多元社會下的政府決策體制科學化

王天堂

(中共淮北市委黨校,安徽 淮北 235000)

多元社會下的政府決策體制科學化

王天堂

(中共淮北市委黨校,安徽 淮北 235000)

政府決策是政府實施有效管理的首要環節和重要基礎,政府決策的優劣與否是決定政府行政管理成敗的一個關鍵性因素。隨著我國政治體制改革的深入和社會主義市場經濟的發展,政府決策的范圍和難度愈益擴大。政府決策的地位和作用更加凸顯,由此也對政府決策體制的優化提出了更為迫切的要求。為了適應現代社會,必須建立起一個權威精干、反應靈敏、功能齊全的現代決策體制。本論題的研究明顯具有重要的現實意義。

多元社會;政府決策;政府決策體制科學化

政府是國家重要的組織要素,是體現、達到國家目的和行使、表現、執行、解釋國家意志的機關。政府決策是否科學、正確關系到整個國家的運轉和人民的切身利益。尤其是新時期的背景下,實現政府決策的科學化顯得尤為重要。但如何實現政府決策的科學化仍然是一個懸而未決的重要課題。

一、現代社會政府決策所面臨壓力

時代在發生變化,政府決策在內涵、制定、施行手段、評估等方面也發生了重大的變化,其中對政府影響最大的莫過于社會生產力發展帶來的社會多元化需求的出現。多元社會的出現給政府決策帶來了巨大的壓力。

(一)多元的訴求與社會的動蕩

經濟發展未必會帶來良好的社會秩序。亨廷頓在研究發展中國家追逐現代化過程中地變化時概括出幾個重要公式:社會動員/經濟發展=社會頹喪,社會頹喪/流動機會=政治參與,政治參與/政治制度化=政治動亂。[1]51他認為,經濟的發展會不斷的刺激群眾的期望值和需求水準,當人民的需求超過了經濟發展所能給予滿足的現實能力和基本限度,社會挫折感就會產生。如果社會可以提供足夠的流動機會,那么社會挫折感會得到一定程度的排釋,但由于傳統觀念的慣性影響和舊的政治秩序的殘留造成轉型國家的流動渠道是狹窄的,在其他道路無法正常表達自己的利益訴求時,人民便競相的涌向政治競技場。如果一個國家的政治制度趨于完善能夠承載如此巨大的壓力便不會產生政治動蕩,然而現實是殘酷的,脆弱的政治體制在強大的壓力下很難維持穩定的局面。這些對于正處于轉型中的中國來說,具有重大的現實意義。當前我們國家經濟處于一個高度發展的階段,但伴隨著經濟發展的同時,許多社會問題也逐漸顯露出來。貧富差距的擴大,就業問題,誠信問題等等。這要求我們的政府在制定政策的過程中既要追求高度的發展同時也要滿足人民的多元化的利益需求。

(二)利益集團的博弈與政府的搖擺

多元社會的特質突出的表現在各種利益集團之間的博弈,它們之間不斷的斗爭、妥協,并試圖在一定程度上左右政府決策的運行方向。戴維﹒杜魯門將所有的重大的政治生活都描述為利益集團和政治組織的相互斗爭,政策制定被視為一種處理來自各自利益集團壓力的活動,政策則是這些利益集團之間的相互斗爭,相互作用以及彼此協商、約定和妥協的產物。[2]52利益集團的存在具有雙刃劍的作用。它既可以成為政府的助手,幫助政府搜集決策信息,提高政府決策的科學性;也可以制約政治權力的變種,提高民主化水平。正如羅伯特﹒達爾所說,利益集團不僅是民族-國家統治過程民主化的一個直接結果,也是為民主過程本身運作所必須的,其功能在于是政府的強制最小化,保障自由,改善人民生活。[3]1但利益集團也會對政府構成威脅,一方面利益集團的產生可能推動政治不平等。因為利益集團之間的力量并不是均衡的,強勢的利益集團對政府決策的影響有可能是建立在對弱小集團或個人的利益剝奪之上的。另一方面利益集團的活躍降低了政府的權威,造成政府內部的分裂。由于利益集團之間利益的差異導致里政府決策選擇出現困難,從而影響了政府的正常運轉。

(三)政府的超載

戴維.伊斯頓在《政治生活的系統分析》中說,任何政治系統都必須通過輸入和輸出來維持自己的生存和穩定。輸入包括支持和要求:支持指環境對政治系統施加的壓力,以便讓他繼續行事,支持的形式有服從法律、付稅、投票等;要求指環境對政治系統的希望和要求,如選舉權、社會福利等。同時政治系統又要通過對環境的不斷輸出來實現政治系統地穩定,輸出主要包括權威性的決定、法令或政策等。但是政治系統所能容納和處理地要求與支持是一定的,當環境的要求和支持超過了政府的承受能力政府便無法正常運轉。

在傳統社會中環境對政治系統的支持與要求是以一種簡單的,被動的方式輸入政治系統,統治者在社會中占據了主導地位,他們可以隨意地扭曲甚至抹殺人民地意志,政治系統與外部環境之間的界限是明確地,且不容褻瀆的。而在現代社會,政府不在是唯一的政治主體,更多的社會集團,利益群體,甚至個人參與到政治生活之中,各種利益訴求匯聚,并輸入到政治系統當中。于是政府便面臨這一個重大的任務:妥當的處理好各種訴求。但正如我們上面提到的,政府的容納能力是有限的。可見政府要獲得合法性必須在決策的過程中順從并設法滿足大多數利益群體的要求。于是在現代社會政府與社會之間不再是支配與被支配地關系,而是兩者的博弈關系。

(四)傳統政府治理模式的失靈

傳統的政府治理追求制度“理性”,試圖通過規章制度來規范所有的行政事務。馬克斯﹒韋伯所創建的官僚制管理體制幾乎成了所有政府運行所遵循的模版。可是這種價值中立的行事取向在后工業時代已經顯得過于缺乏彈性,無法應對多元的社會訴求,盡管20世紀70年代公共管理運動開始興起,傳統的公共行政也受到了一定的批判,重塑政府的呼聲也愈演愈烈,但悲觀的是:傳統的觀點已經扎根于政府治理理念之中。政府治理模式仍然沒有出現大的改觀。

二、我國行政決策體制的問題

我國現有的政府決策體制基本上是在計劃經濟體制的基礎上形成和發展起來的,客觀地看,還存在諸多缺陷和不足,遠遠不能適應社會主義市場經濟發展與和諧社會構建的迫切希望。從總體上看,我國政府決策體制的弊端主要表現在以下幾個方面。

(一)政府決策理念滯后

1.受“萬能政府”觀念的影響,政府權力滲透到社會生活的每一個角落,決策內容無所不包。政府在進行決策的過程中無法準確的定位自己的角色導致許多決策毫無價值。

2.民主、法制、科學決策觀念落后,在很多情況下政府決策是憑借經驗決策而不是科學決策。經驗決策容易導致決策失誤,提高決策成本,影響政府的正常運行。

3.政府在決策的過程中缺乏程序理念,帶有主管片面性。政府決策不根據具體的程序進行,很多問題脫離了自身的軌道,帶來了巨大的損失。

(二)政府決策中樞系統內部職責關系尚未理順

1.決策主體界定不明,對于一項決策該由誰決定,誰執行,誰負責并不清楚。集體負責導致集體的不負責。

2.決策權與執行權尚未完全分離。領導者一人獨大,容易形成集權,在問題出現后往往很難客觀的評價得失,也容易造成體制運行僵硬缺乏彈性。

3.決策追究制度尚未完全建立。當政府決策出現失誤時,首先受到損害的是公共利益,責任不明如何彰顯公正與公平。

(三)政府決策中樞系統的輔助機構作用得不到發揮

1.咨詢系統研究方法相對落后?！澳壳拔覈鴽Q策咨詢系統在政策研究方法上海比較落后,表現在:一是定性分析多,定量分析少。沒有充分利用計算機、統計學、運籌學、計量經濟學等方法和手段進行定量分析;二是總結分析多,預測研究少。主要是對歷史地總結和現狀分析,對未來預測不夠。三是缺乏多方案的比較合模擬政策實施的后果。四是跨學科、綜合性的研究少,往往只抓住一個問題的某個方面,追求某個單一目標和某一方面利益,只注重考慮經濟、技術因素,少考慮政治、社會因素。[4]87”

2.咨詢人員受制與政府決策人員,咨詢機構衍變為政府的解說員。再次咨詢人員本身缺乏一定的專業素養,無法勝任其工作。

3.信息系統存在大量的問題,如更新速度慢,信息失真等等。

三、政府決策體制科學化的涵義與重大意義

(一)政府決策體制科學化的涵義

“政府決策體制的科學化,就是要求建立一個科學的決策體制,這種體制應該是一個即符合精簡、效能的原則,又符合現代決策科學化要求的,機構設置合理、人員結構優化、運行靈活高效的組織系統[5]143”一般觀點認為,政府決策體制主要包括三個方面:政府決策中樞系統﹑政府決策咨詢系統﹑政府決策信息系統。后兩者又統稱為政府決策的輔助系統。實現政府決策體制的科學化必須實現政府決策中樞系統和輔助系統雙方面的科學化。在當前,改革和完善我國行政決策體制尤其具有緊迫性和重要性。

(二)政府決策體制科學化的重大意義

行政決策體制是政府正確行使決策職能,進行科學決策的組織保證,它關系到行政決策制定、運用和選擇的科學性和有效性,特別是對我們由封閉、保守的計劃經濟向開放、獨立的社會主義市場經濟的順利過渡,保障市場機制發育成熟,促進民主政治的完善和創立現代政府,都將發揮關鍵性的作用。

首先,科學的決策體制可以形成強有力的中樞系統。中樞系統是行政決策的核心部分,它領導、協調、控制整個決策過程。具有發現問題,確定目標并最終抉擇方案的重要作用。只有強有力的行政決策中樞系統才能保證行政決策的準確性和行政決策實施的合理性;

其次,科學的行政決策體制可以形成完善的決策咨詢系統,行政咨詢系統是政府決策的輔助機構,為政府決策出謀劃策,是政府的智囊團?？茖W的決策咨詢系統能為政府決策提供強大的智力支持,可以提高政府決策的科學性,效益型。

再次,科學的行政體制可以形成完備的信息系統,行政決策信息系統為政府收集、分析和加工各種信息,是政府決策得以進行的重要因素。信息系統為政府決策提供資料依據保證決策的完善性。

最后,政府決策體制的科學化為政府提供了大量的智力支持的同時也增加了政府的合法性。政府決策體制的完善為公民參與政府決策提供了大量的、合法的渠道,無論是精英階層還是非精英階層都可以暢通的表達自己的意見,這就為政府決策增加了方案。另外,當公民有了“主人”的感覺后,這種感覺會讓決策變得理所當然。

四、政府實現決策體制科學化的途徑

實現政府決策的科學化、民主化是現代行政決策發展的一個基本趨勢,它對于保證行政決策的正確性具有十分重要的意義。在現代多元社會的背景下,如何確保政府決策的科學性顯得更加的重要。但是如何實現政府決策體制的科學化是我們實現政府決策科學化之前遇到的一個難題。那么我們的政府應該采取何種措施來實現政府決策體制的科學化。

(一)決策觀念的科學化

1.樹立“公民本位”的觀念。“所謂‘公民本位’就是政府在管理和決策中,首要考慮的應該是公民的利益,或者說公民利益的最大化是政府工作首要關注的價值追求;而要保證公民利益最大化的實現,就必須保證公民意志在公共管理中的決定性地位,即在政府這艘大船的航程中是公民的意志而不是政府的意志在決定著公共管理的航向,或者說怎樣提供服務、提供什么樣的服務以及什么時候提供服務是有公民意志決定的?！盵6]71在現代這個多元的社會中,要實現政府決策的科學化就必須以公民的意志為根本。通過對民眾需求的調查,來了解社會的動向,并根據這個動向來適當的調整政府決策的方向。

2.強化程序意識。行政決策人員必須樹立程序依法的意識,程序公正是實體公正的前提,實體公正的實現有賴于程序公正來保障。沒有程序的公正,就不可能有實體的公正。行政決策程序合法,要求行政機關的決策行為不能缺少法定的步驟、顛倒法定的順序、超過法定的期限。為了規范行政權力的運作,防止行政主體濫用權力,保護相對人的合法權益,有關行政法律、法規和規章建立了一套科學的程序規則,這是實現實體公正的有力保障,任何違反法定程序實施的行政行為,都有可能影響和破壞實體的公正性,致使良好的立法精神在貫徹落實當中被扭曲。

(二)完善政府決策中樞系統

“在現代行政決策的組織體制中,存在一個承擔全面決策責任并行使最后決策權的核心集團,這種核心集團就是我們所說的行政決策中樞系統,又可稱為行政決策中心,它由擁有行政決策權的領導機構及其人員組成?！盵7]140中樞系統是行政決策的核心部分,它領導、協調、控制整個決策過程。只有強有力的行政決策中樞系統才能保證行政決策的準確性和行政決策實施的合理性。

1.優化決策組織體系,合理分配決策權力

合理分配決策權力,實現職責與權力對等的分級決策體系。要完成決策權力在各級行政管理層之間縱向或橫向的合理劃分,實現事權劃分、明確責任、明確決策權的歸屬,并相應劃分決策收益和決策風險,這是決策科學化的基本前提,也是市場經濟條件下決策主體多元化、獨立化的客觀要求?！鞍凑諞Q策科學化的要求,做出一個正確的行政決策,至少要完成四個既相互聯系又相對獨立的關鍵環節:確定決策議題、擬定方案、方案聽證、方案的不可行論證。每一個環節上的內容都不可替代,必須做好權權力的配置。”[8]45-50

2.實現決策中樞機構設置的科學化

從決策科學化的角度看,決策機構設置合理,組織運行順暢,將對決策的科學化具有巨大推動作用。因此,十六大報告提出,“按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求,繼續推進政府機構改革,科學規范部門職能,合理設置機構,優化人員結構,實現機構和編制的法定化?！?/p>

3.逐步推進謀(參謀)、斷(決策)與行(執行)的適度分離

首先要實現謀(參謀)與斷(決策)的適度分離。參謀與決策是行政決策過程中的兩種不同職能,應相對分開。決策者的主要職責是斷,而不是謀,必須堅決杜絕“獨斷專行”、“長官意志”,充分發揮參謀咨詢機構的功能。要在法律上保證其地位,提高其權威,賦予它們相對的獨立性、主動性及工作的靈活性,使之能主動對政策問題進行跟蹤,提供咨詢和建議,從而不斷完善體制內的政策研究組織。其次要實現斷(決策)與行(執行)的適度分離。長期以來,我國政府部門既是決策的制定者,又是決策的執行者,這不利于形成各自的優勢,導致了政府部門內部職責含混、效率不高。決策制定和決策執行作為管理過程的兩個基本環節,既緊密相連,又相對獨立。前者著重于研究問題、確立目標、選定方案。后者則著重于把經過確定的方案也即政策、計劃具體化并付諸實施。顯然,兩者的功能不一樣,因此在運作方式和管理方法上也應有所區別。在政府內部,可嘗試一部分人專門研究和制定政策,另一部分人專門從事政策的執行,直接為公眾服務。決策相對集中,執行相對分散,使兩個方面的效率都得以提高。實行決策制定與決策執行的適度分離,在理論上是成立的。它符合推進行政組織內部專業化分工的發展方向,也是市場經濟發展的反映。當政府收縮戰線,不再無所不包的時候,它就“開始轉向一種政策制定(掌舵)同服務提供(劃槳)分開的機制”。[9]11當然,所謂分離只能是“適度”的,在分離中必須保持決策環節與執行環節的有效溝通。

(三)政府決策咨詢系統

“行政咨詢系統是為行政決策服務的輔助機構,主要由各專業科學研究機構和政策研究機構及其人員組成,又可稱為行政決策的‘智囊團’、‘思想庫’、‘頭腦公司’或‘腦庫’?！盵10]141行政咨詢系統是現代行政決策體制中的一個重要組成部分,在現代決策過程中發揮著不可替代的作用?！皩⒗嫦嚓P者以及利益無關但有能力進行專業分析的專家引入決策機制中,從目前看來主要有兩種模式,一種是大眾參與,通常的形式有聽證,一種是專家參與,比如提供獨立的第三方的可行性論證”。[11]149-152我們可以從這兩個方面著手。

1.把專家咨詢及各種咨詢研究機構不斷納入決策過程,實現決策過程的民主化

現代社會的決策主體是由各級決策層、各類智囊機構和專家系統,以及各種社會組織共同組成的。決策水平的高低,在很大程度上反映的是專家咨詢系統工作質量的高低以及對該系統利用程度的高低。隨著市場經濟發展和“小政府、大社會”目標的確立,政府與市場、政府與社會之間的關系都在重新界定的過程中,政府與智囊機構之間也有一個職能劃分的問題,以充分發揮政策研究機構與社會專家系統輔助決策的功能。

2.加強體制外和民間政策研究組織建設,完善行政決策機制

隨著社會市場化、民主化程度的提高,各類政府決策體制外的研究、咨詢、信息機構和各類民間政策研究組織正在日益增多,政策研究的水平和輔助決策的能力漸漸增強,各類智囊機構和專家群體正在成為決策的主體,進而給政府系統內的輔助決策機構帶來了機遇和挑戰。這要求政府要不斷地提高決策研究過程的開放度,充分利用體制外的政策研究組織所具有的更大的獨立性和客觀性,讓其參與公共決策過程,與體制內研究組織相輔相成,形成優勢互補,形成強大的決策參謀后盾,建立起一種交互式的決策研究模式和開放性的決策成果評價體系。

3.協調好決策中樞和決策咨詢之間的關系

咨詢機構必須享有一定的獨立性。只有這樣,咨詢工作才有可能是客觀的和科學的。如果咨詢機構是政府的附屬,目的是為了證明領導的某種意圖的正確性,這樣的咨詢工作不但不正確,反而可能帶來巨大的損失。但我們在強調咨詢組織的獨立性的同時也要強調領導者的主觀能動性。領導者應思忖咨詢機構的意見但不能將其視為律令。

(四)完善政府決策信息系統

現代社會是一個復雜多變的社會,要做出一項正確的決策,必須有大量的信息。因此,為了保證行政決策的正確性,必須建立行政系信息系統,“現代行政信息系統主要由行政信息處理的機構、人員及其信息通道、信息工具組成。行政信息的主要任務實收集和加工處理各類行政信息,為決策中樞系統和咨詢系統服務。”[12]142行政決策的準確與否在很大程度上取決于行政信息系統是否完善,只有快速搜集提供及時、準確才能保證決策的可靠性。

1.健全電子政府機制

電子政府是一個實在和虛擬相結合的政府,它借用現代通訊技術的發達來實現信息的快速整合,以處理大量的事務。它是和信息社會新生產力模式相適應的﹑有效和全面的管理和服務體系,這個管理和服務體系以信息共享和數據獲取為基礎,以電子化﹑網絡化﹑程序化辦公為依托,以信息安全為支撐,以公共服務為導向,目的在已將現在的政府改造成一個高效﹑精簡﹑彈性﹑能夠創新﹑有應付能力和具有更高服務品質的政府。

我國在電子政務領域發展仍然滯后,如政府網站建設不合理,網絡使用不當,垃圾信息﹑失真信息隨處可見等等。這些都要求我們不斷地完善電子政府機制。為了充分的發揮電子政府對實現政府決策科學化的作用,我們應該做到:(1)利用政府信息網站,強化政民溝通渠道,提高政府公信力。(2)針對大多數市民尤其是弱勢群體沒有上網,可以設置電話渠道。(3)強化信息化手段監督的功能,保證政府在進行決策時的準確性。(4)加強信息技術培訓等。

2.增加群眾溝通渠道。目前我國公民參與政府決策過程主要有三種可以利用的渠道:一是通過選舉人大代表和推薦政協委員,二是黨政機關中設立的信息反饋部門收集群眾意見和建議,三是黨政部門的領導進行決策前舉行各種座談會、聽證會以及下基層調查研究收集民情、民意?？梢娫谖覈駞⒄朗仟M窄的,而且自由度很低容易受到政府機關的控制。此外,“社會性別也是一個能夠影響公共政策制定中公共參與的重要變量”。[13]92-94長期的性別歧視造成女性對于政治的冷淡,因此,完善我國政府決策信息系統必須增加公民的參與度,擴大參政渠道,同時鼓勵政治的無性別化。

3.改進收集、選擇、分析、加工信息手段,提高信息質量。行政機關應主動去搜集有關信息,調查研究才是信息收集的最基本的方法,在信息選擇方面,決策機關應該首先要選擇帶有全局性、戰略性和指導性的信息,其次要選擇與本單位密切聯系的信息,最后要選擇那些價值高發展潛力巨大的信息。在信息的分析和加工方面,要對信息進行分類,提煉精確、有價值的信息。

總之,為了更好的適應現代社會,我們的政府必須改變傳統的決策方式,實現決策的科學化民主化。只有這樣才能維護政府的合法性,實現社會的穩定與和諧。

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責任編輯:何玉付

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1671-8275(2010)06-0008-04

2010-09-27

王天堂(1962-),男,安徽濉溪人,中共淮北市委黨校教師。