農村居民點整理中存在的問題及建議——以江蘇省高淳縣為例

孫曉中，楊鳳靈

（1.南京農業大學，江蘇 南京 210095；2.華北水利水電學院，河南 鄭州 450045）

農村居民點整理可以有效節約土地，在經濟較發達地區，節省出來的建設用地指標可以用來發展地區經濟；在經濟欠發達地區，節省出來的土地則可以用于增加耕地數量，發展農業[1]。蘇南地區作為經濟發展較快的地區，對土地的需求日益增加，因此，農村居民點整理在該區域具有很高的實用價值[2]。高淳縣作為蘇南地區重要的縣級市，也開展了一系列農村居民點整理項目。筆者對高淳縣幾個居民點整理的項目區進行了實地調研，從農戶家庭基本信息、農戶居住條件、家庭經濟狀況、居住環境、社會資本和人際關系的變化，對居民點整理的認知和整理意愿等幾個角度，以農戶訪談的形式，對相關問題加以探討分析，以期為其他類似地區開展工作提供借鑒與參考。

1 調研地基本概況

高淳縣為南京市下轄的一個縣，地處南京市南部。東鄰江蘇省溧陽市，南接安徽的宣城市宣州區、郎溪縣，西臨當涂縣，北臨溧水縣。全縣總面積802 km2，轄1個省級經濟開發區、8個鎮、134個行政村，總人口43萬。陸路直上寧高高速，距南京祿口國際機場45 km，寧望一級公路、蕪太公路直達寧杭高速；水路西進長江黃金水道，東連太湖蘇南水網，區位優勢明顯。此次筆者分別對高淳縣四個進行居民點整理的項目區進行了實地調研，以農戶訪談的形式共獲取有效問卷80份。分別是古柏鎮項目區、椏溪鎮項目區、東壩鎮項目區與淳溪鎮項目區。其整理類型分屬于“新農村村容規劃整治”和“城鄉建設用地增減掛鉤”，涉及農戶總數249戶。

2 農戶現狀分析

2.1 農戶基本信息

此次調研采取了農戶訪談的形式共獲取有效問卷80份，涉及農戶80戶，涉及人口241人，戶均年齡為40.35歲。其中非農就業人口比例為51.24%，無業人口比例為43.80%，其中包含在校學生人口比例為38.68%，占總人口的比例為16.94%。農業人口比例為2.48%，農業兼業人口，即同時從事農業與非農就業的人口比例為2.48%。

2.2 家庭經濟狀況

通過對數據的整理，發現在80戶受訪農民家庭中，81.25%的農戶的家庭主要收入來源于打工等非農就業，僅有5%的農戶收入主要來源于農業。認為居民點整理對家庭支出有影響的農戶比例高達83.75%，并且產生影響的原因全部為生活成本的增加，具體體現為蔬菜、食品還有水電費的增加。認為居民點整理對家庭收入有影響的農戶比例為39.25%，這部分人中有79.31%的農戶認為對收入的影響是負面的，即農業收入的減少。有8.75%的農戶認為居民點整理使得家庭整體經濟狀況變好了，50%的農戶認為居民點整理使得家庭整體的經濟狀況變差了，41.25%的農戶認為沒有變化。對目前家庭經濟狀況的滿意程度，28.75%的農戶認為滿意，27.5%的農戶認為不好不壞，43.75%的農戶認為不滿意。

通過上面的數據分析可以看出，居民點整理短期內對農戶家庭的整體經濟狀況造成了較多的負面影響，主要體現在生活成本突然增加，以及農業方面的部分收入的減少，但該負面影響僅是居民點整理對農民造成的短期影響，長期來說，農戶可以通過職業轉換以及失地補償款項的逐步到位得到彌補。但對于某些弱勢群體，如獨居的老年人以及勞動能力低下的人群，該影響短期內無法消除，這就需要相關政府部門提供專門的社會保障，以避免引起相關社會問題。

2.3 居住條件及居住環境

在居住條件方面，通過對整理前后的居住面積及建筑面積，以及房屋結構的變化，供水條件的變化等來分析。通過數據整理，集中居住前受訪的80戶農戶的戶均居住面積為122 m2，整理后的戶均居住面積變為了112 m2，土地的集約利用有所成效。整理前有83.75%的農戶房子為磚混結構，15%的房子為磚木結構，僅有1.25%的房子為框架結構，集中居住后房屋結構大多數都有所改進，50%的房子為磚混結構，50%的房子為框架結構，房屋質量大大增加。因此，56.25%農戶對現在的住房條件滿意，16.25%的農戶認為不好不壞，只有27.5%的農戶對現今的住房條件不甚滿意。

在居住環境方面，有16.25%的農戶認為與整理前相比當地的空氣質量下降了，26.25%的農戶認為空氣質量變好了，有相當一部分人認為變化不大。在噪音方面，有28.75%的農戶認為噪音加大，主要原因在于周圍車輛變多，另外鄰里之間挨得近了互相影響。32.5%的農戶認為噪音比以前少了，有38.75%的農戶認為噪音水平和以前差不多。據調查，整理前農戶能夠使用垃圾處理設施的有71.25%，并且在這部分中有70.18%的在整理后享受到了更加完備的垃圾處理設施，即有所改善。整理前能夠使用下水道的農戶有87.5%，且在這部分中有57.14%的在整理后使用上了更加完善的設施。由此可見，整理加強了對于垃圾處理和下水道等基礎設施的建設，農戶的居住環境有所改善。

2.4 對社會關系的影響

居民點整理對農戶與親戚朋友之間的關系影響不大，但對于鄰里之間的影響還是存在的，認為整理后與親戚朋友之間的關系還和以前一樣好，沒有受到影響的占了55%，認為受到整理的些許影響的占了37.5%，不聯系受到徹底破壞的占了5%，認為說不清的占了2.5%。對于鄰里之間的關系，認為和整理前相比，比以前交流多的占了6.25%，認為交流沒有變化，還和以前一樣的占了42.5%，認為受到影響，交流比以前少的占了51.25%。分析認為，居民點整理造成原先的村莊形態變化較大，多是幾個村子的合并，因此鄰里之間的變化也較大，對于農民的生活習慣都會造成一定程度的影響。

2.5 農戶心理變化及對居民點整理的認知和整理意愿

農戶心理的變化調查可以反映出其對居民點整理的認同感，在調查的對象中有18.75%的農戶認為十分享受目前的生活，有12.5%的農戶認為比過去有一點點優越感，有27.5%的農戶認為基本上沒有影響，無所謂。有38.75%的農戶認為不習慣現在的生活，有2.5%的農戶認為以前的生活遭到了破壞。由此可見，除去認為沒有影響的一部分人以外，大部分人對目前的生活不習慣。

在受訪的80戶農戶當中，有33.75%的農戶對居民點整理的效果滿意，有26.25%的農戶認為不好不壞，有40%的農戶對居民點整理的效果不滿意。在問及對農村居民點整理是否有所了解時，只有33.75%的農戶認為自己有所了解，其余大部分農戶都對居民點整理毫不了解。這反映出相關政府部門在進行工作的過程中沒有注意到一些細節問題，沒有做充足的前期的準備動員工作。在支持居民點整理的農戶當中，他們中大多數支持的理由如下:（1）住房條件改善了；（2）改善了地方交通、通訊、學校、醫療、衛生等基礎公共服務條件，生活更加方便；（3）生活的環境有所改善。在不支持居民點整理的農戶當中，他們的理由如下:（1）整理的補償費用太低；（2）整理后生產生活成本有所增加；（3）農工收入降低，很難找到合適的工作，生活水平有所下降；（4）土地減少或者消失，失去了生活的保障；（5）原來的獨門獨院沒了，居住面積也變小了；（6）不習慣擁擠的居住環境，不習慣整理后的生活習慣。

3 存在的問題及解決辦法

3.1 補償費用普遍反映偏低

根據調查了解到，一些村民認為補償費用至少應為600元/m2，即按照農民蓋新房自己不能倒貼錢或按照市場平均價格的原則。補償標準的合理性向來都是農民反映的熱點問題，如何制定一個讓大多數人能夠滿意的標準，值得有關部門思考。應當根據當地經濟發展的實際情況并結合目前的物價水平做好農民房屋價值評估，既不可低估，損害農民的財產權利，又不可高估，加大政府的財政支出。

3.2 缺乏對農民進行老房拆遷時的評估說明和介紹

據了解老房面積測量和評估由村統一安排，村民不是很了解，同時又缺少相應的公告和解釋；有村民認為存在有不公平對待。另外整個拆遷過程缺乏動員和宣傳，農民參與整理工作十分被動，積極性不高，影響了整理工作的效果。所以村委會應該對村民及時進行工作進度的公示，主動接受農民的監督，以獲得村民對居民點整理工作的支持。

3.3 農民對居民點整理沒有選擇及參與決策的權利

農民普遍反映不喜歡新住房的戶型結構。并且對于一些家中人口不多的農戶來說，過大的房屋面積不僅造成了浪費，還給其生活帶來了沉重的負擔。政府實行類似的整理項目規劃時，應當在施工前征求大多數農民的意見，農村居民點整理的對象就是農民，應當秉承“以人為本”的思想，最大限度地尊重農民的意愿，獲得農民的廣泛支持。

3.4 居民點整理項目規劃不合理

拆遷地整理為農用地，而有些新建居住區占用的則又是經濟產出高的茶葉種植地等，雖有耕地面積的增加，但是耕地復墾的質量大大下降。規劃的小區位置也不合理，緊靠路邊，噪聲塵土嚴重影響當地居民的生活。另外搬遷前，居住區內都是本村村民，大家關系和睦、民風淳樸，而新的居住區往往是幾個村子的合并，因此農民對于一些不同的鄰居和風俗習慣等需要一個很長的適應過程。可以選擇一些荒廢的土地作為集中居住區統一建房，而非占用質量較好的農用土地，并且小區的選址也應該仔細斟酌，既要方便農民的生活，提供給農民一個較為安靜舒適的居住環境，還要考慮到農民原有的生活習慣。即規劃人員要提高自身專業水平，遵守職業道德，采納群眾意見，使規劃既符合農村現代化的要求，又能結合農村實際，方便群眾生產生活。對居民點內部各項用地要做出近期和遠期總體布局與具體規劃。宅基地的布局形式要根據各類地區的實際情況確定，既要考慮村容的整體性，又要注重農村住戶從事農、林、牧、副、漁各種生產與生活的實用性[3]。

3.5 缺乏專項資金的補助和保障

短期內某些群體的失地農民存在“隱性失業”現象，因此建議政府建立專項的居民點整理基金，并安排就業培訓，提供一些短期的、特殊的、有針對性的保障項目。基金建立及籌措的渠道可以為:土地出讓金的一部分；出臺優惠政策，鼓勵農民投資；有條件的地區可以適當引入市場機制，招商引資，吸引房地產商的投資，并給予相關政策優惠和稅收優惠。

農村居民點整理是一個長期、動態的過程，在這個過程中應當切實保障農民的權益，不能侵害農民的權益來發展經濟。在新農村建設中，應把農民的權益和經濟建設工作有效結合起來，以科學發展觀為指導，走土地的可持續利用之路[4]。

[1]張娟娟.我國農村居民點土地整理存在的問題及對策[J].現代農業科技，2009，（21）:378-379.

[2]宋均梅，陳利根.農村居民點用地整理與土地集約利用——江蘇省農村居民點整理現狀及思考[J].農村經濟，2006，（3）:26-29.

[3]洪濤，梅昀.農村居民點土地整理潛力、存在問題及對策[J].農機化研究，2008，（4）:240-242，245.

[4]喬偉峰，張小林，王亞華，石詩源.江蘇省城鄉建設用地增減掛鉤政策創新研究[J].農機化研究，2010，（3）:239-242.