專門性立法:農村集體土地房屋拆遷必由之路

張先貴,宋 江,周宏亮

(西南政法大學,重慶400031)

專門性立法:農村集體土地房屋拆遷必由之路

張先貴,宋 江,周宏亮

(西南政法大學,重慶400031)

農村集體土地房屋拆遷牽涉到公權和私權兩大維度,本質上乃公權對私權的剝奪。就現行的規范邏輯進路觀之,農村集體土地房屋拆遷在現行法上一直被視為征地拆遷的結果,按照地上附著物給予補償,其法律性質處于一種遮蔽和漠視的狀態。關涉農村集體土地房屋拆遷的啟動程序、運行程序、權利的沖突和協調程序以及權利的救濟機制在現行法上處于一種隱蔽和缺位的狀態,這是農村集體土地房屋拆遷產生諸多社會問題,引發諸多社會矛盾的根本原因。

農村集體房屋拆遷;專門性立法;合理性

農村房屋拆遷作為農村土地被征收之結果,可以說,其發生是城市化進程中不可避免的社會現象,而且在一些地區和一段時間內將大量的存在,并保持一定的規模。從實踐來看,農村房屋拆遷呈現的情況日益復雜,暴露的社會問題日益增多,導致的社會矛盾也日益尖銳,已成為社會普遍關注的社會問題。例如,根據國家信訪局的一項統計,近年來上訪群眾逐步攀升,但上訪的社會熱點已由過去國有企業改革工人生活沒有保障、農村亂收費等,發展到農村、城市房屋拆遷、農村基層民主選舉和干部腐敗等問題[1],而且因征地拆遷所引發的集體化上訪事件接連不斷、頻繁發生。由此可見,農村房屋拆遷是導致社會不滿情緒增長,群眾性抗議活動不斷發生的一大重要原因。鑒于此,農村征地拆遷問題如不加以妥善地解決,必然會影響社會的正常生活秩序和社會的穩定[2]。就法學層面言之,由農村房屋拆遷引發的社會問題,從某種意義上說是由于專門性的規制農村房屋拆遷的立法缺位,以及現行的征地制度在實體配置機制、運行機制、救濟機制等諸多機制設計上存在缺陷,從而造成制度在實踐運行中出現了異化的局面所致,而立法層面的缺失是最根本的原因,這使得公權力在農村征地拆遷中為所欲為,私權時常受到侵害。因此,從規范的層面言之,加強農村集體土地房屋拆遷立法,制定專門性的規制農村集體土地房屋拆遷的法律,不僅是對中國當下的現實訴求之回應,更是法治時代保護私有財產權的文明法律精神所需。

一、規范之追問:農村集體土地房屋拆遷之邏輯運作的具體樣態

從矛盾論視角來看,農村土地征收法律制度主要是由國家、農村集體、農民三類主體之間基于各自的利益訴求而展開的利益博弈,并產生三種不同性質的矛盾沖突所構成的一個矛盾體。具體言之,國家與農村集體經濟組織之間基于土地增值收益的歸屬與分配而展開利益博弈并引發其矛盾沖突;農村集體經濟組織與農民之間的利益博弈與矛盾沖突主要集中在土地征收補償費等費用的分配問題;而第三類矛盾沖突主要是國家與農民之間基于農村土地被征收后而引發的農村房屋拆遷問題。對于前兩類矛盾沖突,客觀地說,不僅理論界對其有較深入、系統的研究,而且我國的《物權法》、《土地管理法》等相關的法律都對其進行了詳細的規定,而對于第三類矛盾,無論在理論上還是立法上都處于灰色地帶,沒有受到應有的重視與關注,致使在征地拆遷實踐中引發了一系列的社會問題,影響了正常的社會生活秩序和社會穩定,例如,根據國家信訪局的一項統計,近年來上訪群眾逐步攀升,但上訪的社會熱點已由過去國有企業改革工人生活沒有保障、農村亂收費等,發展到農村、城市房屋拆遷、農村基層民主選舉和干部腐敗等問題[3]。因此,農村征地拆遷問題如不加以妥善的解決,必然影響社會的正常生活秩序和社會的穩定?；谵r村集體土地上房屋拆遷,在法學理論界一直處于被遮敝和漠視的狀態,使得農村房屋拆遷的啟動程序、運行機制、救濟途徑缺乏制度化、體系化之樣態。亟須從立法層面給予相應的回應和重視。實踐中,筆者通過對我國多省份的《集體土地房屋拆遷辦法》的考察,發現關于農村集體土地房屋拆遷法律規制存在兩種路徑取向:一是根據《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《條例》)第39條的規定,對于農村集體土地的房屋拆遷直接參照《條例》執行;二是根據我國《土地管理法》第47條第二款和《物權法》第42條第二款的規定,將農村集體土地房屋拆遷視為征地拆遷的結果,對被拆遷房屋按照地上附著物予以補償。筆者認為,第一種路徑取向存在下位法違反上位法之嫌和實踐操作層面的困難,不足取之;而第二種路徑取向顯然缺乏對農村房屋拆遷啟動程序、運行機制和救濟途徑進行制度化、體系化之構建,折射了農村房屋拆遷法律制度的缺位,反映到立法層面言之,即農村集體土地房屋拆遷專門性立法的缺失,使得現行農村集體土地房屋拆遷在實踐中出現了無法可依的狀態。因此,對于農村集體土地房屋拆遷進行專門性立法,實現農村房屋拆遷法律制度化,進而實現農村房屋拆遷在全國房屋范圍內的法制化、統一化、規范化,不僅具有十分重要的理論意義,而且也具有極為重要的實踐價值。

綜上述及,基于農村房屋拆遷所引發的諸多社會問題,以及現行規制農村房屋拆遷法律制度的缺失,客觀上需要我們對此作出回應,這不僅是轉型時期中國的現實訴求的要求,更是保護個人私有財產權,彰顯私法文化、保障私權精神的內在需要。實際上,房屋拆遷中的諸多法律問題,涉及橫跨公法與私法兩大維度,如果僅集中在公法與行政法領域,或集中在私法與民法領域開展的相應的研究,都是片面的、孤立的、封閉的。從解決現實的問題出發,制定一套專門性的規范農村集體土地房屋拆遷的立法,才是真正的解決農村集體土地房屋拆遷的癥結之所在。

二、實然維度:農村集體土地房屋拆遷理論與實踐的反差與錯位

我國的二元土地所有權派生了兩類不同性質的房屋拆遷行為:國有土地上的房屋拆遷(城市房屋拆遷)與集體土地上的房屋拆遷(農村房屋拆遷)。雖然國有土地使用權與農村集體土地使用權都屬于一項用益物權,具有物權的屬性,但是基于城鄉二元結構的差別,使得兩類物權在我國現行法律實體配置規制、運行規制、救濟規制等層面存在諸多的不同樣態,基于房地一體主義原理之考量,使得附著于兩類土地使用權之上的房屋在物權的設定、取得、運行等具體規制設計方面也存在十分明顯的分野,因此,作為兩類土地使用權之上的房屋拆遷也存在截然不同的法律性質,致使二者呈現出不同的實體配置規則、程序運行規制和救濟規則。長期以來,前者有專門性的立法予以規制。例如,國務院2001年制定的《城市房屋拆遷管理條例》第2條規定:“在城市規劃區內國有土地上實施的房屋拆遷,并需要對被拆遷人補償、安置的,適用本條例”;同時第39條也規定:“在城市規劃區外國有土地上實施的房屋拆遷,并需要對被拆遷人補償、安置的,參照本條例執行”。而對于農村集體土地上房屋拆遷,目前國家還沒有制定專門性的法律、法規對其規范,只在《土地管理法》第47條第二款和《物權法》第42條二款有所涉及,即將被拆遷的房屋視為地上附著物予以補償①關于此條的地上附著物之范圍界定問題,由于立法上沒有明確之限定,使得地上附著物的范圍問題在實踐中存在諸多的爭議,這也為政府在給予被拆遷農民補償時預留了較大的自由裁量空間。,據此,實踐中部分地區按照此模式予以操作,這是第一種規范農村房屋拆遷模式或處理路徑;第二種規范模式或處理路徑是根據《城市房屋拆遷管理條例》第39條之規定,“在城市規劃區外國有土地上實施的房屋拆遷,并需要對被拆遷人補償、安置的,參照本條例執行”。據此,在實踐中,部分省、自治區、直轄市認為通過行使集體之土地征收程序,將集體土地征收為國有之后,此時依據房隨地走之原則,必然使得附著于集體土地之上的房屋也發生物權變動,轉為國家所有,因而對其房屋之拆遷可以參考《城市房屋拆遷管理條例》之規定予以處理[4]。筆者認為,第二種規范農村房屋拆遷模式,顯然存在下位法違反上位法之嫌和實踐操作層面的困難。由于農村集體土地房屋拆遷問題,涉及對公民財權產之處分行為,根據我國《立法法》之相關規定,必須由法律作出明確的規定,例如,我國《立法法》第8條第六款規定,“對非國有財產的征收”只能制定法律。盡管我國《土地管理法》第47條第二款、《物權法》第42條第二款對此問題作出的規定過于原則與模糊,但畢竟是以法律的形式作出的規定,其效力位階明顯要高于國務院制定的《城市房屋房拆管理條例》,因此《條例》第37條的規定實質上違反了上位法之規定,造成下位法與上位法之矛盾與沖突,此乃其一。其二,即使按照《條例》所言,對于農村房屋拆遷問題可以參照城市房屋拆遷規定之處理,但是城市房屋拆遷的補償和農村房屋拆遷的補償存在明顯的差別,前者要考慮被拆遷房屋區位因素和功能因素;而后者無需要考慮這兩個因素。因此,按照《條例》的說法,在實踐中是無法展開具體操作的。有鑒于此,筆者認為第二種路徑是不可取的。至于第一種規范模式或處理路徑,雖然我國《土地管理法》第47條第二款和我國《物權法》第42條第二款從規范層面上對其作了規定,但仔細研究之,不難發現該條規則對規范農村房屋拆遷行為具有諸多的缺陷:其一,從規范這個層面來說,此條僅從補償角度對農村房屋拆遷予以規制,至于房屋拆遷前提、程序、救濟機制等并沒有系統性的規定,而是放置在征地法律制度中予以規制,因此,對于征地法律制度中存在的諸多法律問題也不可避免的成為農村集體土地房屋拆遷中的問題。其二,在該條中沒有對公共利益的內涵與外延予以界定,對于何為公共利益,誰來判斷公共利益等問題無法回答,致使在實踐中商業拆遷與公益拆遷很難區分,國家的征收權時常被濫用,征地范圍被擴大化,被拆遷人的合法財產權益屢屢受遭。其三,關于“依照法律規定的權限和程序”的立法表述與現有的法律體系自相矛盾,因為,我國至今尚無專門的法律來規范農村房屋拆遷行為,所以,要求其遵循法律的權限與程序是立法表述的矛盾的體現。

在實踐中,對集體土地房屋拆遷適用的主要是地方各級人大、地方各級政府及部門制定的地方性法規和政府規章以及其他規范性文件。但這些地方性法規、規章存在諸多的弊端和缺陷:其一,由于沒有統一性的規范,使得各地在實踐中根據本地區的實踐情況,制定出不同的“土政策”(主要指地方性法規和政府規章以及其他規范性文件),采取不同的處理方式,這不僅使得公民的財產權得不到法律的平等保護,而且也可能引發地區間的貧富不均;其二,從《立法法》來看,這些“土政策”與之相違背。根據我國《立法法》的相關規定,對非國有財產的征收,只能由全國人大及其常委會制定法律。在未制定法律的情況下,全國人大及其常委會應授權給國務院制定相應的行政法規。顯然,這些地方性法規、地方政府規章以及其他規范性文件既非法律也非行政法規,明顯與我國的《立法法》的規定相違背。由此可見,我國對于農村房屋拆遷并無專門性的立法予以規制,現行法律規范原則性、模糊性強,無法開展實踐操作,致使其宣示意義大于實踐意義。

三、應然維度:農村集體土地房屋拆遷專門性立法合理性之證成

對于絕大多數人來說,房屋是其最主要的財產,從法律上講,作為房屋的所有權人,對其房屋享有占有、使用、收益和處分的權利。正如有的學者所言,“承認私有財產權的絕對性地位和保護私有財產權之理念,是整個人類社會走向中世紀、步入文明社會的一個十分重要的標志”[5],可以這么說,如果私人之財產權與物質財富之排他性被某個機構或者某個個人所支配或控制,那么個人自由權也同樣被控制而不復存在[6]。同樣依據自然法的正義原則以及憲法和法律的相關精神和理念,房屋所有權人對其房屋產權也理應受其保護。為此,世界上多數國家通過制定專門性的征收法律來規范政府的征收行為,并且確定了征收必須符合以公共利益為前提、依照法律之程序和對被征收人予以公平、合理之補償三個法定條件,唯此方可啟動征收程序[7]。

近年來,我國理論界有眾多的學者認為我國的土地征收立法模式存在諸多的缺陷(比如對于城市房屋拆遷有《城市房屋拆遷管理條例》予以規制,但對于農村房屋拆遷一直按照《土地管理法》第47條予以規制,沒有系統性、專門性的立法予以規制),應采取集中型立法,制定一部統一性的征收法典,來規范城市與農村的征收與拆遷行為[8]。誠然,建立城鄉統一征收與拆遷法律制度,不僅符合世界發展之趨勢,而且也有利于法律的可操作性以及對公民財產權的充分保障,但是,筆者認為,目前的社會基礎和法學理論的研究水平很難在短時間內催生一部統一的城鄉征收法典,理由有二:其一,法律是以社會為基礎,社會的政治、經濟、文化基礎是一國法律生長的土壤,而實際運作的法律制度乃是一個社會政治、經濟、文化相互作用的有機體,恰如馬克思所言的那樣,“把每天重復著的生產、分配與交換的產品的行為用一個長期的規則予以概括起來,并設法使每個人服從生產和交換的一般條件,于是這個規則首先表現為習慣,后來便成為了法律”[9]。因此,要成功地制定法律,必須把握法律賴以成長的社會基礎,只有對根植于法律之土壤的屬性有較為深刻的、正確的認識,我們才能正確地制定一部符合本國國情的、符合實際情況的法律。長期以來,我國實行二元化、雙軌制的土地所有權法律制度,土地所有權的主體僅為國家與集體所有,兩種土地所有權在性質、功能等方面展現出不同的樣態,現行諸多的土地法律制度以此為基礎(比如城市房屋拆遷法律制度與農村土地征收法律制度就是在雙軌制的土地所有權結構基礎上派生出來的,并且二者在制度設計的諸多方面也存在明顯的不同),在制度的實體配置、運行程序、救濟機制等方面按照不同規則予以設計?？梢哉f,現行土地法律制度的樣態是建立在對現實訴求基礎上的一種法律表達。這種二元化的土地所有權模型決定了在短時間內很難制定一部統一的征收法典。以筆者之愚見,改變我國土地的二元結構,實行土地所有權的國家獨占,是制定一部統一征收法典的根本出路。按照筆者導師劉俊教授的觀點,土地所有權國家獨占后的土地權利體系為所有土地歸于國家,土地所有權人只有一個即國家,傳統的集體土地所有權不復存在,農民享有的僅是土地利用權,當然此時的土地利用權的權能具有傳統所有權的四項權能(占有、使用、收益、處分)[10],農村房屋與城市房屋的征收拆遷可以制定一部統一的房屋征收立法,這種房屋統一征收立法不僅是打破城鄉二元分割的折射與反映,同時對于房屋拆遷的實務操作與平等、一體保護物權人的物權具有十分重要的意義和作用。其二,現有的法學理論研究水平的不足也是影響統一征收法典出臺進度的一個重要原因。對土地法律問題的研究盡管可以追溯至古羅馬,但由于其理論的博大精深,人類認識的有限性,使得對土地法律問題的研究必將成為一個永恒的主題。盡管世界各國的理論水平有差距,但總體上還是處于初級階段,我國更是如此,反應在立法上,不僅現有的關于土地方面的法律、法規數量較少,立法技術較差,而且諸多的法律規范之間存在沖突。綜上述及,由于我國長期的二元化土地所有權結構,城市與農村的土地權利的配置樣態存在非常明顯的不同以及現有的理論研究水平的不足,在短時間內制定一部統一征收法典是不符合客觀現實的。

盡管現有的二元地權模式在一定程度上制約著一部統一征收法典的制定,但卻不能成為我們無所作為的理由,也不能成為我們回避通過系統性、專門性立法的方式來規制農村房屋拆遷的借口,通過立法的方式來規范農村房屋拆遷不僅是對現實訴求的回應,更是對農民的私有財產權予以保護的時代精神的要求。作為所有權核心的各種財產權,從某種意義上講不僅是經濟自由之源,同時也是政治自由之根[11]?？梢哉f財產權與公民的自由、生命權同等重要,法律不容許對這些權利造成哪怕是最小的侵害[12]。對公民私有財產權的保護,不僅是建立現代法治與憲政制度的基石,也是現代民主、自由精神的需要。從實踐來看,被拆遷人的財產權時常得不到應有的保護,利益受損現象較為嚴重。通過專門性的立法,給予被被拆遷人財產權的充分保護,于理論和實踐意義重大。因此,筆者認為,當下可行的建議是,在遵循現有的地權模型基礎上,由全國人大及其常委會授權國務院單獨制定一部規范農村房屋拆遷的行政法規,在行政法規中,對農村房屋拆遷法律制度的實體配置機制與程序運行機制予以系統性、專門性的予以規制。當然,根據我國《立法法》的規定,涉及公民財產權的處理應由全國人大制定專門性的法律來予以規范,因此,在時機成熟的時候,國家應終止對國務院的授權,即全國人大及其常委會制定一部關于拆遷或征收的法律,這樣不僅可以結束農村房屋拆遷無法可依的狀態,而且也可以更好地保護公民的財產權。

[1]佚名.中國社會轉型時期的憲政發展[EB/OL].http:∥cache.baidu.com/cim=9565.

[2]羅昶,梁洪明.當前農村征地糾紛的制度性分析——以農地產權制度和土地征地制度為例[J].云南大學學報(法學版),2009,(6).

[3]佚名.中國社會轉型時期的憲政發展[EB/OL].http:∥cache.baidu.com/cim=9565.2007-09-20.

[4]國務院法制辦農業資源環保法制司,建設部政策法規司,住宅與房地產業司.城市房屋拆遷管理條例釋義[M].北京:知識產權出版社,2005:14.

[5]馬俊駒,江海波.論私人所有權自由與所有權社會化[J].法學,2004,(5).

[6][英]哈耶克.自由秩序原理(上)[M].鄧正來,譯.北京:生活·讀書·新知三聯書店,1997:171-174.

[7]徐義光.土地征收之比較研究[M].臺北:臺灣成文出版有限公司,1981:124.

[8]丁文.我國土地征收立法缺陷之管窺[J].武漢大學學報,2007,(11).

[9][德]馬克思.馬克思恩格斯全集(第18卷)[M].中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局,譯.北京:人民出版社,1964:337.

[10]劉俊.土地所有權國家獨占研究[M].北京:法律出版社,2009:290.

[11]趙萬一.法性自然[M].北京:法律出版社,2009:438.

[12]Commentarison the Laws of England.London,1975:2.

Special Legislation:the OnlyWay of the Demolition of Rural Collective-housing

ZHANG Xian-gui,SONG Jiang,ZHOU Hong-liang

Rural demolition of collective-housing involves two major d imensions of publiCrights and private rights.Essentially,it indicates publiCrights deprivation the private rights.From the view of logiCof the existing specifications,demolition of rural collective-housing has been regarded as the result of land acquisition,in accordance with compensation of ground-attachments,which legal nature appears a state of obscurity and neglect.Starting program,running program,conflictof rights and the right and relief coordination procedures andmechanis ms of demolition of rural collective house appears a state of concealment and absence in the existing law,developing a specialized regulation system of demolition of rural collective house,which is the onlyway of the rule of law demolition of rural collective house.

Demolition of rural collective-housing;Special legislation;Reasonable

DF521

A

1008-7966(2010)12-0053-04

2010-10-29

張先貴(1985-),男,安徽巢湖人,2008級民商法專業碩士研究生,主要從事民商法、房地產法研究;宋江(1985-),男,內蒙古鄂爾多斯人,2008級法律碩士研究生,主要從事憲法與行政法學研究;周宏亮(1983-),男,安徽桐城人,2008級法律碩士研究生,主要從事經濟法研究。

[責任編輯:劉 慶]