借鑒國外先進模式完善我國農產品質量安全政府監管體系

李淑文,趙曉英

（1.北京物資學院法政系，北京 101149；2.浙江外國語學院，浙江 杭州 310012）

近年來，“香河3911毒韭菜事件”、“三鹿奶粉三聚氰安事件”、“海南水胺硫磷有毒豇豆”等農產品質量安全事件層出不窮。農產品質量安全問題的解決應依賴于相關制度安排的規范化。在農產品質量安全管理制度安排上，我國應借鑒國外先進經驗，完善我國政府監管水平，健全農產品質量安全保障制度。

1 我國農產品質量安全政府監管的現狀和存在的問題

農產品安全問題主要指農產品衛生安全狀況不理想及農產品中摻雜使假，甚至摻進有害物質，從而影響農產品品質和人身健康的現象[1]。農產品“市場失靈”的存在，是農產品安全問題的潛在隱患，為政府干預經濟活動、加強農產品質量安全監管讓出了空間。經過多年努力，我國已基本建立了農產品質量管理體系，但管理體制、管理制度等方面仍存在缺陷，與發達國家日益成熟的農產品質量安全監管制度相比，現狀堪憂。

1.1 農產品質量安全管理機構設置龐雜，缺乏協調機制

受體制、機制、歷史、觀念等因素的影響，目前我國農產品質量安全仍然采用分段管理模式，即在現行體制下，農產品質量安全管理的權限分屬農業、質檢、工商、衛生、食品藥品監督管理、發展和改革、商務、環保、輕工、公安、法制、教育等十幾個部門，每一個部門都是相應環節的監管主體[2]。由于各部門之間缺乏有效的協調機制，常會出現相互推諉、指責和爭奪職能現象，加之部門間信息交流、溝通不夠，這種“多頭”管理模式在實際運作中必然導致部門間職能錯位、缺位、越位和交叉分散等狀況，造成了監管主體的缺失。監管主體多，協調成本高，造成聯合監管成本巨大，加之在國家層面上缺乏總體協調，致使其運作效率低，嚴重影響了監督執法的權威性。

1.2 農產品質量安全監管配套法律、法規體系陳舊，執行不力

目前，我國直接或間接涉及食用農產品質量安全監管的法律法規大致涵蓋了動植物檢疫和防疫、農產品衛生管理、種子管理、農藥管理、飼料、獸藥和肥料管理等方面。2006年4月29日通過并予以公布，2006年11月1日起施行的《中華人民共和國農產品質量安全法》彌補了之前農產品質量安全法規中的缺失，增加了對農產品在種植和養殖過程中出現的安全問題的監管，其調整范圍涉及了農產品質量安全管理中“從農田到餐桌”的全過程，包括對農產品產地環境、農業投入品、農業生產過程、包裝標識和市場準入等5個主要環節的規范，并明確了各方主體所承擔的法律責任，是迄今為止我國最為先進的農產品質量安全立法。該法的正式實施，填補了我國農產品質量管理等方面的法律空白，使我國在農產品質量安全方面有了統領全局的基本性法律，但仍然存在法律規制方面的缺陷。主要表現為:農產品質量安全法律法規體系陳舊、部分條款相互沖突；各地監管過程中存在執法標準不統一，存在人為降低執法標準或厚此薄彼的現象；監督執法體系尚不完善，表現在人員設施配備不足、標準化程度低、技術水平差、工作銜接不夠緊密、善后處理不夠及時等，達不到農產品質量安全規范化執法的要求。

1.3 農產品質量安全標準體系和檢驗檢測制度相對滯后

農業標準體系是農產品質量安全管理的重要技術支撐，近幾年不斷得到充實。標準范圍和內容延伸到農業各個領域和環節，初步形成了以國家標準和行業標準為骨干、地方標準為基礎、企業標準為補充的農業標準體系[3-4]。農產品開發的質量安全標準強調對產地環境、生產投入品以及生產操作規程等方面的規范性要求。但農業標準體系系統性不強、標準的技術水平相對較低、標準的制定修訂不適應時代發展要求、標準的國際采標率低和標準的實施進程遲滯等。此外，農產品質量標準制定過程中缺乏對國際標準的參考，缺乏對他國尤其是農產品主要進口國相關標準的借鑒，致使我國農產品即使達到國內標準要求，也難以得到某些進口國的認可。

我國農產品質量安全檢驗檢測由部、省、縣3級檢測機構構成。農產品質量安全檢驗檢測機構按承檢樣品種類把檢驗對象劃分為農業產出品、投入品、農業環境3大類。目前，國家級、部級農產品質檢中心檢測條件有了一定改善，從事農產品質量安全檢測檢驗的人員數量明顯增加，人員素質迅速提高，檢測范圍不斷擴大，這為加強農產品質量安全監管、保障消費者身體健康、提高農產品市場競爭力發揮了積極作用。但現有檢驗檢測制度存在缺陷:①體系不健全。檢測機構數量與工作需求存在較大差距；質檢機構分布不均衡，效率低下。②檢測技術弱。儀器設備和檢測方法比較落后；檢測方法的標準化程度低。③質檢人員技術水平和整體素質尚需提高。④農產品質量安全技術研發能力亟待加強。

1.4 農產品質量安全信息制度和安全溯源機制不健全

由于對優質安全農產品的宣傳引導不夠細化和深人，市場中農產品種類繁多、品牌雜亂，農產品質量安全信息不對稱，使消費者、經營者對優質安全農產品難以準確辨別，優質農產品難以實現優價，影響了生產者提高農產品質量安全水平的積極性。政府在農產品出口環節缺乏協調一致的信息發布和預警機制，缺乏與行業協會或商會、農產品生產者間的信息共享，導致農產品出口遇到危機無法及時采取有效措施減少損失。

我國全程質量控制和農產品質量安全溯源屬于建立初期。農產品質量安全問題目前主要集中在農藥殘留、獸藥殘留超標。雖然各地陸續建立了形式多樣的農產品質量安全追溯方法，但大都各行其是，多數地區沒有建立有效的農產品質量安全追溯制度，農產品從“農田到餐桌”的全程追溯管理尚未到位，出現問題難以查清，質量源頭難以溯及。

2 發達國家加強農產品質量安全的政府監管模式

發達國家為了重新建立消費者信心，對本國農產品各環節的安全保障能力進行重新評估，從機構設置、技術支持到經費投入等方面進行了諸多制度安排，主要有以下4種模式。

2.1 加拿大模式，主要由農業部門負責

聯邦的主要管理機構是加拿大衛生部以及農業與農業食品部（Agriculture and Agri-food）下屬的食品檢驗局（CFIA）。衛生部負責制定所有在加拿大出售的食品安全及營養質量標準，制定食品安全的相關政策，負責評估加拿大食品檢驗署有關食品安全工作的效果。農業與農業食品部下屬的食品檢驗局（CFIA）負責農業投入品監管、產地檢查、動植物和食品及其包裝的檢疫、藥殘監控、加工設施檢查和標簽檢查，管理聯邦一級注冊、產品跨省或在國際市場銷售的食品企業，并對有關法規和標準執行情況進行監督，實施這些法規和標準等。此外，加拿大消費者協會成立了“食品安全教育組織”，通過互聯網向消費者提供有關食品安全的信息和知識。消費者也可以通過互聯網向消費者協會等組織和管理部門反映食品安全問題。

2.2 歐盟模式，國家獨立的食品安全監督機構

歐盟對食品安全相當重視，尤其是2000年瘋牛病等事件后，歐盟各成員國政府對現行的管理體制和機構設置等進行了反思。2000年歐盟食品安全白皮書中，提出建立一個獨立的食品管理機構負責食品安全問題。2001年通過立法，2002年歐盟食品安全管理局（EF2SA）正式開始行使職能，2005年在意大利正式掛牌成立。歐盟食品安全局的職責范圍很廣，統一負責歐盟境內所有食品的相關事宜，負責監督整個食品鏈的安全運行，根據科學證據做出食品危機風險評估。

2.3 美國模式，多部門聯合監管

美國農產品質量安全管理實行的是多部門聯合監管模式，不同部門間、聯邦與各州和地方之間的食品安全職責相互補充和相互依賴。其中，關鍵的機構主要有農業部、衛生和人類健康部、環境保護署和商務部。農業部主要負責糧食安全以及食品的監督，如肉類、家禽及相關產品，蛋類加工產品等；衛生和人類健康部負責農業部管轄范圍外的其他食品（包括魚類、蔬菜等農產品）、獸藥、飼料的監管，并設定肉類和禽類中藥類殘留容許量；環境保護署主要監管飲用水和農藥，并負責設定食品和飼料中農藥殘留容許量；商務部所屬的國家海洋和大氣局負責監管魚類海產品的質量安全工作。此外，財政部和聯邦貿易委員會也不同程度地承擔了食品監管安全的職能。總統食品安全管理委員會，對食品安全工作的一體化進行聯合管理。

2.4 日本模式，重組部門架構、三方協同制衡監管

日本為理順農產品質量安全管理體制，不斷重組和整合部門，目前形成了農林水產省、勞動厚生省和食品安全委員會3方協同制衡的食品安全監管體系。為適應日本食品安全管理的部門重組改革，農林水產省、勞動厚生省也相應地進行了機構調整，農林水產省將原隸屬生產局的食品安全管理職能分離，單獨成立消費安全局，負責食品的安全性并確保質量；勞動厚生省將醫藥局改組為醫藥食品局，主要負責食品的流通安全，除增設食品藥品健康影響對策官、食品風險信息官等職位外，還增設進口食品安全對策室，加強進口食品安全管理。此外，各地的派出機構和一些行業協會在保證食品安全方面也起著較大作用。

3 我國農產品質量安全政府監管制度的相關政策措施

目前，發達國家政府對農產品質量安全高度重視，政府監管引入了“從農田到餐桌”全程監管的理念，強調各方參與、公開透明，科學民主決策以均衡各相關方的利益，從而形成了“趨向于統一管理、職能整合、加強協調、高效運作的架構”[5]的農產品質量安全監管體制。通過借鑒發達國家政府監管模式，我國農產品質量安全監管制度也應提出相關政策措施。

3.1 政府是我國農產品質量安全政府監管制度的主體

由政府對農產品質量安全問題進行監管，主要是因為政府具有組織優勢、其壟斷性的強制力和公信力，可強制性賦予市場主體說明義務，利用政府權威公布市場農產品質量安全信息。同時，政府又是超越市場交易主體之上的公共組織，其主要任務是法律監督和提供服務。

政府對農產品質量安全管理要逐步一體化，進一步明確涉及農產品質量安全管理的各部門的職責，創新農產品質量安全監管體制機制，變現在的“多頭管理”為“一家為主、相關方參與”的管理方式[6]，以法律的形式明確界定各部門的職責分工，逐步建立責權一致、權威性強、運轉高效的長效管理體制，從而不斷提高政府對農產品質量安全管理的效率。

3.2 完善法律法規與監督執法體系

《農產品質量安全法》可操作性不高。應進一步加強立法與法規配套建設，完善農產品質量安全的法律法規體系。①加強立法。在現行《農產品質量安全法》的框架下，加緊制訂能根據不同類別具體調整的，關于農產品安全、衛生及正確標識的專門法律，全面夯實農產品質量安全的法制基礎；②對現有的法律法規進行適當修改和補充。要對現有的《食品衛生法》、《產品質量法》、《農業法》等法律法規進行修改，增加農產品質量安全監管的專門規定；③盡快出臺《農產品質量安全法》實施細則及配套法規。同時，應注意協調《農產品質量安全法》與既存法律法規之間的關系，與現有的農業法律法規、質量管理法律法規等和諧共處，共同發揮法律的調整作用。

3.3 從農產品生產、流通產業鏈角度，建立農產品質量安全全程監督制度

政府應考慮農產品從生產到消費過程中產業鏈條長、不可控制因素多的特點，對各生產環節進行有效管理和控制，建立農產品質量安全源頭治理、過程控制、全程監督的制度。

要按照從生產地到銷售的每一個環節可相互追查原則，建立產地環境、投入品使用情況、農產品生產檔案、經營記錄檔案等登記制度，記錄生產者以及產地環境、農業投入品的使用、田間管理、加工、包裝等信息，并將信息共享，形成互聯互通、產銷一體化的農產品質量安全追溯信息平臺。探索有效的全程監管的方式，逐步實現產地環境可查詢、投入品質量清晰、生產記錄可存儲、產品流向可跟蹤、儲運信息可查詢、出現問題可追溯的農產品全程監管制度，有效防范農產品質量安全風險。

3.4 修訂、完善統一的標準制度和監測制度

強化農產品質量安全標準制度建設。①加快我國農業質量安全標準的調整、修訂、補充，淘汰嚴重滯后或明顯的不適應標準，注重標準的配套性，清理各級標準指標中不協調甚至矛盾的現象；②加緊配套和完善農業標準化體系建設，盡快細化并出臺《農業標準化管理辦法》[7]；③加強農產品質量安全標準的技術研究，加快對高水平技術標準的研制，不斷提高農產品質量安全標準的適應性；④積極采用國際標準和國外先進標準。增加對CAC、OIE和IPPC標志的采標力度；⑤5加大農產品質量安全標準普及、宣傳工作的力度，引導農產品生產和流通各環節，嚴格執行強制性國家標準和行業標準，積極引用推薦性國家標準和行業標準，鼓勵采用國際標準[8-10]。

注重農產品質量安全監測體系的建設。①加快農產品質量安全檢驗檢測體系的建設步伐；②建立國家農產品質量例行監測制度；③加強人員培訓與國際交流。強化檢測人員培訓工作，逐步提高監督人員的素質；④開展檢驗檢測技術的研究，加強對國外先進檢測技術和方法的引進和驗證工作。

3.5 建立農產品包裝和標識制度、完善統一公正的認證制度

建立農產品包裝標識制度，是強化農產品質量安全監管、實施質量追蹤溯源、落實質量責任的基本前提，也是對農產品傳統銷售方式的重大改革[11-12]。逐步建立農產品的包裝和標識制度。使農產品在生產、流通、銷售環節上產生的標準不統一、檢測不統一等問題得到有效解決。建立國家統一、規范的農產品認證體系和與之相配套的管理、監督機制，并使之法制化和制度化。必須保證農產品質量安全認證是全國統一的制度安排，采取垂直管理體制，賦予認證機構必要的權威性。

3.6 完善和創新風險分析、安全預警和重大事件的應急制度

國際社會在1991年，FAO、WHO聯合CAC（國際食品法典委員會）第19次會議，正式在食品安全危害評價中引入風險分析技術[13]。農產品質量安全風險分析是制定農產品安全監管措施的依據。建立我國農產品質量安全風險分析制度，可以找出農產品中風險最大的因素，然后對其進行重點監管，是制定農產品安全監管長效機制的一個重要依據。

在制定中國農產品質量安全風險分析的長期規劃的基礎上，還應開展主要農產品質量安全危害因子的風險分析監測工作，并進行農產品質量安全風險優先排序，制定主要農產品中重點危害因子的風險分析技術規范和準則，包括農藥殘留、獸藥殘留、重金屬污染、病源微生物及水產品危害因子風險分析的技術規范和準則。

4 結語

農產品質量安全問題的解決，不能過高期望于農產品提供者的自覺行為，應依賴于相關的制度安排的規范化。架構農產品質量安全保障制度，不能排斥也不可忽視政府監管的作用。基于政府不以盈利為目標的公共組織屬性、政府壟斷性的組織優勢和市場主體難以匹敵的權威公信力，應更好地發揮政府監管的作用。應正視目前政府監管制度的不足，借鑒發達國家的先進經驗，提升我國農產品質量監管的水平，以期盡快健全我國農產品質量安全保障制度。

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