村民小組組長的雙重角色：代理人與當家人
——以云南某村民小組的土地征用為例

劉 曉

（廣東廣播電視大學，廣東 廣州 510091）

村民小組組長的雙重角色：代理人與當家人
——以云南某村民小組的土地征用為例

劉 曉

（廣東廣播電視大學，廣東 廣州 510091）

在村干部的隊伍中，村民小組組長一方面在政策落實的過程中，政府對其依賴性更大，很多細微的工作都需要村民小組組長去執行，因而他是“代理人”的最佳首選；另一方面他是由本村的村民選舉產生的本村人，因而關乎村民的任何利益事件，也會關乎其切身利益，所以他能更好地履行“當家人”的職責。

村小組組長；代理人；當家人；土地征用

一、“雙重角色”理論

當下對農村村干部角色與行為的研究，比較經典的有徐勇關于國家代理人與村莊當家人的“雙重角色”理論，徐勇認為：“在鄉政村治的新體制下，處于國家與社會之間的村莊的地位凸現，村干部扮演著政府代理人和村民當家人的雙重角色。雙重角色的權力來源不同，對其期盼也有差異。政府希望村干部有效地貫徹落實政務，村民希望村干部為村民提供良好的服務。”[1]這一理論承接歷史上“雙軌政治”的思想[2]，對應現實中“鄉政村治”的實踐，在吳毅看來“雙重角色”理論，“從結構主義的視角較為準確地把握了農村村干部在國家與村莊社會關系這一二元化分析框架中的地位與角色。”他首肯了村干部在國家與民眾的互動關系中能夠發揮一定的作用。村干部作為國家權力到達基層社會的媒介，能夠起到緩沖國家權威的壓力、保護地方民眾利益的作用。然而“雙重角色”理論也有其內在沖突之處，充當著“雙重角色”的村干部隨著政府希望村干部更多地扮演政府代理人角色的施壓，因而可能導致村干部不能很好的充當當家人的角色；村民對作為當家人的村干部的期盼愈來愈高，而村干部卻不能很好勝任，因而村民對其當家人角色的不信任，再由于村干部對政府代理人的角色認同程度較高，就會導致其成為政府名副其實的“腿”，因而我們可以看到，在“雙重角色”理論中，國家代理人與村莊當家人這兩個角色擔當的平衡很重要，否則就很容易背離“鄉政村治”的初衷。

二、村小組組長的角色定位

村干部既是干部又是農民。首先，村干部從其法定身份來說，是不折不扣的農民。他們同其他普遍農民一樣要種田種地，無法享受國家干部所具有的商品糧工資、福利退休保障等經濟待遇、作為一個國家干部，干得好可以晉升、調轉，而村干部則跳不出方圓十幾里、人口千余的小村，一旦告老退位或因其它原因失去做村干部的資格，他們與其它農民那就更沒有什么區別了。再者，村干部在村民的眼中雖然是為“官”一方的干部，在世人眼中，卻并不具有真正意義的干部所具有的“光環”。但是，在一個村的范圍內他們是名符其實的領導者，并且握有一定的權力。他們除了務農收入外，還享有村干部所應有的一份報酬。從這一點看，他們與農民又不完全處于同一階層。所以準確地說，應該稱村干部為“農民干部”。

而作為政權肌體上最小細胞的村民小組，村民小組組長是我國農村最基層的村干部。在過去“隊為基礎，三級所有”的人民公社期間，村民小組組長又被稱為“生產小隊長”，管理著一個生產隊幾十戶人家的吃喝拉撒和上百畝農田的耕種，曾為鞏固發展社會主義農村集體經濟和穩定農村社會起到不可或缺的作用。改革開放后，實行農村家庭聯產承包責任制，農民擁有了生產和經營的自主權。農村集體經濟經營方式的改變，隊一級的集體經濟組織基本解體，生產小隊長也從行政、生產合一的權力系統中逐步淡出，演變成現在的村民小組長。生產小隊長和村民小組長，盡管名稱和職責不同，所處的地位和發揮的作用不同，但其實質是一致的，即都是做好農村基層工作的骨干力量。[3]

按照有關規定，村小組組長是由村民小組會議或由農戶代表會議從本組村民中推選產生。他們的主要職責是向村委會反映本組村民的意見和建議，向本組村民傳達有關規定，協助村委會辦理本村的公共事務和公共事業。對村民而言，村小組組長是他們選舉產生的，是最可信賴的人，又是最容易得到幫助的人，是村民實在的“當家人”。對村一級組織來說，村民小組長是他們的“左膀右臂”，是村委組織的延伸部分，充當著行政“代理人”的角色。因此，村民小組長的職責和義務是，既要對自己“選民”負責，維護他們的利益，反映他們的要求，又要完成村“兩委”交辦的任務，保一方平安。

三、土地征用過程中村小組組長的角色定位

下面我們將論述一個在土地征用過程中發生的事件來觀察村小組組長的角色定位：

2006年八月中旬至九月初我們在云南某村就土地征用的問題進行了訪談，之所以選擇土地征用作為調查對象，是因為自改革開放以來，尤其是隨著社會主義市場經濟體制從初步建立到逐步完善，城市化發展在我國已經進入高潮階段。在城市化加速進程中一個突出的特征就是大量農村集體所有土地被征用于非農業建設。然而，土地征用過程中問題也層出不窮，征地導致被征地農民的利益被損害的情況屢屢發生，并引發了被征地農民的普遍不滿，有些地方甚至出現了上訪等農民的抗爭事件。因而土地征用已經成為學術界和相關政府部門關注的焦點。

我們所訪談的某村民小組所在村落是位于一縣城的近郊處，由于某縣是一個典型的山區農業縣，現有人口51.58萬人，其中農業人口48萬人，交通不便，縣城內只有幾家農產品企業運作，規模很小，沒有任何鄉鎮企業等，因而年財政收入在3000萬左右，支出卻占到3億，必須長期依靠上級撥款來維持運行，貧困面大，貧困程度也比較深，然而在西部大開發及城市化進程的沖擊下，某縣也開始了自己的發展之路，由于沒有任何財政積累及投資資金，某縣把目光放到了土地上，提出了“以地生財，以財建鎮”的口號，開始對農戶的土地進行征用。某村由于位于近郊，因而在城鎮化建設中，被規劃修建一個經濟園區，某村民小組的土地征用之路也就拉開了序幕。

某村民小組在村內屬第三小組，共21戶農戶，耕地面積大約40畝左右，由于附近的二水廠把村子里的農業灌溉水用作城市用水后，村小組的泉水全部被放干，因而連水澆地都無法滿足灌溉，還經常因為水而發生打架斗毆的事件，因而村民們對土地的依賴并不強烈，對于即將開始的土地征用并不排斥，對農戶而言，只要求征地補償和安置到位，因而開始土地征用后，到訪談時90%的土地都已被征用。

被訪談的村小組組長是 2002年由村民直接選舉產生的，在土地未被征用前，組長在家務農，偶爾與家人承包些建筑活做，至組長上任以來共經歷了兩次土地征用，圍繞著這兩次經歷，我們試著找尋 “代理人”與“當家人”兩種角色的平衡點：

第一次土地征用，國土局相關人員來找組長，希望他協助進行協商征地，每畝26000元的補償費，土地用于修建國土局的辦公樓，但農戶反應是補償太低，小組的村民長期有種植芒果和蠶桑，就是三、四分的地一年也能平均收獲2500元，組長說：26000征不成，26000不要說協商征地，而是說強制征地，說你們要收回就可以了。

但國土局回答這是歷年征地的基本價，此時組長向國土局反應，他在一本叫《農政聞》的雜志上看到過相關的土地征用政策，國家依法實行征用有五個補償范圍：土地補償費，耕地占用費、附作物補償費等，能否考慮芒果等附著物的補償，提高補償價？國土局考慮到附著物的補償確定每畝征地補償為30000元，雖然農戶還是覺得補償過低，但在組長的爭取下，大多數農戶同意了征地方案。

第二次土地征用，隨著土地征用的進行，農用地越來越少，相應的土地補償費也相應增加，這次政府準備擴寬過境公路，準備再次征用土地，被訪談的村民小組的農用地到此時已無多存，這時給村民的征地方案在補償方面是每畝46000元，土地對于村民而言，是“一碗泥巴，一碗飯”的價值。當土地都被征用完了，村民以后的生活要怎么維系，顯得尤為重要，第三村民小組組長在此時提出：征地補償每畝60000元。

這一次的提議沒有得到實現，政府方面開始組織被征地村民的聽證大會，希望被征地農戶提意見，在村民的心里沒了土地以后的生活怎么繼續是非常重要的，組長聽取村民的意見在會上提出：過境公路十五米內征用到的是土地的村民，應該在建房證上面給以放寬，允許其就近建房，或是得到門面的方式，讓他們可以有維持生計的資本；十五米內涉及房屋拆遷的，考慮就近安置在過境公路邊，有多少面積就辦多少面積的住房證，這幾年來，好田好地都征完了，這又是最后一次征地，應該有農戶一些機會。

此項提議在聽證會上沒有通過，政府認為如果過境公路旁兩公里都安置給農戶，街道建設就沒法做了，后來由國土局寫出申請由法院強制執行，要求在2005年某月某日前，配合土地管理所執行，不然就由法院強制執行征地，但是村小組的二十多家農戶都拒絕簽字，共同抵制，傳票發過兩次，農戶也不予理睬，后來公檢法把不簽字的農戶圍了起來，對強制抵抗的部分農戶拘押以示警告，但是農戶還是不理睬，堅持到底，所以到了實行時間時，政府迫于壓力也沒有實行強制征地，結果是一兩個月后，政府再次召集被征地戶召開過境公路扯遷安置會議，按地段按施工難度等屋脊在過境公路邊安置，村民們基本滿意了這次土地征用。

兩次的土地征用過程中，小組組長都是一個重要人物，上令要他下達，村民的意見和利益又要他維護，在這個案例中的組長似乎是個很成功的組長，村民對他的信任遠勝過村長，村民說：村長拿人家的錢了，所以替政府來說話，組長就是替我們說話的。

說到村干部“拿錢”這點，在訪談中我們了解到，涉及土地征用的事件，政府或國土資源局對協助征地的相關村干部都會支付相應的“土地征用協助費”，第三組的組長也是有領“土地征用協助費”，如果按村民們的會錯意的“拿錢”邏輯推下去，他們就應該替政府說話，那為什么組長又要替村民出頭了？這是因為組長與所在組的村民聯系度是遠高于村長的，比如上述所列的土地征用事件，被征地的農戶里，組長也是其中之一，而村長舉所訪談的某村村長，他是一個建筑包工頭，在缺乏監督機制的情況下，當政策具有很強的強制性時，村長很難擔當起“當家人”的角色，所以與其說村小組組長是在為村民當家的話，實際他也是在為自己當家。

再有我們看土地征用的含義，《中華人民共和國土地資源法》中明確規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給以補償”。我們可以看到土地征用政策本身是具有強制色彩的，由于土地是集體所有，因而在土地征用過程中，政府不能直接與承包戶接洽，必須經由村以及村小組來實施土地征用，這就要求村小組組長必然以政策“代理人”的角色出現。

四、結論

所以村小組組長在基層的村干部中是能夠真正擔當起“代理人”與“當家人”角色的，由于“政府對村干部產生的影響力加大，希望村干部能更好地貫徹執行政府意志”，在土地征用這一類的事件中我們就可以看到政府需要村干部協助才能落實政策，特別到了村小組這一級，很多細微具體的工作都要組小組組長來完成，政府對其的依賴性很大，需要他們來做“代理人“，再有“村干部對代理人角色的認同度較高”雖然不能象一個國家干部那樣，干得好可以晉升、調轉，但是在一個村的范圍內在一個組的范圍內他們是名符其實的領導者，并且握有一定的權力，因而提高了對擔任村干部的認同讀。

“當家人”的角色，作為由村民直接選舉產生的村小組組長，生活勞作都跟自己的所組村民一起，與小組內村民有著共同的利益需求，因而在“當家人”的角色擔當上，村小組組長會更具主動性。

[1] 徐勇. 村干部的雙重角色∶代理人與當家人[J]. 二十一世紀（香港），1997，8.

[2] 費孝通. 鄉土中國 生育制度[M]. 北京大學出版社，2005.

[3] 李連根. 對新形勢下村民小組長地位和作用的思考[J]. 上海黨史與黨建，2006，2.

Village team leader’ double role: agent and manager——Taking certain villager group’s land acquisition in Yun Nan as example

LIU Xiao

In the group of villager cadres, on the one hand, the government relies on village team leaders to carry out policies and execute slight works. So they are the best choice of agent. On the other hand, village team leaders are the elected own villagers, any interests matters will also relate to their own interest, so they can take up manager duties.

village team leaders; agent; manager; land acquisition

D422.6

A

1008-7427（2010）07-0052-02

2010-05-03