全球治理時(shí)代海洋危機(jī)的思考與對(duì)策分析

姚會(huì)彥

(浙江海洋學(xué)院管理學(xué)院 舟山 316000)

全球治理時(shí)代海洋危機(jī)的思考與對(duì)策分析

姚會(huì)彥

(浙江海洋學(xué)院管理學(xué)院 舟山 316000)

海洋是人類共同的財(cái)富,預(yù)防和應(yīng)對(duì)海洋危機(jī)是每個(gè)國(guó)家應(yīng)盡的責(zé)任。伴隨著全球治理時(shí)代的到來(lái),海洋危機(jī)呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。為了合理地開發(fā)海洋、利用海洋,國(guó)際社會(huì)必須建立與全球治理相適應(yīng)的海洋危機(jī)解決機(jī)制。文章在分析全球治理時(shí)代海洋危機(jī)的特點(diǎn)之后,探索性地提出了解決海洋危機(jī)的對(duì)策。

全球治理;海洋危機(jī);對(duì)策

隨著陸地人口、資源和環(huán)境壓力的增大,海洋已成為人類賴以生存和發(fā)展的新空間。一些有識(shí)之士指出,人類社會(huì)的21世紀(jì)是“海洋的世紀(jì)”。未來(lái)人類社會(huì)的生存發(fā)展和文明進(jìn)步的出路在于海洋,已成為國(guó)際的共識(shí)。但是,隨著人類開發(fā)海洋的深入,海洋對(duì)人類社會(huì)的影響越來(lái)越大,由此引發(fā)的以海洋環(huán)境問(wèn)題、海洋經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、海洋利益沖突和海洋安全問(wèn)題等為表現(xiàn)形式的海洋危機(jī)問(wèn)題越來(lái)越多,加之一些非人為的自然因素對(duì)海洋的影響,可以說(shuō),海洋危機(jī)在世界范圍內(nèi)廣泛存在。從另一方面看,海洋的特殊性使得海洋危機(jī)不僅僅是某一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的事情,它需要多方共同努力去解決。在全球化和經(jīng)濟(jì)一體化的今天,這一點(diǎn)變得尤為明顯。因此加強(qiáng)對(duì)新時(shí)期海洋危機(jī)的研究是十分必要和迫切的。

1 何謂海洋危機(jī)

在闡述海洋危機(jī)的概念之前,首先必須理解什么是危機(jī),什么是公共危機(jī)。韋氏大詞典把危機(jī)解釋成為“Crisis”,它是指事件處于一個(gè)不穩(wěn)定且至關(guān)重要的時(shí)刻和狀態(tài)。在《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》里,危機(jī)是指“危險(xiǎn)的禍根”,或“嚴(yán)重困難的關(guān)頭”。從字面分析,危機(jī)由“危”和“機(jī)”兩個(gè)漢字組成,即“危險(xiǎn)與機(jī)遇”的統(tǒng)一體,這表現(xiàn)了危機(jī)內(nèi)在的辯證關(guān)系。目前國(guó)內(nèi),關(guān)于危機(jī)的定義有許多,最具代表性的是清華大學(xué)薛瀾等人在其所著的《危機(jī)管理》一書中借鑒外國(guó)學(xué)者對(duì)危機(jī)所作的各種界定,從組織管理學(xué)的角度,對(duì)“危機(jī)”概念進(jìn)行了如下定義:“危機(jī)通常是在決策者的核心價(jià)值觀念受到嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn),有關(guān)信息很不充分,事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅速作出決策反應(yīng)等不利情境的匯聚”[1]。也就是說(shuō),危機(jī)就是“轉(zhuǎn)機(jī)與惡化的分水嶺”[2]。

最初人們對(duì)危機(jī)的關(guān)注和研究主要集中在個(gè)人危機(jī)和組織危機(jī)尤其是企業(yè)危機(jī)上面,到18—19世紀(jì),危機(jī)的概念逐漸被引入到政治領(lǐng)域。20世紀(jì)60—80年代,西方危機(jī)管理的研究出現(xiàn)第一次高潮,研究領(lǐng)域從政治領(lǐng)域向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)展,從自然災(zāi)害領(lǐng)域向公共危機(jī)管理領(lǐng)域擴(kuò)展。20世紀(jì)90年代以來(lái),隨著公共管理理論的發(fā)展和危機(jī)頻發(fā)時(shí)代的到來(lái),公共危機(jī)管理成為一門獨(dú)立學(xué)科。一般認(rèn)為,公共危機(jī)是指社會(huì)偏離正常軌道的過(guò)程與非均衡狀態(tài),它是一種嚴(yán)重威脅一定范圍公眾的根本利益、基本價(jià)值、社會(huì)的公共秩序和基本結(jié)構(gòu)的情境狀態(tài)。公共危機(jī)因?yàn)榘l(fā)生的領(lǐng)域不同可以分為政治危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、文化危機(jī)和環(huán)境危機(jī)等。隨著時(shí)代的發(fā)展,海洋和人類的生活越來(lái)越密切,因此,在海洋領(lǐng)域發(fā)生的危機(jī)是一種公共危機(jī)。

根據(jù)以上關(guān)于危機(jī)和公共危機(jī)的內(nèi)涵,海洋危機(jī)的概念可以表述為,由于自然因素或人類活動(dòng)引起的,發(fā)生在海洋領(lǐng)域內(nèi)并對(duì)海洋權(quán)益、海洋產(chǎn)業(yè)、海洋環(huán)境、海洋安全以及相關(guān)人員的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)嚴(yán)重威脅的公共危機(jī)。

2 全球治理時(shí)代海洋危機(jī)的特點(diǎn)

隨著全球化的到來(lái),全球性的人類困境問(wèn)題使得傳統(tǒng)民族國(guó)家政府行為的局限性日益突出。如何解決人類社會(huì)面臨的共同問(wèn)題,這是需要世界各國(guó)去認(rèn)真思考和探索的。在此背景下,全球性治理的理論和實(shí)踐由此興起。

2.1 全球治理時(shí)代的來(lái)臨

在20世紀(jì)90年代初期,全球治理理論的創(chuàng)始人詹姆斯·羅西瑙最初提出了全球治理的概念,他認(rèn)為全球治理指的是一種沒(méi)有政府的治理途徑,是“在一些行動(dòng)范圍中的管理機(jī)制(Regulatory Mechanism),盡管它們未被授予正式的權(quán)威,但是它們卻發(fā)揮著有效的功能”[3]。他提出的全球治理是沒(méi)有統(tǒng)治的治理的概念,是一種非國(guó)家中心的治理狀態(tài)[4]。換言之,全球治理,指在沒(méi)有強(qiáng)力中央權(quán)威干預(yù)的情況下,通過(guò)具有約束力的國(guó)際規(guī)制 (regimes)解決全球性的沖突、生態(tài)、人權(quán)、移民、毒品、走私、傳染病等問(wèn)題,維持正常的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序。它強(qiáng)調(diào)行為者的多元化和多樣性,行為方式是以參與、談判和協(xié)調(diào)為主體,解決的問(wèn)題與全球秩序存在著緊密的聯(lián)系。因此,從某種意義上來(lái)說(shuō)全球治理也就是國(guó)際社會(huì)中的治理。

之后,全球治理作為一種理論,被世界銀行、聯(lián)合國(guó)以及各國(guó)學(xué)者廣泛重視和研究,很快就成為全球性的話語(yǔ)體系。作為一種實(shí)踐,全球治理也在各國(guó)、各方面得到越來(lái)越多的體現(xiàn),成為越來(lái)越多的政府和政府間國(guó)際組織,以及眾多的具有建設(shè)性的非政府組織的普遍實(shí)踐。因此不可否認(rèn),“全球治理的實(shí)踐雖然帶有探索的性質(zhì),但是已經(jīng)在世界范圍內(nèi)展開”[5],全球治理的時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。

2.2 全球治理時(shí)代海洋危機(jī)的特點(diǎn)

全球治理是隨著全球化的廣度和深度不斷擴(kuò)大而提出的,作為一種重塑全球秩序和人類生活的有利嘗試,理所當(dāng)然地應(yīng)該包括海洋在內(nèi)。并且,隨著人類進(jìn)入20世紀(jì),尤其是21世紀(jì)以來(lái),人類開發(fā)海洋的升溫和提速,海洋危機(jī)中人為因素的比例逐漸擴(kuò)大,海洋權(quán)益、海洋產(chǎn)業(yè)、海洋環(huán)境以及海洋安全等問(wèn)題越來(lái)越突出,由此引發(fā)的海洋危機(jī)在全球治理時(shí)代呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。

2.2.1 海洋危機(jī)涉及的利益主體越來(lái)越多

全球海洋是相互連通的一個(gè)整體。海洋的連通性使其成為全人類所共有的唯一海洋。與陸地不同,世界各大洋之間彼此聯(lián)通強(qiáng)化了“海洋問(wèn)題無(wú)國(guó)界”這一內(nèi)容。在全球治理時(shí)代,保護(hù)海洋環(huán)境,防止海洋自然災(zāi)害,開發(fā)、分配和管理公海的資源都是國(guó)際問(wèn)題,與各海洋國(guó)家的利益有直接關(guān)系。而對(duì)于海洋危機(jī)而言,一個(gè)海域發(fā)生危機(jī),往往會(huì)擴(kuò)散到周邊,甚至有的后期效應(yīng)還會(huì)波及全球。因此,海洋危機(jī)必須引起人類的高度重視。況且,世界上大多數(shù)國(guó)家都是沿海國(guó)家,在距離海岸200 km以內(nèi)的沿海地區(qū)大約集中了世界1/2以上的人口。隨著人類越來(lái)越多地把目光投向海洋,當(dāng)一個(gè)地方出現(xiàn)海洋危機(jī)時(shí),往往會(huì)引起周圍其他地區(qū)的關(guān)注,以使自己免于危機(jī)帶來(lái)的負(fù)面影響的波及。例如,1991年第一次海灣戰(zhàn)爭(zhēng)期間,約1 100萬(wàn)桶原油泄漏,造成了對(duì)海灣沿岸眾多國(guó)家的海洋生態(tài)的破壞,直至2003年僅沙特阿拉伯800 km余的海岸仍有約800萬(wàn)m3的油污尚未消除,整個(gè)海灣生態(tài)恢復(fù)目前仍未見(jiàn)明顯效果。

2.2.2 國(guó)際社會(huì)對(duì)于海洋危機(jī)引發(fā)的問(wèn)題越來(lái)越重視

從印度洋海嘯事件到索馬里海盜劫持過(guò)往船只;從俄羅斯海軍“庫(kù)爾斯克”號(hào)核潛艇沉沒(méi)在巴倫支海到南極冰山大面積消融;從地中海沿岸油輪泄漏到國(guó)家間關(guān)于沿海島嶼的爭(zhēng)奪,可以說(shuō),海洋危機(jī)處處存在,而且造成的影響越來(lái)越大,引起的關(guān)注程度越來(lái)越深。在試圖探討“如何把世界——一個(gè)全球化的世界——當(dāng)作一個(gè)集體的存在來(lái)共同治理”,即當(dāng)作“社會(huì)——世界”[6]來(lái)治理的今天,可以說(shuō),每一場(chǎng)海洋危機(jī)的解決都是國(guó)際社會(huì)齊心協(xié)力共同努力的結(jié)果。在2004年12月26日,當(dāng)印度洋發(fā)生特大地震引起了巨大海嘯的時(shí)候,面對(duì)突如其來(lái)的海洋災(zāi)難,國(guó)際社會(huì)開展了史無(wú)前例的緊急人道主義救援行動(dòng),從聯(lián)合國(guó)到偏僻的鄉(xiāng)村,從災(zāi)難現(xiàn)場(chǎng)到遠(yuǎn)隔萬(wàn)里的社會(huì)角落,表現(xiàn)了空前的團(tuán)結(jié)和人道主義精神。無(wú)論是聯(lián)合國(guó)高官還是退休政要,無(wú)論是政府機(jī)構(gòu)還是民間組織,都紛紛投入到了救災(zāi)過(guò)程中。國(guó)際社會(huì)對(duì)這次海洋災(zāi)難的救助達(dá)到了史無(wú)前例的程度。在解決其他危機(jī)過(guò)程中,亦是如此。

2.2.3 引發(fā)海洋危機(jī)的人為因素越來(lái)越多

全球治理理論的學(xué)者認(rèn)為,當(dāng)今世界是一個(gè)“分合” (Frame Egration)的世界,即當(dāng)代世界政治變遷的動(dòng)因包含著分散化和一體化并存的趨勢(shì),這種現(xiàn)象正對(duì)傳統(tǒng)國(guó)際社會(huì)的公共權(quán)威及其賴以存在的基礎(chǔ)進(jìn)行著解構(gòu)[4]。但是在解構(gòu)的同時(shí),并沒(méi)有建構(gòu)新的適應(yīng)國(guó)際社會(huì)的公共權(quán)威體系。雖然全球治理理論對(duì)建立在主權(quán)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法基礎(chǔ)上的法治理論提出了挑戰(zhàn),但是,在目前階段,民族國(guó)家在全球治理中仍占據(jù)中心位置。有國(guó)家存在,就會(huì)存在利益的爭(zhēng)奪。當(dāng)人對(duì)利益的貪婪本性不能受到有效遏制的時(shí)候,便產(chǎn)生了“涸澤而漁”“焚林而獵”的悲劇。因此,“海洋時(shí)代”的到來(lái)也導(dǎo)致了人為的海洋危機(jī)增多。人為的海洋危機(jī)主要指人類在涉海活動(dòng)中,出于主客觀原因而導(dǎo)致的危機(jī),如海上戰(zhàn)爭(zhēng)、海洋權(quán)益的爭(zhēng)奪、海上石油的泄漏和海洋漁業(yè)資源的過(guò)度捕撈以及海洋環(huán)境污染等。這些問(wèn)題導(dǎo)致的海洋危機(jī)是人類社會(huì)在20世紀(jì)之前很少見(jiàn)到的。人類進(jìn)入20世紀(jì),尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),由于人類活動(dòng)導(dǎo)致的海洋危機(jī)呈急劇增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì),并且這一趨勢(shì)還在繼續(xù)惡化。

2.2.4 海洋危機(jī)解決的難度比較大

在全球治理時(shí)代,治理的主體不僅僅包含國(guó)家、國(guó)際組織,還包括跨國(guó)公司、國(guó)際商業(yè)機(jī)構(gòu)以及民間社會(huì)團(tuán)體。國(guó)家被嵌入一個(gè)由各種組織、協(xié)議、機(jī)構(gòu)、制度安排交織構(gòu)成的政治網(wǎng)絡(luò)中,變成諸多權(quán)威形式中的一種。因此,面對(duì)海洋危機(jī)時(shí),對(duì)于許多利益主體而言到底哪個(gè)在危機(jī)的解決過(guò)程中居于主導(dǎo)地位就很難分得清楚了。國(guó)際社會(huì)和各國(guó)的通力合作本身就需要高昂的協(xié)調(diào)成本和漫長(zhǎng)的交易程序,同時(shí)一些利益得失的考量和“搭便車”行為都會(huì)成為這種合作的阻力,這也就出現(xiàn)了“集體行動(dòng)的困境”問(wèn)題。此外,海洋對(duì)于人類社會(huì)來(lái)說(shuō),仍然有著許多未解之謎,人類對(duì)海洋的認(rèn)識(shí)還只是冰山一角。人類要有效預(yù)防和控制海洋危機(jī)必須對(duì)作為危機(jī)載體的海洋有充分的了解,但目前認(rèn)識(shí)的局限和信息的缺乏,使人們對(duì)海洋危機(jī)的防治難度就會(huì)相應(yīng)增大。

3 解決全球治理時(shí)代海洋危機(jī)的思考與對(duì)策

在全球治理時(shí)代,筆者認(rèn)為應(yīng)該采取以下措施,共同努力來(lái)解決海洋危機(jī)。

3.1 建立以聯(lián)合國(guó)為中心,多種組織與主權(quán)國(guó)家和地區(qū)參與的海洋危機(jī)解決機(jī)構(gòu)

早在2000年,全球治理理論的學(xué)者就提出了“新復(fù)合多邊主義”的觀點(diǎn)[4],他主張以聯(lián)合國(guó)及其相關(guān)制度為中心,拓寬多種國(guó)際機(jī)制與跨國(guó)合作政策的網(wǎng)絡(luò),共同解決人類面對(duì)的挑戰(zhàn)。雖然將“聯(lián)合國(guó)發(fā)展成為‘世界政府’的模式顯然是不切實(shí)際的,地球上不可能出現(xiàn)一個(gè)類似國(guó)內(nèi)政府的世界政府”,但是“它在國(guó)際事務(wù)中迄今所扮演的核心角色將在今后長(zhǎng)期保持下去”[7]。聯(lián)合國(guó)作為“解決國(guó)際間屬于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及人類福利性質(zhì)之國(guó)際問(wèn)題”的人類最大的國(guó)際組織,必然關(guān)注“海洋與人類”這個(gè)大課題。對(duì)于海洋危機(jī)來(lái)說(shuō),其預(yù)防和解決是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要多部門的協(xié)調(diào)與配合才能得到有效地解決。由于海洋的互通性,海洋危機(jī),特別涉及眾多利益主體的跨國(guó)性海洋危機(jī)的解決需要建立一個(gè)以聯(lián)合國(guó)為主導(dǎo)的,由國(guó)際海事組織、氣象組織等國(guó)際組織和主權(quán)國(guó)家、地區(qū)參與的國(guó)際海洋危機(jī)解決結(jié)構(gòu)。在目前情況下,要充分整合聯(lián)合國(guó)現(xiàn)有的框架下的海洋管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),提升其地位,真正賦予其責(zé)任,提高其權(quán)威性,使之履行其職能,以便有效地保護(hù)人類的共同財(cái)產(chǎn)。

3.2 加強(qiáng)以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等國(guó)際海洋法律法規(guī)為基礎(chǔ)的有關(guān)海洋的國(guó)際立法

有關(guān)學(xué)者指出,全球治理指在全球范圍內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域,各種公共、私人機(jī)構(gòu)以及個(gè)人,通過(guò)制定與實(shí)施具有約束力的國(guó)際規(guī)制,以解決全球性的公共問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)增進(jìn)全球共同的公共利益為目標(biāo)[8]。因此,海洋危機(jī)的發(fā)生,無(wú)論是以環(huán)境污染的形式出現(xiàn),還是以海洋權(quán)益爭(zhēng)奪的形式出現(xiàn),以及是以危害海洋安全的形式出現(xiàn),往往會(huì)將政府、非政府組織、私人機(jī)構(gòu)以及個(gè)人牽扯進(jìn)去。因此,解決這些利益主體的紛爭(zhēng)就必然需要國(guó)際規(guī)制和國(guó)際立法。面對(duì)“21世紀(jì)是海洋世紀(jì)”的呼聲,面對(duì)海洋開發(fā)的急劇升溫,健全以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等國(guó)際海洋法律法規(guī)為基礎(chǔ)的有關(guān)海洋的國(guó)際立法已經(jīng)刻不容緩。

3.3 加強(qiáng)海洋科學(xué)研究和國(guó)際合作

如前所述,人類對(duì)于海洋的認(rèn)識(shí)還處于起步階段。據(jù)了解,有90%以上的海洋生物還沒(méi)有被正式命名,海洋中還有大量的未解之謎,這些對(duì)于解決海洋危機(jī)帶來(lái)了困難和障礙。并且,海洋中的生態(tài)環(huán)境、地理環(huán)境都比陸地復(fù)雜許多。因此,為了解決海洋危機(jī)帶來(lái)的影響,各個(gè)國(guó)家有必要積極開展海洋科學(xué)研究,加強(qiáng)國(guó)際合作,積極進(jìn)行海洋綜合評(píng)估。全球化進(jìn)程中,“各國(guó)的政府系統(tǒng)勢(shì)必從封閉走向開放,以配合這個(gè)全球性開放、非單一力量可以控制的新系統(tǒng)的運(yùn)作”[9],要在一定范圍內(nèi),加強(qiáng)海洋科研成果的共享,以便為海洋治理提供指南。

3.4 強(qiáng)化海洋危機(jī)教育,培養(yǎng)海洋管理人才

在人口膨脹、資源短缺和污染問(wèn)題日益突出的今天,海洋開發(fā)受到沿海各國(guó)的高度重視,海洋經(jīng)濟(jì)日益成為世界各國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,海洋經(jīng)濟(jì)對(duì)沿海國(guó)家和地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)將越來(lái)越大。為了保護(hù)和充分利用人類未來(lái)生產(chǎn)和生活的來(lái)源,世界各國(guó)必須樹立海洋危機(jī)意識(shí),在教育中普及海洋科學(xué)知識(shí)。此外,各個(gè)涉海國(guó)家,還應(yīng)該加大對(duì)海洋管理人才的培養(yǎng),建立一支裝備精良、行動(dòng)高效的救援隊(duì)伍,隨時(shí)應(yīng)對(duì)海洋危機(jī)的出現(xiàn)。

3.5 世界各國(guó)要承擔(dān)起自己的責(zé)任,為解決海洋危機(jī)盡到自己的義務(wù)

雖然“全球治理是給超出國(guó)家獨(dú)立解決能力范圍的社會(huì)和政治問(wèn)題帶來(lái)更有秩序和更可靠的解決辦法的努力”[10]。但是,民族國(guó)家仍是國(guó)際關(guān)系的實(shí)踐中其他主體所不能取代的。因此,在全球治理時(shí)代,各國(guó)還要承擔(dān)起自己的責(zé)任。首先,各個(gè)國(guó)家要確立治海先治陸的思想。海洋危機(jī)的出現(xiàn),固然有自然因素的存在,但是社會(huì)和人類自身的因素也不可小視。海洋危機(jī)往往是因?yàn)殛懙厣系膯?wèn)題引起的。因此,各個(gè)國(guó)家要嚴(yán)格把危機(jī)的“陸源”控制住。其次,各國(guó)要采取立法、行政、司法、經(jīng)濟(jì)等手段,要站在維護(hù)人類共同利益的高度,采用恰當(dāng)?shù)姆绞椒椒ê推浇鉀Q海洋權(quán)益爭(zhēng)端和沖突,科學(xué)發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè),認(rèn)真保護(hù)海洋環(huán)境,共同維護(hù)海洋安全。總之,各國(guó)要合理地開發(fā)海洋,科學(xué)地利用海洋,使海洋能夠長(zhǎng)期的可持續(xù)的為人類服務(wù)。

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