推進海域使用權抵押貸款不斷豐富海域使用權的物權內涵

李榮軍

(江蘇省海洋與漁業局 南京 210003)

推進海域使用權抵押貸款不斷豐富海域使用權的物權內涵

李榮軍

(江蘇省海洋與漁業局 南京 210003)

《中華人民共和國物權法》規定海域使用權為用益物權,為完善海域使用權物權制度奠定了法律基礎。推進海域使用權抵押貸款,是從制度上落實海域使用權物權屬性的一個重要方面。

抵押;貸款;海域使用權

2009年8月31日,江蘇省政府辦公廳轉發了江蘇省海洋與漁業局、江蘇省政府金融辦、人民銀行南京分行、江蘇銀監局制訂的《關于推進海域使用權抵押貸款工作的意見》(蘇政辦發〔2009〕103號)(以下簡稱意見)。這是江蘇省在全國省級率先出臺的海域使用權抵押貸款政策,至此,江蘇省海域使用者與土地使用者一樣,可以其擁有的海域使用權向銀行業金融機構申請抵押貸款。這是江蘇省在創新海域使用權物權制度上邁出的重要一步。為保證這一政策的順利實施,江蘇省海洋與漁業局及時研究出臺了《江蘇省海域使用權抵押登記暫行辦法》,并對海域使用管理崗位上的相關人員進行了培訓。

1 依法推進海域使用權抵押貸款業務的意義

1.1 推進海域使用權抵押貸款符合海域使用權的法定特征

根據我國《憲法》《物權法》的有關規定,海域和土地一樣,都是國家所有的自然資源;海域使用權是與建設用地使用權具有相同性質的用益物權。海域使用權者依法享有對其擁有的海域占有、使用和受益的權利,同時還享有轉讓、出租、繼承、設定抵押、入股、續期使用及獲得補償等權利。《海域使用管理法》為開展海域使用管理奠定了基本法律制度,但隨著海域使用管理工作的不斷深入,健全海域自然資源要素市場體系,彰顯海域使用權的物權屬性,構建并完善海域使用權物權制度,顯得尤為迫切。開展海域使用權抵押貸款業務是從制度上落實海域使用權物權屬性的一個重要方面。

1.2 推進海域使用權抵押貸款業務是實施沿海開發的需要

沿海開發戰略的實施,需要大量資金的投入。江蘇省委、省政府高度重視沿海開發戰略的實施,沿海開發投融資體制建設已經提到省委、省政府的重要議事日程。省里擬成立沿海開發銀行、組建沿海開發產業基金和創投基金。資金的壓力將是江蘇省沿海開發過程中的一個主要問題。開展海域使用權抵押貸款業務,是拓展沿海開發投融資渠道的一個重要方面。隨著相關制度的進一步完善,海域使用權抵押貸款對促進沿海產業的發展將發揮越來越重要的作用。

1.3 推進海域使用權抵押貸款業務是銀行業自身發展的需要

近年來,尤其是金融危機發生以來,銀行業的發展也遇到了很大困難,貸款業務急劇下降,導致銀行業收益明顯下降。我們在調研中,鹽城市一銀行的負責人介紹,2009年上半年,他所在的銀行吸儲達300多億元,但貸出去的不到150億元。南通一銀行負責人,對江蘇省研究出臺海域使用權抵押貸款業務用了“非常及時、等待已久”來表達他們對此政策的渴求。因此,在新形勢下推進海域使用權抵押貸款業務也是拓展銀行業務范圍、促進銀行業自身發展的客觀需要。

2 江蘇省海域使用權抵押貸款政策的主要內容

江蘇省海域使用權抵押貸款政策根據《憲法》《海域法》《擔保法》《商業銀行法》《貸款條例》《江蘇省海域使用管理條例》等法律法規,結合海域使用管理工作的實際情況制定。這項政策主要包括省政府辦公廳轉發的《推進海域使用權抵押貸款工作意見》和江蘇省海洋與漁業局公布的《江蘇省海域使用權抵押登記暫行辦法》。歸納這一政策主要有如下幾點。

2.1 抵押人限于海域使用權人,不針對第三方開展以海域使用權抵押貸款業務

考慮開展抵押業務初期,有很多政策尚待進一步完善,不確定因素較多,為保證該項業務順利實施,減少抵押貸款風險,目前對抵押人進行了這一必要限制。

2.2 抵押權人限于銀行業金融機構,不針對其他社會資本

這也是基于前一條原因的考慮。按照江蘇省的抵押政策,海域使用權抵押貸款暫時不針對銀行業金融機構外的民間資金。

2.3 對漁業用海海域使用權抵押不設置禁止條款

針對個別地區對農村集體經濟組織和村民委員會用海和養殖用海設置禁止抵押條款的政策,江蘇省對此進行了專題調研。調研認為,集體經濟組織和村民委員會用海以及養殖用海的海域使用權與其他海域使用權一樣,屬于用益物權,與改變海域屬性的用海方式相比,它的價值是相對較小,用海時間也相對較短,但是它的相關權利內容不容忽視,尤其是江蘇省的高涂養殖用海,其價值相對較高;同時,貸款額度和期限是根據抵押物的具體情況,由抵押人和抵押權人雙方約定的,是一種市場化行為,政府的政策沒必要也不應該對純市場行為設置禁止條款。江蘇省此前發生的幾宗養殖用海抵押貸款業務也很好地佐證了這一政策。銀行部門對此項政策也表示了理解和支持。

2.4 對已設置他項權的海域使用權抵押貸款不設禁止條款

海域使用權作為用益物權,它擁有《物權法》規定的所有他項權利。對已經設置他項權利的海域使用權,應當根據不同情況區別對待。在申請抵押登記時,要求抵押當事人如實提供擬抵押海域已經設置的他項權利情況,并在相應材料中反應該宗海域已經設置他項權利的具體情況。對于已經設置的非抵押類他項權的,明確按照民事法律的有關規定處理;對已經設置抵押權的,根據其已抵押金額的多少和該宗海域的價值確定該海域尚余價值及貸款額。

2.5 明確海域使用權抵押登記制度

《物權法》第187條至第189條對抵押權的設立作了明確規定,明確抵押權自登記起設立。海域使用權抵押登記的類型包括設立、變更和注銷登記3種。考慮到登記不僅是一個程序,同時也是一項責任,根據《物權法》的有關規定,抵押登記機關承擔對申請材料審查的責任,根據有關解釋,這種審查包括形式審查和實質審查兩個方面。因此對是否屬于登記范疇、送審材料是否真實、完整等均作了明確規定。根據海域使用審批工作的特點,為保證抵押登記準確性,明確了海域使用權抵押登記機關和海域使用權登記機關為同一機關。

2.6 明確海域使用權價值評估制度

海域使用權的價值評估,是對海域使用權作為資產的價值確認,是海域使用權抵押貸款的重要環節,海域使用權的評估價值是金融機構確定貸款額度的主要參考依據。做好海域使用權的價值評估,也是降低海域使用權抵押貸款風險,保障抵押權人利益,維護社會穩定的重要保證。江蘇省抵押政策明確,海域使用權的價值評估可由抵押人和抵押權人雙方約定的方式進行,也可由抵押權人委托其認可的評估機構進行評估。由于海洋系統目前尚未建立專業評估隊伍,明確海域使用權的價值主要應由具有資質的土地價值評估機構等進行評估。海域使用權抵押貸款的額度,一般不超過評估值的60%。在底線把握上,貸款額度一般也不應低于抵押人已經繳納的抵押對應年限的海域使用金總額。省政府要求,海洋部門應逐步建立海域使用權價值評估機制,完善海域使用權價值評估體系。

2.7 明確抵押權的實現政策

保證抵押權的實現,是維護海域使用權抵押貸款投融資市場秩序的需要。對抵押人到期不能清償貸款的,抵押權人可依法行使抵押權。抵押權人對處置海域使用權所得優先受償。處置所得優先受償后仍有剩余的,抵押權人應退交抵押人;不足償還貸款本息的,抵押權人有權向抵押人追償。同時,明確抵押權人在行使抵押權時不得改變該海域使用權的原有用途。

2.8 明確信息公開制度

要求負責抵押登記的海洋行政主管部門建立海域使用信息查詢系統,健全海域使用權抵押登記檔案,為公眾查詢海域使用權情況提供方便。信息公開也有一個責任問題,如果因沒有及時公開相關信息,導致善意第三方損失的,附則登記的機構就有相應責任。

2.9 原則性地規定了在抵押貸款存續期間,海域使用權證書換發土地使用權證書的管理問題

海域使用權證書抵押期間換發土地使用權證書的,抵押人應當在征得抵押權人同意后方能申請,并提交書面同意證明。負責抵押登記的海洋行政主管部門應將抵押登記情況書面告知土地行政主管部門,并移交相關檔案材料。

3 對進一步完善海域物權制度的思考

根據《推進海域使用權抵押貸款工作的意見》中的有關要求,江蘇省應盡快推進海域使用權價值評估機制和海域使用權流轉市場的構建,同時應加強海上構筑物產權登記政策的研究,以不斷完善海域使用權的物權制度。

3.1 加快建設海域使用權價值評估機制

對海域使用權價值進行評估,是對海域使用權價值確認的法定形式,是海域使用權出讓、出租、轉讓、抵押、作價入股、工商注冊和征用補償等價值界定的主要依據。因此,建立并完善海域使用權價值評估體系,對完善海域使用權物權制度顯得尤為重要。在當前我國價值評估體系中缺失海洋類專業的情況下,可以按照《資產評估準則》明確的“評估師+專家”的模式,組建海域使用權評估隊伍,積極探索海域使用權價值評估理論和實踐,為我國構建海域使用權價值評估制度體系投石問路。

3.2 加快建立海域使用權流轉市場

建立海域使用權流轉市場,是實現海域使用權流轉市場化的前提。建立海域使用權流轉市場,是抵押權實現的需要,也是合理配置海域資源,使海域使用權出讓、出租、轉讓等流轉行為全面實現陽光操作的需要,是海域使用管理工作法制化、規范化的重要標志。目前建立海域使用權流轉市場的法律條件已經具備,進一步加強海域使用權政策和制度研究,推進流轉市場建設已顯得非常迫切。

3.3 積極研究、推進海上構筑物產權登記制度建設

隨著海洋開發的不斷深入,海上構筑物的種類和數量將大幅度增加。海上構筑物與陸上構筑物在本質上是一樣的,均屬于不動產范疇,業主對其依法享有產權,進行產權登記是對產權實施保護的必要條件。目前推進海上構筑物產權登記的時機已經成熟,海洋行政主管部門應抓住機遇,開拓創新,積極會同有關部門開展相關政策、制度研究,不斷提高海域使用管理法制化、科學化和規范化水平,促進海洋經濟的持續、健康發展。