我國農村土地流轉糾紛的成因及防范措施

陳紅霞,孫晶鳳

(哈爾濱工程大學,哈爾濱150010)

我國農村土地流轉糾紛的成因及防范措施

陳紅霞,孫晶鳳

(哈爾濱工程大學,哈爾濱150010)

農民土地承包經營權的保護問題是三農問題的核心,當前由于農村土地承包經營權流轉中存在的一些突出問題,引發了不同主體之間的矛盾糾紛,這極大地束縛了農村土地經營權的流轉,不利于實現農業產業化、規范化,只有探究農村土地流轉糾紛發生的深層次原因,建立健全相應的法規制度才能從根本上解決這些問題,更好地維護農民的合法權益,推動社會的和諧發展。

農村土地流轉糾紛;成因;防范措施

近年來,隨著農村改革的不斷深入及國家一系列支農惠農政策的頒布實施,特別是《物權法》和黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》加大了對農民權益的保障,極大地調動了農民生產的主動性與積極性,大量外出務工農民紛紛返鄉耕種土地,農村土地流轉速度日益加快。與此同時農村土地流轉糾紛也頻頻出現,嚴重影響了社會的和諧穩定。研究探討農村土地流轉糾紛的成因及防范措施對于推動農業發展、維護農村及整個社會的穩定意義重大。

一、農村土地流轉糾紛的類型

依法、自愿是土地承包經營權流轉需堅持的原則,然而實踐中,由于一些地方土地流轉不合乎規范,未遵循土地流轉的原則,導致了大量糾紛的產生,從糾紛發生的主體來看,主要有以下幾種類型:

(一)農民與政府間產生的糾紛

我國《土地管理法》規定,國家為了公共利益可以征用農村土地,但卻未明確界定公共利益的內涵,伴隨著城鎮房地產開發、小城鎮建設、招商引資等步伐的加快,農地被征用數量驟增,征用農民的耕地必然使農民的利益受損,從而產生如何彌補農民損失的問題。然而,由于政府對農民給予的補償費用過低或不符合農民的心里預期,農民與政府間很可能產生矛盾和糾紛。而且,近幾年由于《農村土地承包法》的頒布和國家土地政策的實行,土地不斷增值,以前征用農民土地所給予的補償費用與現今的土地價值相比明顯偏低,農民要求增加土地補償費,由此也導致在二者間產生矛盾。

(二)土地流轉過程中農民與村委會間產生的糾紛

此種糾紛在農地流轉過程中相對較多,但主要涉及以下幾種類型:

1.村委會隨意調整土地產生的糾紛。我國《農村土地承包法》著力維護農民土地承包經營權的穩定,必要的時候,如為了解決新增人口的生計問題,也會進行適當的調整。但是,在我國部分農村地區,村委會隨意調整土地現象嚴重,加劇了其與農民間的矛盾。一些村干部為完成上級政府下達的任務和保證村干部工資的及時兌現,在未經全體村民同意的情況下,就強行將村里的耕地轉包給外鄉的農民經營,引起了村民的極大不滿,并要求其退還耕地,導致了矛盾的產生。還有一些村委會以人地矛盾為由,用所謂的“鄉規民約”代替《農村土地承包法》,隨意頻繁地調整土地,導致糾紛的產生[1]。

2.流轉內容不合法引發的糾紛。我國《農村土地承包法》和十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確規定,土地承包經營權流轉不能改變土地的農業用途。但是從農村土地流轉合同簽訂的實際來看,改變土地的農業用途,損害出嫁婦女的承包權益的情況不在少數。另外我國法律規定,土地承包經營權轉讓需經發包人同意。但有的村民在未經許可的情況下即私自將土地承包經營權轉讓他人,村委會要求與之解除合同,由此引發糾紛。

3.村委會對土地承包合同疏于管理引起的糾紛。此類糾紛主要有以下幾種情形:一是村委會將屬于本村的機動地對外發包給村集體以外的個人或組織,產生的糾紛主要表現為土地現已經到期,村民要求收回土地,或雖然現在還沒有到期,但村民仍要求收回土地。二是村里承包給本村村民的土地承包合同期限較長,隨著村委會換屆,新一屆村委會班子以各種理由要求解除現有承包合同,重新發包,而以前簽訂的合同存在著不同程度的法律問題。三是某些村委會將農民的土地流轉給他人從事非農業后未恢復土地原狀,農民要求恢復原狀繼續耕種土地或要求增加補償費,由此引發的糾紛。

(三)土地流轉過程中農民之間產生的糾紛

縱觀實踐中產生的糾紛,農民之間因土地流轉產生的糾紛最多,主要表現為以下幾種:

1.因土地增值而引發的糾紛。前幾年,因農民種田收益較低,各種稅費負擔較重,許多農民外出務工,多數土地出現拋荒現象。地方政府為保證各種稅費及時交納,在未征求承包戶意見的情況下將外出務工農民的承包地轉包給他人耕種,并由其交納稅費,且未明確約定承包期限。近年來,隨著一系列利民、惠民政策的出臺,農業收益逐年看漲,大量外出務工農民紛紛返鄉索要耕地,而現承包戶因土地增值不愿退還,由此引發二者之間的矛盾。另有農民自己將耕地以轉包方式交由他人耕種,因土地收益逐年提高,想收回自己的土地,因此要求提高價款或解除合同。

2.因違反土地流轉合同約定而引發的糾紛。土地生產經營見效益需要一個長期的過程,有的受流轉方因急于逐利短期內不見效益或對經營中出現的問題缺乏預見性,經營狀況惡化后,不能按照約定支付承包款而產生糾紛。

3.因土地流轉形式不規范引發的糾紛。我國《土地承包法》規定,當事人應簽訂書面合同,代耕不超過1年的除外。采取轉讓方式流轉的,還應經發包方同意,其他方式應報發包方備案。但實踐中,多數農地的流轉都是以口頭協議的方式進行。有的雖雙方有協議,但隨著土地升值,流出方索要土地或要求增加承包金,流入方不同意,有的農民將承包地交由村里代為管理,村里對外發包,合同未到期原承包戶要求返還承包地,從而產生糾紛。

二、農村土地流轉糾紛成因分析

(一)國家政策的變革

2005年以前農民耕種土地需要上交農業稅,每年秋收留足個人生活儲備后,要按一定比例上交提留。2005年以后國家開始免征農業稅,并按農民耕種土地的面積發放糧食補貼,這使得農民負擔日益減輕,收益隨之增加。由于耕種土地成本低收益高,許多外出務工的農民紛紛返回,索要耕地。這些農民都是爭議土地當然的承包經營權人,只因當初流轉時與對方未明確約定,多年來,受流轉方認為是無償轉讓并在土地上做了許多投入,或者因當初對承包經營權不在乎或急于外出謀生無人耕種土地而將土地拋荒,村里重新安排他人耕種,但土地使用權證書上的權利人仍是原承包人,受流轉方不肯退還爭議的土地而產生糾紛。

(二)法律不健全

現行關于農村土地流轉的法律法規不夠完善,操作性不夠強,不利于充分保護農民權益。雖然《農村土地承包法》和《物權法》頒布后,農民有了更多的權利自由處分自己的土地承包經營權,但實際上仍受到一定的限制,如土地轉讓權有限制,沒有規定抵押權、土地流轉登記制度也不夠完善等問題。物權以公示為變動要件,我國對不同的土地流轉方式規定不同的程序,沒有規定登記生效要件,且對當事人的農地流轉不符合程序性要求,應承擔怎樣的法律后果沒有規定,致使農地流轉隨意性較強。《土地承包法》規定當事人的權利義務過于簡單,而且僅限于承包方與發包方之間,沒有規定實際耕作者享有的權利,法律規定的不完善為當事人之間爭議的發生埋下了隱患。

(三)流轉行為不規范

由于以往耕種土地負擔較重,農民耕種土地收益較低,土地承包人對土地承包經營權流轉重視度不夠,所以一般情況下進行土地流轉時沒有明確的約定。農民進行土地流轉時多在熟人間進行,并采取口頭協議形式,合同缺乏穩定性,雙方權利難以得到保障,埋下了產生糾紛的種子。少數采取書面流轉的協議,也或多或少地存在權利義務界定不清的情況。無論是口頭流轉還是書面流轉,都多為農民間自行流轉,雙方當事人很少履行批準、備案等法定手續,流轉具有很大的隨意性。個別土地承包經營權經多次流轉,村里未做詳細登記,農民外出回來后不知向誰索要土地,因此產生糾紛。

(四)管理機制不健全

土地流轉中,各鄉鎮、村等基層組織與農民接觸最多,理應充分行使其管理職能,但就目前農村情況來看,村委會工作人員多是兼職,這就使得他們在處理農村問題時不能全心投入,沒有工作壓力亦沒有工作動力。而且一些村干部也不具有現代管理意識,對農民的土地流轉不夠上心,導致這方面的管理措施不到位。多數農村沒有完備的土地流轉臺賬,發生糾紛時也很難分清孰是孰非。一些村委會干部在土地流轉時,不能遵循民主議定原則,多以個人好惡、親疏遠近進行土地流轉,引起農民不滿,一些矛盾因村干部在位農民怕遭打擊報復不敢揭露而未顯現出來,而一旦村委會換屆,深層次矛盾即顯現出來。

(五)農民維權意識和法律知識的匱乏

我國《土地承包法》規定了各種土地流轉的程序,但實踐中,多數農民不熟悉土地流轉的方式、程序和后果,有的農民認為土地承包權是自己的,流轉與村里無關,不用報村里批準或備案,有的認為彼此都熟悉,同村住著不用簽書面協議,口頭說一下就可以了,簽書面協議就“外道”了。因農村普法工作做的不到位以及農民缺乏法律知識導致土地流轉行為欠規范。因此,流轉較隨意,容易產生糾紛,而一旦發生糾紛,無書面憑證就難以了解雙方當事人土地流轉時的真意。再有因為農民對法律的了解只是一知半解,理解不透徹,當出現問題時不知如何維護自己的權益,所以容易受到侵害,久而久之糾紛便形成了。

(六)政府部門的侵權行為

一些地方政府為追求政績,強行征地占地建房,而又不能足額補償農民的損失。農民在外有工作可以維持生計時,對征收土地問題不是很重視,一旦他們失業后,發現自己的土地受到了侵犯,就會將矛頭直指政府從而引發糾紛。

三、解決農村土地流轉糾紛的對策建議

(一)完善土地流轉法律法規

雖然《土地承包法》、《物權法》等相關法律都明確規定了農地流轉糾紛解決辦法,但這些規定的可操作性不強,需進一步完善。一是賦予承包者完全的土地承包權轉讓權利,任何個人和組織不得越權行使其權利,并詳細規定轉讓的原則、條件和形式。只有經土地主管部門登記審批的才可進行土地流轉。二是明確規定各種土地流轉方式的程序以及違反法律、法規規定的程序應當承擔的法律后果。用法律的威懾力推動農地流轉朝規范化方向發展。三是進行土地流轉立法時,應對“其他方式承包的土地承包經營權流轉”做出具體的規定。而且實踐中已出現抵押這種土地流轉方式,存在即有合理性,法律應將土地承包經營權抵押以立法形式予以確認。四是完善土地征收法律制度,明確界定“公共利益”的內涵,適當增加征地補償標準,完善征地補償辦法。

(二)培育土地流轉市場機制

一是逐步完善土地流轉市場,使農村土地流轉朝著規范化方向發展。應著力培育土地流轉中介服務組織,負責農地流轉信息的收集、確認、發布等,可以搭建農地流轉網絡平臺,便于農戶查詢和進行網上洽談等。二是充分發揮市場自發調節作用,避免因行政干預導致土地流向非農產業等行業。

(三)強化政府自身建設

首先,政府作為行使國家公權力的機關,必須對其行為進行有效監管、約束和規范才能更好地維護農民合法權益,對侵犯農民權益的地方政府實行問責制,不僅追究主要領導責任亦追究具體承辦人的責任。嚴格規范地方政府的行為,尊重農民的自愿流轉土地原則。其次,要嚴格規定各相關職能部門的工作內容,做好各項資格審查、檔案管理等工作,進行農地流轉宣傳,制定土地利用與流轉的規劃等[2]。再次,建立多元化的糾紛解決機制,在鄉鎮、村成立矛盾糾紛化解初級組織,并設專人負責。多發揮基層調解作用,基層調解不了的再采用訴訟或仲裁方式,農戶因土地流轉爭議訴至法院的,法院也應先進行立案前調解,窮盡各種方法仍無濟于事的再通過訴訟解決。

(四)規范土地流轉行為

制定詳細的土地流轉管理辦法,并統一流轉文書的內容和格式,將格式文本加蓋主管部門公章后發放到村,由村委會依當事人申請,雙方簽訂合同報村委會備案。針對實踐中土地流轉雙方口頭協議較多、雙方權利義務規定不明確等問題,必要時可以聘請律師參與合同的簽訂,在遵循平等、自愿、公正原則的前提下,使合同內容盡量詳細,對實踐中易生糾紛的一些問題如解除合同的情形、違約責任等方面作出明確約定。

(五)加強法律宣傳、強化農民的法律知識和維權意識

加大對《土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規的宣傳力度,尤其是每年春耕期間針對農民進行土地方面的法律講座和土地維權工作,讓農民了解土地流轉的相關法律和政策,提高廣大農民的法律意識,自覺規范自己的行為。要讓廣大農民充分認識到國家尊重農民的意愿進行土地流轉,而且會保護承包人的合法權益,任何土地流轉都需在法律規定的框架內進行。向農民講解各類糾紛和爭議的解決辦法,引導農民選擇適當的方式保障自己的權益。法院可以選取典型案例在農村巡回開庭審理,加深廣大農民對土地流轉的認識。

[1]譚崢嶸.土地承包經營權流轉糾紛及解決機制研究[J].湖南行政學院學報,2009,(4).

[2]王茜.當前農村土地流轉存在的問題及對策—基于農民工返鄉潮激化土地流轉糾紛的視角[J].中國房地產,2009,(8).

The Causes and Precautionary Measures of China’s RuralLand Transference Disputes

CHEN Hong-xia,SUN Jing-feng

It is the core of issues of agriculture,farmer and rural area that the prevention of rural land contractualmanagement right.Conflicts and disputes among differentmain bodywhich is caused by some outstanding problems existing in transference of rural land contractualmanagement right greatly fetter rural land management right transference and harm to realization of agricultural industrialization and nor malization.Only by exploring the underlying reasonsof rural land transference disputes and establishing and perfecting corresponding legal system can solve these problems fundamentally,protect far mers’legal rights better and contribute to the harmonious development of society.

rural land transference disputes;causes;precautionarymeasures

DF521

A

1008-7966(2010)12-0078-03

2010-10-19

哈爾濱工程大學中央高校基本科研業務費專項資金項目(HEUCF10年1312);黑龍江省教育廳人文社會科學研究項目(11544052)

陳紅霞(1978-),女,黑龍江綏化人,德育與青年心理研究中心副教授,碩士生導師,博士,主要從事土地法律制度研究;孫晶鳳(1978-),女,黑龍江五常人,人文學院2009級經濟法學專業碩士研究生。

[責任編輯:劉曉慧]