我國公民參與法律保障制度的完善

楊雪瑛

(天津市政法管理干部學院,天津 300020)

我國公民參與法律保障制度的完善

楊雪瑛

(天津市政法管理干部學院,天津 300020)

公民參與是公民對所擁有公民權利的運用,可以是一種權力的再分配,它保證了民眾即使目前在政治、經濟等活動中無法掌握權力,他們的意見在未來也有可能有計劃地被列入到考慮范圍之內。隨著社會主義事業的不斷發展以及黨執政水平的不斷提高,引導和規范公民參與,將對進一步提高黨的執政能力,加強政府和人民之間的聯系,以及在公共行政中落實科學發展觀具有極大的現實意義。

公民參與;公共行政;法律機制

正如“法治之法的最大特點是在社會中享有至高無上的權威,法治之法必須體現公意,必須經過民主協商的途徑產生”一樣,法治的進程也必將是民主化的進程,公民參與對于民主法治化進程的意義也就尤為凸顯。公民的參與是主體權利實現的一條基本途徑,而法治之下的民主參與必須有相應的機制保障其合法性[1]。

一、公民參與的含義

公民參與這一概念最早起源于古希臘雅典的直接民主模式,古希臘的政治哲學家認為民主便是人民的統治,第二次世界大戰前后一些研究比較政治的西方學者提出了“公民參與”這一概念。民眾在政治領域的廣泛參與可以理解為公民參與的原始含義,它主要表現在民眾參與選舉投票、參加政黨、參加政治團體等。也可以這樣說,社會價值被政府進行分配的過程中,公民能夠做到直接、便捷地參與政府機關的分配意志及社會價值分配過程,對他們有意愿參與的并且政府認為適宜參與的公共事務能夠參與并起到實質的效果。公民參與有狹義與廣義之別。狹義的公民參與是從不同的角度,如從公共政策的角度、從政治學角度、從社區角度等來闡述其含義。如從社區角度來研究,公民參與就是社區居民運用自身的權利,參與到決定有關社區事務的過程,以此來改善社區的居住和生活條件及社區事務和精神文明建設。廣義的公民參與認為公民參與涵蓋整個政治過程。如領導人的選舉和參與公共政策的過程等[2]。

二、公民參與的重要性及意義

公民參與是公民參加社會公共事務的過程,是公民的一項基本權利。同時公民參與是民主政治的核心問題之一,因為只有通過公民參與,民主的價值和意義才能真正實現,因此公民參與意義重大。

(一)公民參與是實現公民權利的重要途徑

歷史上公民權利從一開始就是斗爭的結果。而公民參與是實現公民權利的重要途徑,只有通過公民參與,公民的個人權利才能爭取實現。通過公民的參與可以影響到政府決策、保護公民權益等。但,即使沒有達到上述的作用,同樣也具有重要的意義。因為通過公民參與可以喚醒公民的權利和民主意識,在參與的過程同時還可以提高參與的技巧,從而使公民學會適應公共生活[3]。

(二)公民參與可以制約公共權力,使公共政策更加科學和民主

權力需要制約,缺失制約的權力,會導致權力失衡和被濫用,而權力一旦被濫用,不但會導致腐敗,而且會影響公民的合法權益。有效地制約公共權力,主要靠權力體系自身內部的相互制衡和權力體系之外的制約。而公民參與是權力體系之外的制約的重要途徑之一。同時公民參與可以使政府真正在重大事務決策時能充分正確地了解公民的意愿,真正把公民的利益作為決策的出發點和立足點,從而避免了決策的片面性,使決策更加科學。

(三)公民參與能夠促進和諧社會的建立

公共政策的制定過程,實質上是一個利益分配和調整的過程。而在這個過程中,由于利益分配的不公或沒有考慮到某方面的利益,就會引發各種矛盾和沖突,從而不利于和諧社會的建立。公民能夠真實參與政策的決策的全過程,同時也有利于決策者了解民情,從而使決策能真正被公眾所理解和接受,有利于和諧社會的建立。

三、制約我國公民參與保障機制的困境

(一)公民參與機制不健全

公民參與不僅僅指公民的政治參與,還包括公民關于公共利益、公共事務管理、選舉等方面的參與。關于公民參與,憲法規定:中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。可見,公民參與是一種廣泛的參與。廣泛有序的公民參與,是發展社會主義民主政治的重要內容。

要實現真正高效的公民參與就必須要有健全的參與機制。因為健全的參與機制是影響公民參與的主要因素之一,同時也是公民參與形成的基礎條件。從某種程度上來說,健全的參與機制對公民參與的影響是決定性的。只有在健全機制中,公民參與才能得到真正的有效發展。

公民參與機制中對公民參與影響最大的是參與渠道、決策機制、利益綜合和協調機制這三個方面。其中在決策機制上最鮮明的特點就是決策多高度集中于中央和黨組織,在實行的行政首長負責制的影響下,決策權高度集中于個人身上。同時我們的公共決策更多的是一種精英決策,少數精英分子掌握著決策的話語權,這樣就很容易造成其決策往往帶有個人的價值觀念和行為方式。這樣的決策只是少數精英分子的政治互動,社會上各種政治力量、利益集團及公眾對決策的影響微乎其微。缺乏社會公眾互動的決策,使我國一元化的決策機制難以容納參與機制。在參與渠道上存在參與渠道貧乏的現象,從而公民參與的積極性下降,導致一部分公民要么放棄公民參與,要么轉向非正規化的參與渠道,通過“找關系”來尋求利益保護。在利益綜合和協調機制上,由于我國公民參與組織結構單一,也缺乏利益綜合和協調機制。由于其利益綜合和協調機制缺乏,容易導致公民參與混亂,矛盾沖突增加,使參與機制運作失靈。所以要做到公民參與的有效性和公正性就必須健全其參與機制,讓其在制度化與程序化中運作,讓各方意愿和利益得到協調[4]。

(二)公民參與的制度保障不足

關于公民參與,我們建立了輿論信訪制度、政務公開制度、人民代表大會制度、基層群眾自治制度、社會協商對話制度、聽證制度等多種制度。經過發展和我們對公民參與的不斷探索,這其中也取得了很多成績,但也存在著不少問題。在具體的公共行政過程中,有關公民參與的多項制度并沒有像我們想象中那樣發揮其該有的作用,導致部分制度成了形式和擺設。如輿論信訪制度表現為對各種群眾信訪的限制;聽證制度更多的表現為政府職能部門將某項既定決策借此公布于眾,而非征求公眾意見。缺乏制度化參與的公民在正常的訴求途徑不能表達其意愿的時候,轉而通過非正規化和非制度化途徑來表達其意愿。導致公民在政治生活中遇到問題不是去尋找制度途徑而是去尋找各種人際關系甚至采取一些極端的方式來解決,使得公民參與行為時常得不到法律的保護,或者是其參與形式超越了法律規范而不受制約,這些因素導致相當一部分的參與混亂,不但影響了行政機構正常的工作,而且影響了社會穩定,甚至最終影響我國社會主義和諧社會的建設。因此那些所謂的信息公開制度實質上是抽象的、政策層面上的公開規定,這種形式公開的要求對公共部門只是起到一種政策引導的作用,不具有法律約束力,政府各部門開展的政務公開,只是行政機關在自由裁量權范圍內搞的公開辦事制度,信息公開活動基本上處于無法可依的狀態。因此,制度上的缺失,必然導致公民參與的制度保障不足,公民制度化參與程度下降。

四、我國公民參與法律保障制度的完善

由于經濟社會的發展,我國正處于社會轉型期,面對各種矛盾的不斷出現,要走出公民參與保障機制的困境就必應結合我國的實際情況,保障公民參與的制度化與程序化,完善民間組織,引導規范公民參與,提供更多的參與渠道,培養公民意識,提高公民參與能力,才能使中國公民參與制度成為保障公民自由、民主、合法、有序參與的良性機制,推進中國的法制化進程[5]。

(一)保障公民參與的制度化與程序化

公民參與權雖然已經寫入憲法,但我國目前公民參與的法律制度建設滯后,缺少了制度上和程序上的保障,公民參與往往很難實現。只有在公民參與權的保障制度健全的情況下,公民的民主參與權才有實現的可能。同時在法律上,公民參與的基本原則雖然很明確,但缺乏具體的參與實施辦法,如參與的方法、程序等。所以,應當加強公民參與制度法律化。具體而言,就是將知情權、結社權、言論自由權、司法救濟權等進一步細化,使其形成一個完整的參與制度體系,從而保證公民參與的制度化和程序化。在具體工作中,應針對某些法律法規不夠完善,操作程序上還缺乏具體實施辦法等情況,包括參與的程序、方法、途徑、參與權受到侵犯后的救濟方式等等,制定具體的操作性強的法律法規,通過立法手段推動公民參與的進程。如:健全和完善公民選舉制度、聽證制度、信息公開制度、立法制度、對公職人員的評議制度、陪審制度、調解制度、社區自治制度、公民批評建議制度等等。

(二)完善民間組織

法律體系制度保障是民間組織發展的重要條件和基礎。然而我國民間組織的立法現狀是制度剩余和制度匱乏同時并存,一方面關于民間組織的許多規定大量重復、交叉和煩瑣,一方面民間組織的管理又存在許多“真空”地帶,如缺乏管理民間組織的一般性法律、缺乏針對性和操作性的法規、現行的管理條例已難以適用等等。這就說明,我國的民間組織法律體系還很不健全,需要清理不適用和剩余的法規,并在行政法規與憲法之間設立一個位居“法律”層次的制度,比如有的學者提倡制定《民間組織法》或者一部有關民間非營利組織的統一規范的基本法,這個基本法能夠涵蓋除政府、企業以外的所有民間組織,改變以往《社會團體登記管理條例》以管理控制為導向的職能,而變為以保障、監督為主要職能的法律,放松對民間組織的“管制”,保障其充分的自治功能[6]。

(三)引導規范公民參與,提供更多的參與渠道

公民參與需要政府的合理正確的引導和規范。政府的積極引導規范使公民的參與成為自愿、主動和理性的行為,從而促使公民參與由動員型向自主型轉變。具體要做好引導規范公民參與就必須做到以下幾點:1.提供良好的條件和服務。如:知情權可以減少公民參與的盲目性,使參與更具有針對性。而如果政府信息不公開化,那么就會影響到公民的知情權,從而使參與的盲目性增大,影響了參與的效果,也失去了參與的意義。所以政府要為公民提供良好的參與條件和服務。2.建立有效的利益表達機制。利益表達主要有利益組織化表達和公開輿論表達,這兩種主要途徑。完善利益表達機制就是要保障和規范各社會組織的職責和權利,使其在公民參與時,規范自身的行為,通過合法途徑進行利益表達。3.建立適當的激勵機制。公民參與的基本要素中主體的參與意識、權利意識、法治意識和民主精神決定著主體參與的自覺性和主動性。所以政府在健全參與制度的同時,應該建立適當的激勵機制,根據公民的政治心理和行為現狀,采取有效的措施,鼓勵公民積極參與國家的民主和法治建設。4.提供更多的參與渠道。隨著我國經濟的發展、公民文化素質的提高和民主政治的推進,促使我國公民的民主意識、法律意識和權利意識不斷增強,公民的參與意識也逐步增強。從而引發了公民的參與需求與社會的參與渠道之間的矛盾。要解決這一矛盾,政府就必須要提供更多的參與渠道,可運用科技手段提高參與效率,從而滿足公民的參與要求。

(四)培養公民意識,提高公民參與能力

培養公民主體意識,使公民意識到自身應有的權利和應該承擔的責任,促使公民主動參與,并積極地運用其參與能力,讓公民與公權力進行商談合作,為公民與權力部門互動機制的完善提供強大動力。第一,大力培養公民意識。大力培養公民意識包括培養公民的權利意識、法律意識和責任意識。權利意識就是指人們對于一切權利的認知、理解和態度,是人們對于實現其權利方式的選擇,以及當其權利受到損害時,以何種手段予以解決的一種心理反映,它構成了公民意識和憲法精神的核心。培養公民的權利意識就是讓公民明白作為中華人民共和國的公民自己應該享有的權利。法律意識是人們對于法 (特別是現行法)和有關法律現象的觀點、知識和心理態度的總稱。培養公民的法律意識就是要讓公民在行為參與中要符合我們的各種法律規范。培養公民的責任意識就是在公民享有權利的同時,應該承擔應有的義務。第二,努力提高公民參與能力。首先應提升公民參與的環境。要積極為公民參與能力的提高提供良好的經濟環境。同時還應為公民參與能力的提高提供良好的文化環境。其次,應保障公民權利的行使。提高公民的參與能力需要保障公民法定權利,逐步擴大其他民主權利。再次,應健全公民參與的制度體系。通過健全參與制度、規范參與程序使公民在有效參與的實踐中提高能力[7]。

五、結語

走出目前公民參與保障機制的困境,要在符合我國的實際情況,完善和健全公民參與的法律體系,大力發展公民性社會資本,培育公民參與意識,促進公民與公權力合作網絡的建立和“小政府—大社會”格局的形成。然公民參與作為現代公共行政中的重要因素和組成部分,目前學術界對其研究還不成熟、不完善,如何讓公民真正地擁有自主管理的權利,真正意義上維護和實現自身的利益,是必須繼續面對的問題和努力的方向[8]。

[1]俞可平.中國公民社會的制度環境 [M].北京:北京大學出版社,2006.

[2]馬振清.中國公民政治社會化問題研究[M].哈爾濱:黑龍江人民出版社,2007.

[3]徐衛兵.我國公民政治參與的瓶頸與出路 [J].黨政干部論壇,2009,(1).

[4]謝海定.中國民間組織的合法性困境 [J].法學研究,2009,(2).

[5]魏娜.公民參與下的民主行政[J].國家行政學院學報,2009,(3).

[6]張云龍.論公民參與意識的制度保障 [J].理論月刊,2008,(7).

[7]羅豪才.健全公民參與機制,推動政治文明建設 [N].人民日報,2003-09-09(6).

[8]盧雷.憲政治理與公民參與[J].江南大學學報 (人文社會科學版),2004,(1).

The Consummation of Legal System of Citizen Participation in China

YANG Xue-ying

Citizen’sparticipation is that the citizen utilizes his civil right,it can be a redistribution of power,meanwhile,it has guaranteed even people are unable to has the right in the activity such aspolitical or economical at present,their opinion may be listed in the considering scope too in the future. With the continuous development of the socialist and the constantly improving of our party in power,the guiding and regulating the citizen participation will have great realistic significance in future raising the governance capability of my party,strengthening the communication be tween government and people,and implementing the scientific concept of development in public administration.

citizen participation;public administration;legalmechanis ms

DF01

A

1008-7966(2010)12-0005-03

2010-10-25

楊雪瑛 (1976-),女,河北定州人,法律碩士,講師,從事法理學、法制史研究。

[責任編輯:杜 娟 ]