我國海域使用管理存在的問題和對策

李冬梅

(淮海工學院 法學院,江蘇 連云港 222005)

我國海域使用管理存在的問題和對策

李冬梅

(淮海工學院 法學院,江蘇 連云港 222005)

海域使用管理涉及社會經(jīng)濟生活的方方面面,但是由于該項工作在我國起步較晚,基本法律法規(guī)建設尚不完備,因此在海域管理工作開展過程中出現(xiàn)了一些不可忽視的問題。應依照《中華人民共和國海域使用管理法》的規(guī)定,通過各級海洋行政主管部門和各涉海單位的共同努力,解決海域使用“無序、無度、無償”的問題,進一步加深管理效能,使海域使用管理的各項工作朝著規(guī)范而有序的方向發(fā)展。

海域使用管理;問題和對策;江蘇省

隨著陸地資源的開發(fā)殆盡,世界各海洋大國越來越多地將開發(fā)重心轉(zhuǎn)向面積更為廣袤,資源更為豐富的海洋。我國主張有效管轄的海域面積有 300萬平方公里,占到了國土面積的 1/3左右。根據(jù)國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組 2008年初發(fā)布的《中國海洋發(fā)展報告》提供的預估數(shù)據(jù),到 2010年我國海洋產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值將達到 31 620.7億元,海洋產(chǎn)業(yè)增加值將達到 17 643.2億元。而實際上,2009年我國的海洋生產(chǎn)總值已經(jīng)達到將近 30 000億元,占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為 9.87%。海洋不僅能提供大量的水產(chǎn)品、原鹽、淡水,而且每年能為我國提供 21%以上的石油和天然氣,承擔 90%以上的外貿(mào)貨物運輸,近年來濱海旅游業(yè)更是發(fā)展成為第一大海洋產(chǎn)業(yè)。2009年第九屆全國縣域經(jīng)濟百強縣 (市)評選中,沿海占了一多半,僅江蘇省就占了 27席。通過以上數(shù)據(jù)不難看出,海洋將是中華民族未來賴以生存和發(fā)展的重要的戰(zhàn)略空間,對于我國經(jīng)濟發(fā)展起著至關重要的作用。

然而在海域使用管理中存在一些問題,涉及相關法律法規(guī)、海域界定、海域使用論證、海域使用審批、公私利益等方面,如果這些問題處理不好,在海域開發(fā)實踐中將會產(chǎn)生法律上的沖突,或者導致各部門都有可能盲目地行使海域使用權,造成港口和濱海旅游等部門之間的糾紛,甚至造成海洋環(huán)境惡化等問題。這些沖突和矛盾將會嚴重影響到我國對海洋資源的合理有序的開發(fā)利用。

一、海域使用管理中存在的問題

(一)海陸界限劃分不明確

在實際工作中,海陸界限劃分不明確影響海域使用管理的可操作性。由于對海陸界限劃分的不明確,有的地方出現(xiàn)多個部門對海域管理權爭奪的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象,主要就是水利部門和海洋管理部門對于灘涂管理權的爭奪。這一問題的出現(xiàn)主要有兩個方面的原因:一是由于現(xiàn)代城市和地區(qū)經(jīng)濟的迅速發(fā)展,陸地空間的緊缺促使沿海地區(qū)圍海(涂)造地的活動日益增加;二是灘涂養(yǎng)殖業(yè)的蓬勃發(fā)展使灘涂得以大量利用。國際上通行的慣例是將平均大潮高潮線作為海陸分界線,我國國務院出臺了相關技術規(guī)范和文件對此進行了認定。但是水利部門則認為在水深 0米以上為灘涂,應該歸由水利部門管理。不同部門因為利益沖突而爭奪管理權,影響海域使用管理的可操作性。

(二)行業(yè)部門對于海域使用存在難以協(xié)調(diào)的矛盾

由于在同一海域存在不同類別的可開發(fā)利用海洋資源,且某些海洋資源類別具有開放性和流動性等,因此在某一具體海區(qū)同時擁有幾類資源成為客觀存在的可能,由此必然帶來不同產(chǎn)業(yè)部門在同一海區(qū)進行不同資源的開發(fā)活動局面,并且會因為利益關系發(fā)生部門之間在使用海區(qū)上的矛盾和沖突。雖然新頒布的《海域法》制定有相關的行業(yè)管理法規(guī),但是這些行業(yè)法規(guī)僅在規(guī)范各涉海行業(yè)內(nèi)部活動上有一定的效力,對于如何處理海洋資源開發(fā)利用的各方之間的關系則較少體現(xiàn)。所以,海洋部門僅憑《海域法》仍難以有效地協(xié)調(diào)行業(yè)之間用海的矛盾。

(三)法律法規(guī)之間存在管理銜接脫節(jié)

《海域法》和《土地管理法》關于“挖陸成海”的問題存在管理銜接脫節(jié)。有關因為人為力量而導致的海域和陸地范圍相互轉(zhuǎn)化的問題,《海域法》僅對于“填海造陸”的問題有相應的規(guī)定。《海域法》中規(guī)定“填海項目竣工后形成的土地,屬于國家所有。海域使用權人應當自填海項目竣工之日起三個月內(nèi),憑海域使用權證書,向縣級以上人民政府登記造冊,換發(fā)國有土地使用權證書,確認土地使用權”。但是對于現(xiàn)實中存在的“挖陸成海”的海洋開發(fā)活動的問題,例如造船基地在陸地上挖船塢形成的海域等,《海域法》和《土地管理法》均未給出明確規(guī)定,這導致海洋管理部門在管理這類的工程時無法可依的局面。

(四)海域使用論證工作尚未真正到位,

雖然已出臺這方面的法規(guī),如江蘇省《海域使用管理條例》(2005年 5月 26日江蘇省第十屆人民代表大會常務委員會第十六次會議通過)對海域使用論證就有明確規(guī)定,且論證工作也已經(jīng)開展起來,但目前總體上這項工作還做得相當不到位。有很多本應嚴密論證的較大項目,實際情況卻不盡如人意,論證程序嚴重缺失,甚至連海域使用金都未交的例子也有;有些小型的海域使用項目,使用方為個體經(jīng)營戶,不愿意承擔萬元左右的論證費用。很大一部分項目邊論證邊施工,或者先開工后論證。這些論證違規(guī)工程的存在,使得海域使用論證環(huán)節(jié)形同虛設,給海洋主管部門的海域管理工作帶來了困難,極大地擾亂了國家和地方海域使用管理的正常秩序。

(五)海域價值評估工作滯后

國內(nèi)對于海域價值的評估工作發(fā)展滯后,跟不上海域有償使用和市場化發(fā)展的需要。無論是海域使用權的承包、轉(zhuǎn)讓、出讓,還是招投標、海域使用權抵押等,都必須先確定其價值,否則無從操作。但是由于我國海域使用權交易行為出現(xiàn)較晚,交易市場發(fā)展較遲緩,相關的配套制度跟不上等原因,目前國內(nèi)的海域價值評估工作并不盡如人意。海域價值評估標準和操作程序的不完善和欠缺很大程度上影響了海域使用權商品化、市場化的進程,使海域有償使用制度形同虛設。就拿海域使用權抵押借貸關系來說,如果對于某海域的價值無法確定,那么抵押關系就不能成立,海域使用權最多只能成為綜合抵押物中的附屬性財產(chǎn)。事實上,由于海洋資源非常豐富,海域使用權蘊涵著極大的經(jīng)濟效益,因而海域使用權應當依據(jù)其獨有的價值,在海洋經(jīng)濟活動中發(fā)揮作用,而作為副屬性財產(chǎn)參與到經(jīng)濟活動中,很大程度上限制了海域使用權作用的發(fā)揮。

(六)漁民合法權益受到一定影響

在我國海洋經(jīng)濟高速發(fā)展的同時,非漁用海項目占用漁場、海域污染問題也日益突顯。海域污染嚴重影響了海洋生態(tài)系統(tǒng),導致生物資源迅速衰退,嚴重影響了漁業(yè)的發(fā)展和漁民的生計。據(jù)江蘇省連云港市海洋與漁業(yè)局反映,近年來,連云港市非漁業(yè)用海項目在類別和數(shù)量上都日益增多,占用海域面積已超過海州灣漁場海域面積的 40%。不斷增加的非漁業(yè)用海項目擠壓著海洋漁業(yè)的空間,對海洋漁業(yè)的生存和發(fā)展都是相當嚴峻挑戰(zhàn):漁場面積銳減極大地制約了捕撈業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展;海洋工業(yè)及造成的污染(污染面積已占連云港海域總面積的 18%)導致養(yǎng)殖業(yè)萎縮,嚴重損害了漁民的利益;漁場上航道商船密布,頻繁的海損事故更是直接威脅著漁民的人身財產(chǎn)安全。

二、相應的對策

(一)明確海陸界定

目前,海陸界限劃分的不明確是導致部門之間管理范圍和責任不明的主要原因,已經(jīng)在一定程度上妨礙了海域使用管理工作的有效進行,所以海陸進行劃分界線的工作亟待進行。海陸分界是一項技術性較強的工作,特別是灘涂的界定,直接關系到海洋部門和水利部門管理權限的沖突。國家有關部門應就此制定出具體技術標準,以便劃分水利部門與海洋部門在河口區(qū)段的管理界限。從理論上說,入海河流受海洋潮汐作用影響范圍以內(nèi)的區(qū)域,應視為海域,這在巖礁底質(zhì)海域是比較容易劃分的。而在泥沙底質(zhì)海域,由于入海河道所處海域比較小,潮汐作用范圍大,要明確海陸的分界比較難。因此,建議國家海洋局與國土資源部和交通部協(xié)同進行實地調(diào)查,嚴格確定每一處有爭議的區(qū)域,并以法規(guī)形式予以明確,這對于各部門之間處理海域管理權限的關系將起到指導作用。

(二)海洋行政管理部門應協(xié)調(diào)溝通各涉海部門

在海域使用管理方面,所有的地方性相關法規(guī)和政府規(guī)章都要服從《海域使用管理法》,凡是與《海域使用管理法》相矛盾的法律法規(guī),都應該修改甚至廢止。至于海洋行政部門和各涉海部門之間的關系,一方面,海洋行政部門應當在各涉海部門關系協(xié)調(diào)中起到主導作用,在履行海域使用權屬統(tǒng)一管理這一職責的同時,加強與各海洋產(chǎn)業(yè)行業(yè)主管部門的溝通,與水利、交通、海事、環(huán)保、土地等部門之間協(xié)調(diào)好關系;另一方面,各涉海部門應當從有利于維護國家海域所有權和保障海域使用權人的合法權益這個大局出發(fā),積極配合和支持海洋行政主管部門履行好海域使用管理的職責;在海洋主管部門內(nèi)部,則需要將性質(zhì)不同的海監(jiān)與漁監(jiān)適當分離,以避免發(fā)生內(nèi)部職能沖突。各方應通力合作,為更加有序、科學地開發(fā)利用海洋資源盡到應有的職責。

(三)落實新體制和新模式

《海域使用管理法》的實施打破了原來的行業(yè)、部門條塊分割、多頭分散管理的體制,將海域資源整合后交與海洋主管部門來集中統(tǒng)一綜合管理,這有利于海域資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用,也有利于避免部門之間相互扯皮、推諉現(xiàn)象的發(fā)生,從而可以大大提高海域使用管理效率。要落實這一新體制,首先需要處理好綜合管理與行業(yè)分管的關系、中央與地方的權限分工關系和垂直領導與橫向領導的關系;其次要適應海域使用管理新模式,完善海域權屬管理制度,完善包括申請、論證、發(fā)證登記、海域使用金的征收與減免、海域使用權的轉(zhuǎn)讓、抵押、回收以及海域使用權與其他用海權關系的處理等制度,與此同時,還須不斷完善海域使用權的市場運作程序,包括招標、投標和拍賣程序等。

(四)加強海域使用的論證工作

海域使用論證是各級海洋行政主管部門在海域使用審批工作中科學決策的重要技術依據(jù)。為了加強對海域使用的論證工作,國家海洋局于 2009年 4月 13號頒布了《關于進一步加強海域使用論證工作的若干意見》,在新頒布的法規(guī)當中,明確提出了以下幾點意見:第一,論證資質(zhì)單位應全面掌握并嚴格執(zhí)行各項規(guī)章制度和技術標準,及時跟蹤海域使用的最新政策法規(guī);第二,資質(zhì)單位應建立論證報告內(nèi)部審查制度,由專家組成的論證項目內(nèi)審專家組,對本單位承接的海域使用論證報告進行技術審查,以確保論證報告的質(zhì)量;第三,整頓和規(guī)范海域使用論證市場秩序,資質(zhì)單位要進一步加強海域使用論證項目的經(jīng)費管理,不得違規(guī)使用論證工作費用,資質(zhì)單位不得出借資質(zhì)證書,也不得將已承攬的論證項目轉(zhuǎn)包;第四,嚴肅查處各類違規(guī)違紀行為,資質(zhì)單位要建立健全各種內(nèi)部約束機制和責任追究制度,嚴格履行海域使用論證工作的各種規(guī)定程序。

海域使用論證資質(zhì)單位要嚴格按照《關于進一步加強海域使用論證工作的若干意見》的相關規(guī)定,加強海域使用的論證工作。

(五)加強海域使用管理中的基礎性工作和配套制度建設

要使海域使用管理工作真正走上科學化、規(guī)范化、法制化道路,除了上述幾條措施之外,還需要做大量工作,加強海域使用管理中必需的基礎性工作和相關配套制度建設顯得尤為重要。其中基礎性工作主要是:1.做好對海域資源的調(diào)查,在科學分析、論證的基礎上合理地進行海洋功能區(qū)劃,使海域資源發(fā)揮最大效用;2.認真、精確地做好海域測量,在科學劃分海路界限的基礎上做到精準地測量,不僅對于國家領海主權有重要意義,而且便于對海域使用的管理;3.做好海域使用實時監(jiān)測監(jiān)控,防止違法、違規(guī)用海,在維持海域使用管理秩序的同時,促進海洋資源的可持續(xù)利用。相關的配套制度主要是:1.海域使用論證制度;2.海域技術規(guī)范制度;3.海域價值評估制度;4.海域使用權市場化運作規(guī)范制度;5.海域使用權回收制度等。

(六)搞好海洋生態(tài)環(huán)境,保護漁民利益

在開發(fā)海洋、快速發(fā)展海洋經(jīng)濟時,必須保持清醒的頭腦,一定要把海洋生態(tài)環(huán)境保護放在首位,決不能以破壞海洋生態(tài)環(huán)境為代價,為了眼前利益而危及子孫后代,更不能為了創(chuàng)造所謂政績而不惜污染海洋環(huán)境。實際上,海域的最大價值在于無污染的自然狀態(tài),開發(fā)如果不適當,還不如不開發(fā)。對于海洋資源的開發(fā)更不能以犧牲漁民的個人利益為前提,在開發(fā)利用海域的同時,應當妥善解決失海失漁的漁民的生活出路,特別是解決世代以海為生的漁民的就業(yè)和生活困難。各級政府和海洋管理部門應當協(xié)調(diào)解決非漁用海與漁業(yè)用海之間的矛盾,盡量避免因漁民用海矛盾導致的集體上訪或者群體惡性事件等影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的因素的出現(xiàn)。對漁民的養(yǎng)殖用海,要根據(jù)《海域使用管理法》的有關規(guī)定,做好海域使用金的減收、免收工作,使?jié)O民的合法權益得到切實保障。

三、總結

21世紀是一個海洋經(jīng)濟高速發(fā)展的時代,如何解決海域使用管理中存在的問題,合理開發(fā)利用海洋資源,對于發(fā)展地方和國家經(jīng)濟有著現(xiàn)實的意義。本文所提出的對策只是筆者在實踐中總結出來的一點見解,這些方案的具體實施還需要進行大量的研究和實踐工作,這些研究課題的開展將為進一步促進和提高海域使用管理工作提供技術支撐和科學依據(jù)。

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Issues Existing in Chinese Sea Area Using Management and the Solutions

L IDong-mei

The sea area use management involves to the social economy life aspects,but because this work starts late in our country,the basic laws and regulations construction was still incomplete,therefore had some noticeable problems in the sea area supervisory work development process.This article proposed how to defer to the stipulations of“the People's Republic of China Sea area Use Control law”(below called“Sea area Law”),through all levels of sea administration department responsible for the work and each sea-related unit's joint effort,to solute the“disorder,excessive,free”question,further deepens the management potency,causes the sea area use management work toward the standard direction develops.

sea area use management;issues and solutions;Jiangsu Province

DF935

A

1008-7966(2010)12-0135-03

2010-09-10

李東梅 (1966-),女,河南淮陽人,副教授,碩士,從事民商法研究。

[責任編輯:王蘭娟 ]