行政訴訟調解制度初探

蘇憲君,張俊偉

(五常市人民法院,黑龍江 五常 150200)

行政訴訟調解制度初探

蘇憲君,張俊偉

(五常市人民法院,黑龍江 五常 150200)

主司司法調解的法院,一直以來只對民事糾紛案件進行調解,而對于行政糾紛案件的處理則處于十分尷尬的境地,因為我國《行政訴訟法》規定,人民法院審理行政案件,不適用調解。大量的行政案件,法院在做雙方當事人思想及相關協調工作后,只能用法定結案方式“撤訴”來替代,而無法直接用調解的方式結案。而行政審判實踐中調解的潛在運用比民事訴訟更甚,大量的撤訴實質上是沒有調解書的調解。我們呼吁建立行政訴訟調解機制,完善司法調解體系,實現司法調解保證下的三種調解手段的有效銜接。

行政訴訟;行政訴訟調解制度;調解程序

根據《行政訴訟法》的規定,法院審理行政案件,除賠償訴訟外,不適用調解原則[1]。但在審判實踐中,卻存在大量以“協調”、“和解”甚至“調解”方式終結行政案件,最終實現案件的徹底解決和了結的事例。這說明現實中存在著法律基本原則與審判實踐脫節的現象。2004年 12月,最高人民法院院長肖揚在全國高級法院院長會議上提出“通過行政審判,協調官民關系”,第一次提出了“行政協調”的概念。2006年 11月,中共中央政治局常委羅干同志在全國政法工作會議上講話強調,“注重發揮調解手段化解社會矛盾糾紛的作用,著力構建在黨委領導下,以人民調解為基礎,加強行政調解和司法調解,三種調解手段相互銜接配合的大調解工作體系”,這一重要指示立足和諧建設,以人為本,順應了當今多元化、多途徑解決糾紛的世界潮流。如何順應發展進行改革,使調解制度在行政訴訟中重新定位,已成為日前行政審判改革的燃眉之急。

一、建立行政訴訟調解制度的意義

(一)調解可以降低訴訟成本,實現訴訟經濟

審判是高成本的,需要當事人耗費大量的時間、精力、財力。而訴訟周期的延長及上訴、申訴比例的上升,又增加了國家司法資源的消耗,導致雙重的高成本。調解制度的設立,則打破了這一尷尬局面,使當事人有可能以最小訴訟代價獲得最大的訴訟效益,并能有效節約司法資源。

(二)調解具有很大的靈活性

設立調解制度便于法院審判和當事人參于訴訟,同時還體現了法律范圍內原則性與靈活性的方便運用。在調解過程中,當事人可以不拘泥于庭審時的威嚴聲勢,在平等對話、意見交流中實現事實與證據的確認,共同尋求一條解決問題的途徑。如有些行政案件特別是集團訴訟案件,原、被告之間存在較大成見和矛盾,社會影響較大。如果法官機械地依據法律就案辦案,審理后就急于下判,不僅不利于化解矛盾,還可能使矛盾激化,給社會帶來不穩定因素。相反,如果法官及時地對雙方當事人做好說服教育工作,根據法律規定指出雙方各自存在的問題,引導雙方就焦點問題在不違反法律規定的前提下進行協商,就有可能通過調解達到定紛止爭的目的。

(三)調解的結案方式可以更好地化解矛盾

行政機關和相對人是管理與被管理的關系,二者之間對立情緒比較大,同時,中國公民受“民不告官”的思想影響較嚴重,只是矛盾非常尖銳,難以調和的情況下,公民才將行政機關告到被告席。為了使雙方的矛盾不再進一步惡化,減少對立情緒,同時,原告從便于以后的生活生產經營的目的出發,在法院主持雙方進行調解時,原被告雙方都是樂于接受的,這樣既化解了矛盾,又便于案件的審結,既便于協調和搞好管理與被管理者之間的關系,又起到更好的社會效果。

二、建立行政調解制度的法理依據

從近幾年來受理的行政案件情況看,超過半數以上的行政案件以民事糾紛為基礎或者包含有民事糾紛的成分,民事糾紛解決了,行政案件也就煙消云散了。所以,無論是理論上還是審判實踐中,都說明行政審判需要調解。

(一)行政行為具有自由裁量內容

根據通認的行政法學原理,行政自由裁量權是指國家行政機關在法律、法規規定的原則和范圍內有選擇余地的處置權力,包括作為與不作為的自由裁量、選擇行為方式的自由裁量以及認定事實、處罰幅度選擇的裁量等。現行行政法律、法規規定,行政主體在行政行為中都擁有廣泛的自由裁量權。以行政處罰為例:法律、法規不可能對行政行為在所有情況下的處置方法作出詳盡、具體、明確的規定,只能采用相對確定的處置方法和富有彈性之原則,行政處罰幅度大,行政機關自由裁量的空間異常廣闊;以不確定之法律概念“情節嚴重”、“情節較重”、“情節較輕”等概括性用語來劃分檔次,在具體的理解和把握上,只有聽憑執法者之自由裁量;一些行政處罰規定沒有明確的幅度,只能由行政機關根據情勢酌情裁量。這也就意味著行政主體在行政執法時并不是僵硬地照搬法條,而是有廣泛的自由裁量空間,可以在一定的范圍和幅度內處分其行政權。

(二)行政權力與公民權利的可調和性

過去相當長一段時期,受英美“控權論”思潮影響,行政法學界更多看到行政機關與相對人、行政權力與公民權利具有明顯的對立性,認為行政權力的存在與公民權利的行使存在內在的、不可消除的緊張關系。但是,自上世紀30年代以來,在西方國家,隨著社會生產力的發展,經濟運行日趨復雜,行政權力對社會經濟生活的干預空前加強,權力范圍不僅大大擴展,而且內容也發生了質變,尤其是給付行政的興起,政府由專守處罰、制裁違法行為職能的“夜警”向為社會提供各種福利的全能政府轉變。政府行政職能的轉變,使人們在與行政機關打交道時更多地看到共同的利益,而不再屢屢嗅到對抗的硝煙。現代行政法理論認為,行政管理已不再僅僅是行政機關單方意志的體現,更多的時候,這種行政管理表現為行政機關與行政相對方的合作,只有合作的行政才能使行政機關節約行政成本,提高行政效率,使行政目的得以圓滿實現。對相對人而言,參與合作的行政,能使自己受益,享受行政機關提供的高質量的服務。行政機關與相對人的這種合作越充分,兩者雙贏的可能性就越大[2]。

(三)行政訴訟的根本目的應定位于定紛止爭

行政訴訟制度所確立的通過法律程序,由獨立于行政機關之外的法院實施對違法行政行為的制裁的制度,對政治和法治發展的巨大里程碑意義讓人們覺得,它是保護公民權利的制度,是監督行政機關的制度,這使人們幾乎忘記了它仍然是一種訴訟制度,而訴訟的根本價值在于解決糾紛。在訴訟理論上,無論是民事訴訟、刑事訴訟還是行政訴訟,基本功能都是解決糾紛。因此,行政審判應該回歸于定紛止爭的本位。而調解正是解決爭議的重要方式之一。只要不影響國家利益、公共利益和他人利益,調解結案有何不可?在行政訴訟中,行政機關之所以可以在法官的調解下改變業已作出的行政行為,以換取相對人的撤訴,最重要的原因是行政機關意識到該行政行為違法且依法將被撤銷或變更。如果說這是行政機關的一種規避法律行為,也僅是規避被法院宣判的結局。行政機關由于接受調解而改變違法的行政行為,避免了敗訴所帶來的負面影響。相對人撤訴,可以節約解決爭議的成本。可以說,這種規避行為既沒有破壞國家法律實施,又較好地保護了相對人的合法權益,因而具有合理性。

(四)調解未必損害國家利益、公共利益或他人的合法利益

法律規定行政訴訟不適用調解,其初衷主要是防止被告行政機關利用其特殊地位迫使原告放棄其合法的訴訟請示;或者通過妥協,行政機關放棄或變更行政執法行為的內容,讓相對人撤訴,從而損害國家的利益。但是,允許調解未必損害原告利益或者公共利益,不允許調解也不見得能夠保護原告利益和公共利益。如果允許實踐中大量撤訴案件的存在,實際上法院與當事人一同規避法律,是超出《行政訴訟法》第 54條規定判決方式之外采取的、又無法直接辯明法院態度的第三條道路。第三條道路的選擇與確定,表明在我國正隱約而又頑強地表現著一種與行政訴訟制度民主精神相抗衡的亞文化。

三、建立科學的行政訴訟調解制度

行政訴訟畢竟不同于民事訴訟,有其特殊性。在行政訴訟中,可以適用調解方式,但并不是所有的行政案件都適用調解,也不是所有的問題都能調解。在修改行政訴訟法時,應總結行政審判實踐的成功經驗,建立科學的行政訴訟的調解制度。

(一)明確可調解的行政案件和問題

1.行政裁決案件

因裁決案件是行政主體依照法律授權,基于平等主體之間的原告與第三人之間特定的 (民事)糾紛事項而依行政程序進行裁決,形成當事人與作出裁決的行政機關之間產生行政法律關系,而引發的行政案件。原行政程序中的裁決是因當事人協商不成,行政主體才以國家強制力加以規范。訴訟中原告與第三人享有完全的民事權利義務關系,有充分的處分權,原告要求撤銷裁決,其實質為滿足民事權益,法院判斷裁決是否正確合法也始終圍繞民事權利義務關系而定。因此,就爭議事項完全進行調解協商并達成一致意見,并且該爭議或糾紛應參照民事的處理程序規定,以協商調解處理為原則;若爭議事項達成協議,裁決便喪失存在的價值,行政裁決機關完全可以承認協議,放棄原裁決;法院對已達成的協議制作調解書,從而終結訴訟。

2.行政合同案件

一般是因合同的締結、變更和解除發生爭議,亦或稱因合同的訂立、履行及其效力等發生爭議。這本身包括合同雙方對合同的不同理解、不同觀點、合理性判斷,也包括對事實狀態及爭議問題的不穩定、不確定性或各自出發點角度不同而致。因合同訂立是在雙方平等協商基礎上相互意思表示一致所達成的協議,所以,在訴訟中當然應建立不違反法律和各自意愿情況的調解協商;還有一個原因就是當事人對爭議訴訟標的事項 (包括合同的變更、解除、終止)享有處分權利,當事人經求同存異、相互讓步,協商一致完全可達成共識,從而解決合同爭議。所以在合同類案件中,調解有很大的余地空間,完全可以使用調解原則。

3.關于不作為案件即不履行法定職責案件的調解

通常有四種情形,即行政機關拒絕履行法定義務、遲延履行法定義務、不正當履行法定義務或逾期不予答復。根據法律規定,行政機關行使特定的行政職權時必須讓其承擔相應的義務,即法定職責對應法定責任,行政機關既不得放棄更不能違反。該職責和義務是法律賦予的,法院對該類案件處理只能依照法定程序審理判決。被告在一定期限內履行職責或一定義務,這樣處理對原告而言雖訴訟目的達到了,但效率太低。若被告經法院主持調解而自動履行職責,原告得到救濟,被告避免敗訴危險,應是一種雙贏局面。因此,調解機制在此類案件中不存在障礙。由此,引伸到行政自由裁量案件,因自由裁量的掌握輻度存在很大的伸縮空間,調解該類案件亦應是適用的,并且是切實可行的。

4.關于賠償案件調解

因《行政訴訟法》已作出明確規定不再贅述。但應注意一點,行政賠償案件一般應以侵權行為和行政違法為前提,對違法行政已先行處理為前提,然后就賠償訴訟進行調解。要注意防止當事人就賠償問題因訴訟能力差、舉證不到位,造成一案多次訴訟。應引導指導好訴訟,防止賠償案件沒完沒了,久拖不決。

5.行政自由裁量權問題

因行政機關的自由裁量權發生的行政案件,進入行政訴訟程序以后,通過調解,可以將行政機關行使自由裁量權改變不合理行政決定由判決后提前到判決前。在人民法院的調解下,行政機關改變為合理的行政行為,使新的行政行為更加趨于或者完全符合法定職權的客觀要求,不僅沒有放棄法定職權之嫌,相反會使行政行為更加符合立法精神。因此,人民法院對涉及行政自由裁量權案件的調解,既能保護行政相對人的合法權益,及時了結爭議,又達到監督行政機關依法行政的目的[3]。

(二)不適用調解的情形

對于不含民事因素且被訴行政行為受法律羈束的行政案件不適用調解。(1)超越職權,不適用調解;(2)行政行為合法,不適用調解;(3)法律有明確規定的程序性問題,不適用調解[4]。

(三)行政訴訟調解應遵循的若干原則

1.堅持自愿原則,以雙方合意為基礎

調解當自愿,調解本質在于始終尊重當事人意志。調解程序的啟動及調解過程中,應充分尊重行政主體與行政相對人的意愿,人民法院不得強迫任何一方接受調解。

2.調解適度

高效率是現代行政的一個重要標志與要求,法院對有關行政案件的調解理應富有效率。與民事訴訟相比行政訴訟要兼顧效率,不能久調不決,實在調不成的,當以裁判形式盡早結案。

3.掌握時機,靈活調解

行政訴訟之調解可隨時進行,可在訴訟任何階段進行。立案時可訴前調解;答辯前后亦可進行;庭審中首先進行調解效果更佳。另外,一審、二審期間均可進行,但著重點不一樣。一審期間,因行政機關可以改變原具體行政行為,法官掌握好時機,調解的成功率會更高。二審期間,法院不僅要審查原具體行政行為是否合法,還要審查一審法院認定事實和適用法律是否正確,相對調解難度大一些,但亦當不怕麻煩,力做和解工作。對于二審中存在的某些問題,可以指明,便于當事人或下級法院改正。

4.采用合議制,發揮集體智慧

行政案件相對重大復雜,要求合議制審理。調解時亦應采用合議制,發揮每個審判人員之所長。必要的時候,法官高低調分別由不同人員來唱,可便于案件的調解解決。另外,亦可以防止個別辦案人員為私利而違法調解。

5.反對無原則調解,反對“和稀泥”。反對以犧牲公共利益或他人利益換取和解,反對行政主體在本身法定職權外,用其他機關的權力與相對人達成和解。反對法官在明知某些做法“嚴重違法”情況下,仍在訴訟調解。

(四)行政訴訟調解運作的具體設想

1.調解程序的啟動

可以依當事人申請而開始,也可以由人民法院依職權啟動調解。第一種情況是案件確定立案后,一方或雙方當事人可以向人民法院提出調解申請,表明自己的調解意向,然后由法官主持對案件進行調解。第二種情況是在當事人未提起該請求時,則可由法官依職權主動安排,或由法官主持當事人的調解活動[5]。在審判實踐中,法官依職權進行調解的居多數。通常法官首先考慮有無調解可能,如果認為有可能調解解決,可在征得當事人同意的前提下,由法官主持調解。調解協議內容一般由當事人協商提出,必要時法官也可以提出調解建議供當事人協商時參考,但不能強加于當事人。以上活動一般由法官一人主持或者合議庭共同主持,組成合議庭的由一人主持調解,應說明受合議庭的委派主持調解。還有一種情況是當事人自主自愿進行的,一方當事人可以向對方當事人傳遞調解信息,對方可反饋調解意向,雙方當事人可自愿進行,自行達成調解協議。不管啟動行政調解是出于當事人自主自愿、申請或由法官依職權主持進行,對當事人達成的調解協議,法官仍要審查其內容不得違法,否則將不被批準。

2.調解訴訟活動的結束

一是因調解成立而終結案件審理;二是經調解無效而結束調解,繼續審判程序。

3.相關程序性規定

調解可以安排在庭前聽證程序中,也可在庭審之后或單獨安排調解。在調解過程中各方當事人享有訴訟法規定的權利和義務,法官保障調解程序公正、有序進行。在平等對話和意思自治的原則下,法官一般不對案件作實體評價,不干涉各方當事人行使意思自治和處分權利,更不得對案件評頭論足。可以引導并充分調動和發揮訴訟當事人的主觀能動性。當事人可以采取合適的方式直接向對方提出調解意見,由另一方當事人作出應答,以最大限度地發揮當事人的主觀能動性。當事人也可以選擇自行調解或和解,也可以要求在法官的主持或參與下進行調解,使訴訟真正體現當事人的意志,成為當事人自主活動[6]。

4.調解書的制作及調解達成協議的效力

調解過程應當制作調解筆錄,可參照民事調解的做法;當事人就訴訟事項達成協議應當制作調解協議;法院在確認調解協議內容的基礎上應當制作調解書,內容包括:訴訟當事人、案件性質、審判組織形式、訴辯請求理由、案件事實、調解概括經過、協議內容、訴訟費用負擔,審判人員、書記員署名,日期、簽章;送達后即具有法律效力。調解達成協議的意義在于已經達成協議即可結束訴訟程序,進而確認當事人之間的權利義務關系;即使達不成協議,該程序的實施也便于法官準確把握案情,及時做好庭前準備和宏觀指揮調控工作,提高案件開庭成功率和審判效率,有利于減輕審判法官的工作壓力,實現法官的專職專業,從而進一步分解、凈化審判權力,提高審判質量。

[1]楊悅新.中國行政訴訟法 [EB/OL].http:∥www.chinanews.com,2005-05-06.

[2]沈松,郭明磊.論美國替代性爭議解決方式中的調解[J].武漢大學學報 (哲學社會科學版),2004,(6).

[3]王振清.行政訴訟前沿實務問題研究 [M].北京:中國方正出版社,2004:9.

[4]申濤.關于行政訴訟適用調解的探討[J].武漢大學研究生學報 (人文社會科學版),2005,(1).

[5]陳小毛,鄧增添.試論行政訴訟調解 [EB/OL].http:∥www.chinenews.com.2003-07-15.

[6]孫村中.行政訴訟調解制度的架構 [EB/OL].http:∥www.jsfv.gov.cn.2003-06-19.

On Mediation Mechanism in Adm in istrative Proceedings

Since the main judicature mediation court has only continuously carried on the mediation to the civil dispute cases,the administrative dispute cases are in the extremely awkward region,because administrative procedure law of the people’s republic of china stipulates that the administrative cases is not suitable to the mediation in the people’s court.After making the both parties thought and the correlation coordination work,the court deal with the massive administrative cases can only withdraw suits instead of settling a lawsuit directly with the mediation way.But in the administrative trial practice,there are more mediation than the civil cases,massive withdrawal of the suits is the reconciliation agreement mediation in the essence.We appeal to establish the following three kinds of mediation methods:administrative proceedings mediation mechanism,perfect judicial mediation system,realization judicature mediation guarantee.

administrative proceedings;mediation mechanism in administrative proceedings;mediation procedure

SU Xian-jun,ZHANG Jun-wei

DF714

A

1008-7966(2010)12-0025-04

2010-10-15

蘇憲君 (1967-),男,黑龍江五常人,行政審判庭庭長;張俊偉 (1977-),女,黑龍江依蘭人,行政審判庭助理審判員。

[責任編輯:李 瑩 ]