進程的加快,人才開發的一體化也越來越成為經濟一體化的內在要求。自2003年首屆長江三角洲人才開發一體化論壇在上海舉行,20個城市共同發表《長江三角洲人才開發一體化宣言》以來,滬蘇浙三省市人事部門負責人不定期會晤,就“長三角”區域人才開發面臨的機遇和挑戰進行深入研討,共謀如何建設“長三角”人才一體化市場。在該《宣言》的指導下,“長三角”地區在遵循市場主導、開放自主、互惠共享、優勢互補等原則的基礎上,通過不斷推進“長三角”人才開發的資源共享、政策協調、制度銜接和服務貫通,建立“長三角”區域人才開發新機制,逐步形成統一的人事制度框架、人才大市場和人才服務體系,力求實現區域內人才的自由流動[3]。

截至目前,長三角在啟動人才開發一體化進程以來,已在三大方面取得實質性進展。(1)深化合作制度完善并提升工作機制。目前,長三角兩省一市已經在職稱資格方面實施互認機制,也即,浙江評的職稱,在上海也可以承認,反之亦然。這十分有利于人才的流動。職稱互認,給長三角企業跨地區發展帶來便利。比如,上海現在江蘇、浙江的建筑企業很多,各地職稱互認給企業運作帶來很多方便。(2)開展跨區域人才合作,拓展人才合作空間。長三角地區民間的人才流動本就較為頻繁,近年來,在兩省一市人事部門的共同努力下,這種流動越來越方便。最突出的表現是三地共建網上人才交流市場,三個地方的人才市場網站均進行互相鏈接,每年都會舉辦幾次網上人才交流大會。同時,長三角現已著手進行包括職位標準等數據的資料統一,共享人才供求資料庫。(3)適時推動培訓新項目的開發。為了解決長三角區域發展中急需的緊缺人才需求,長三角地區的上海、南京、杭州、寧波等6個城市還聯合開展跨省市的緊缺人才培訓。這幾年,現代物流人才、中高級口譯人才等在長三角地區十分緊缺,6個城市紛紛就此展開了這類緊缺人才培訓。人員在各地分別培訓,統一教材和考試標準,最后由政府統一頒給《長三角緊缺人才培訓證書》,這張證書可在長三角地區“暢通無阻”。截至目前,參加長三角緊缺人才培訓的已達上萬人,幾千人已經拿到了這本“含金量”很高的證書。

盡管長三角在人才開發一體化進程中取得了豐碩成果,但推進長三角人才一體化依舊任重道遠,尤其是社保、醫療、子女教育等問題仍是橫在長三角人才一體化進程中的“攔路虎”。人才一體化,不僅是人事部門,還需要其他政府部門的參與,進一步拆除“籬笆”,讓長三角人才真正實現“無障礙流動”[4]。就目前情況而言,長三角地區人才開發一體化的障礙主要來自兩個方面:一是歷史形成的與當地發展水平相適應的產業結構與一體化不協調;二是現實存在的人事人才制度、觀念、作法與一體化發展不適應。因此,在當前之中國,雖然人才開發一體化的呼聲不斷見諸報端并形成文件,但是實際上每前進一步都不是那么容易。

比如,產業結構不協調,主要指產業結構雷同造成的人才結構雷同;人才需求結構的雷同,必然帶來人才爭奪的激化。有研究表明,上海與江蘇、浙江的產業同構性達83%與76%;江蘇與浙江的產業同構性達到97%。在長三角15個城市中,11個選擇汽車制造為其主導產業,8個選擇石化業,12個選擇通信產業。因此,處于發展水平前端的地域單元,應該考慮產業結構升級,大力發展高科技和第三產業,從而起到區域內的龍頭帶動作用。當前企業界有一種新的提法:從“紅海戰略”走向“藍海戰略”。也就是如何做到超越競爭的問題。突破“紅?！?走向“藍?！?靠的是謀略制勝。只有發現了別人尚未發現的“價值”,并為消費者提供這種“價值”,才可能在實現產業結構升級中獲取他人看不到、爭不得的利益。人才也才可能在這一跨越過程中得到鍛煉與升華。人事人才制度、觀念、作法的不適應,則表現在多個方面。例如,現存的戶口制度還在阻礙著人們對區域內職業尋求的自由;現有的保險制度還很不健全,也不能實現區域內人才流動之后的有效銜接;地域單元的行政主體擔心一體化的后果是否使自身利益受損,有的發文規定,有哪些職業不準本地之外的外來人員從事;地域單元的經濟部門總想自己如何做到“大而全”或“小而全”,不想為其他地域單元當配角、供原料,身處利潤鏈的下游等等。所有這些障礙,都是在歷史發展中產生的,也必將在改革發展中被逐步消除,關鍵是我們要敢于正視這種障礙。

區域人才開發,主體還是各地域單元。對于參與區域經濟發展來說,地域單元最緊要的是通過SWOT分析,找到自己的優勢之所在。一般情況下,是擁有資源優勢的地域單元憑借當地人才,把這種資源優勢轉變為生產、加工、集散這種資源產品的中心。也有本無資源優勢,憑借人才力量,“無中生有”的。[9]

三、政府跨區域合作人才開發行為模式建構

針對長三角地區在推進人才一體化進程中的卓著成績和凸顯問題,為使長三角成為各種人才工作的樂土,長三角地區政府應該堅持以人為本,合理界定政府行為邊界,改進政府行為方式,促進政府行為公開化,強化政府行為責任。同時放眼全球,廣泛學習借鑒西方發達國家在人才一體化進程中的經驗教訓,逐漸打造長三角地區政府跨區域合作人才開發的行為模式。第一,跨區域合作人才開發行為模式,是長三角人才一體化的必然選擇,定位清晰,目標明確,即:為人才自由流動提供切實的制度保障;為人才發展提供優質高效的服務。第二,長三角人才一體化進程本身,即意味著區域間大跨度的合作。它的基礎是通過契約型、有形的政府(或者組織)來達到在更大范圍內應對其他一體化組織壓制的目標,具有排他性。政府間合作,完全建立在公共利益最大化基礎上。政府間合作有很多可以嘗試的未知空間,前景十分廣闊。[10]長三角各地方政府應以去異求同為思路,以泛區域的利益目標為指引,強化分區的變革創新,獲得效率提升、體制融合、地區穩定和貿易轉移等利益。第三,政府參與的關鍵,是要建立法律的框架協議。具體而言,要積極建立科學的區域人力資源政策法規體系;建立人才發展規劃宗旨,制定具體人才發展規劃,建立和完善人才市場管理機制及配套機制;力爭建立一個統一、開放、競爭、有序的人才市場體系。目前,主要著力于以下三點:

(一)立法與制訂專項規劃

各地市政府應聯合起來加強協同和協作,協調各地區的區域發展規劃,制定推動各地市經濟技術合作的戰略目標和專項規劃,促進人才一體化的聯動發展。與此同時,應建立相應的法規,保證各地市經濟聯動發展規劃的權威性和約束力。各地市必須統一規劃,統籌建設,揚長避短,各有側重,努力發揮各地市的優勢與特長,又盡量突出城市群的規模效益和集聚功能。各地市在產業結構上要趨異互補,在空間布局上要協調配合,在宏觀格局上要實現跨越式發展。各地市同城化的核心,在于同城化的綜合開發效益大于各地市各自開發的效益之和,并形成高水平的可持續發展的大都市區。可制訂的專項規劃包括:人才一體化區域發展規劃、人才一體化共同市場規劃、人才一體化高新技術產業發展規劃等。

同時,我們應該注意到,區域人才開發合作只能實現有效目標。人們賦予區域人才開發合作的意義過于沉重,承載的東西太多,合作不能解決所有問題,比如在體制上存在的障礙,這不是僅僅靠合作就能解決的。政府可以通過區域人才開發一體化來開放共同市場,促進人才交流,建立協調的基礎設施網絡,統一開發利用自然資源,統一整治和保護環境,建立協調與管理制度。但在戶籍制度、住房制度、就業制度、醫療制度、教育制度、社會保障制度改革等方面則需要更高層面上的行政制度、行政調控、行政協調,才能聯手構建統一的制度架構和實施細則。

(二)構建與完善政府間協調機制

合作需要法律保障,逐步形成區域公約。目前,區域合作普遍缺乏一致性的規則,缺乏必要的法律保障,多是以一種地方政府倡導式的非制度性的合作協調機制來運行。地方政府之間在達成共識和協議書的簽訂上大多是靠領導的口頭承諾或集體磋商來完成的,這樣既缺少穩定性,又極易導致在涉及實質性利益的問題上產生分歧,從而使合作擱置,合作所能帶來的人才競爭力和經濟利益最大化便無從實現。因此,隨著發展,在合作中要逐漸形成一個各地共同遵守的區域公約,以強化地方政府調控政策的規范化和法制化。

政府間的相互協調與磋商能夠更好的打破行政性壁壘,促進一體化的多種市場的形成并最終有利于市場機制發揮其資源配制的作用?；诖宋覀儜搫撛鞐l件更加有效的發揮政府間的協調機制。[11]

國家應該及時提供有效的宏觀政策或制度保障。地方政府倡導的區域合作機制要得以真正建立和良好運轉,離不開相關的中央宏觀政策和制度保障。針對當前地方政府間自發合作機制迅速發展、中央政府相關改革明顯滯后的狀況,中央政府應該積極進行制度創新,打破區域合作的體制障礙,為區域政府間合作創造良好的制度環境。只有通過這種中央與地方互動的模式,才能真正建立起區域政府合作機制。

政府的公共服務必須在有效范圍內。區域人才開發合作要逐步樹立“公共服務”的理念。各地政府在合作的過程中要逐步意識到,政府所要做的是提供更多更完備的公共服務基礎平臺,而不是代替市場發號施令。合作初期,政府如果不介入,行政壁壘很難打破,“市場失靈”的部分也需要政府來彌補挽救。但這種政府的介入只能是公共管理的延伸服務,不能出自經濟利益和部門利益的考慮,更不能把公共服務的范圍任意擴大,否則容易造成政府壟斷市場,而市場的完善是要靠其自身的發育來完成的。在區域合作中,政府所提供的公共服務只能是“動員者”、“清礙者”以及“服務者”的角色。[12]

(三)建立具體的功能性組織機構

目前大多數區域間的合作,組織形式都相對松散,沒有形成制度化的議事和決策機制,也沒有建立功能性的組織機構。這種缺失大大增加了合作成本,降低了合作效率。如果把原來的長江三角洲合作的各種會議制度與單項合作機制和組織,整合為整體規劃性與具體工作性相結合的“長江三角洲區域政府合作發展組織”,它將會開拓長江三角洲地區的統一市場,協調和規劃整個區域的發展。為此,長三角各地政府應做到三個跨越:

首先,跨越信息檻,打造人才資源“完整版”。長三角地方政府要共同構建網上人才大市場。通過設立統一的網絡專用域名、制訂統一的職位分類標準、職位搜索引擎,實現統一的信息配置功能。例如求職者在登陸上海人才服務網站時,輸入關鍵詞,搜索到的只是上海的崗位需求,而無法查到蘇浙一帶的崗位信息。信息不對稱,就很難鼓勵人才的自由流動。構建網上人才大市場,最終目的是要推倒兩省一市阻礙信息溝通的“門檻”。地方政府要抱團發展,整合信息資源,使長三角人才的分布、使用形成最佳組合。

其次,跨越信用檻,建立統一人才評估體系。一張證書通行蘇浙滬,不再是遙不可及的“夢想”。上海、南京、蘇州、杭州、寧波、湖州六城市在物流、中高級口譯、國際貿易單證、汽車營銷等考試項目方面已實現了項目、大綱、教材、培訓、考試、發證的統一。不僅僅是資格證書,部分中高級職稱在蘇浙滬三地都能被認可,不再需要復審、復評。在長三角人才開發一體化的進程中,隨著人才的大量涌入,有必要探索建立統一的“人才信用評估體系”,為人才建立信用檔案,使長三角地區的用人單位通過“信用檔案”真實了解引進人才的實際水平,更好地做出選擇。而人才也可以將評估體系評斷的“信用等級”作為申報、申請相關激勵、優惠政策的依據之一。

最后,跨越服務檻,提升人才歸屬感與幸福度。要進一步加強三省市之間的溝通與交流,就必須破除行政壁壘和體制性障礙,共同推進區域內資源共享、政策協調、制度銜接和服務貫通。隨著長三角地區交通的日益便捷化,如今越來越多在長三角地區工作生活的人才習慣于“城際候鳥”式的流動,比如家安在昆山,工作在上海……長三角密如蛛網的城際鐵路和高速公路,讓每日往來其間的“長三角人”越來越有“異地同城”之感。

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Abstract:The government action mode has great impact on the Yangtze River Delta talent development.A t p resent,there exist some p roblem sof unfitness between governments’action mode and talent development integrity such as the unfitness of governments’personnel and talent system,concep t and method,the nontransparent p rocedure of the government action and so on.Cross-regional cooperative talent developmentmode is an inevitable choice.We should p rovide actual system to guarantee talents’free movement and excellent and efficient service for talents through regional cooperation and the establishment of a legal framework agreement.

Key words:the Yangtze River Delta talents development;government action mode;p roblems;reform

[責任編輯 楊 敏]

The Choice of the Governmen t Action M ode in the Yangtze River Delta Talent Development

WU Jian1,2
(1.School of Social Development,Huzhou Teachers College,Huzhou 313000,China; 2.M inistry of Huzhou Municipal Organization of CPC,Huzhou 313000,China)

D625

A

1009-1734(2010)03-0057-05

2009-11-02

吳堅,講師,碩士,從事地方治理、公共人力資源管理研究。