福建“省管縣”財(cái)政體制改革之我見

○羅承全

（福建省明溪縣財(cái)政局 福建三明 365200）

福建“省管縣”財(cái)政體制改革之我見

○羅承全

（福建省明溪縣財(cái)政局 福建三明 365200）

近年來國(guó)家多次提出“省管縣”財(cái)政體制改革措施，全國(guó)各地改革任務(wù)迫在眉睫。本文通過闡述“省管縣”財(cái)政體制改革的概念、內(nèi)容和意義，并以福建為例提出了一些改革的策略和建議，以期能對(duì)“省管縣”財(cái)政體制改革提供借鑒或參考。

省管縣 財(cái)政體制改革 福建省

2002年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了財(cái)政部《關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問題意見的通知》，對(duì)完善省以下預(yù)算管理體制作出原則性規(guī)定。從2003年起，浙江、湖北、河南、山東等省份先后根據(jù)本省的具體情況，將一部分歸屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán)直接賦予給縣一級(jí)，并在財(cái)政體制上實(shí)行“縣財(cái)省管”模式。2010年3月5日，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中提出，要“健全省以下財(cái)政管理體制，完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理方式改革”，可見，“省管縣”財(cái)政改革國(guó)策已定，方向清晰。財(cái)政管理方式改革作為“省管縣”體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其核心內(nèi)容就是省管縣財(cái)政體制改革。

一、“省管縣”財(cái)政體制的概述

所謂“省管縣”體制是指：省市縣行政管理關(guān)系由目前的“省→市（地級(jí)市）→縣（含縣級(jí)市）”三級(jí)體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　h（含市）”二級(jí)體制，對(duì)縣的管理由現(xiàn)在的“省管市—市管縣”模式變?yōu)橛墒√娲校瑢?shí)行省直管縣模式，其內(nèi)容包括人事、財(cái)政、計(jì)劃、項(xiàng)目審批等原由市管理的所有方面。

“省管縣”財(cái)政體制改革是指省級(jí)財(cái)政將政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、收支報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等權(quán)限改原來通過市級(jí)財(cái)政辦理為直接與縣級(jí)財(cái)政結(jié)算，以減少中間環(huán)節(jié)，提高財(cái)政資金效益和工作效率，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理模式。

二、“省管縣”財(cái)政體制改革的意義

與原來的“市管縣”模式相比，“省管縣”體制具有以下幾點(diǎn)意義。

1、與憲法規(guī)定的四級(jí)行政機(jī)制相符

我國(guó)憲法規(guī)定的四級(jí)行政機(jī)制包括中央、省（自治區(qū)、直轄市）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），按照“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”的要求，“省管縣”財(cái)政體制改革符合我國(guó)憲法規(guī)定的四級(jí)行政機(jī)制。

2、有利于減少管理層次，提高管理效率

省直管縣后，減少了市級(jí)中間管理環(huán)節(jié)，有利于增強(qiáng)省級(jí)調(diào)控能力，提高管理效率。

3、有利于緩解縣級(jí)財(cái)政緊張局面

在市管縣體制下，難以避免會(huì)出現(xiàn)市瓜分縣級(jí)財(cái)力的情況。實(shí)行省管縣后，省級(jí)財(cái)政可以直接將資金補(bǔ)助到縣，這樣有效避免了市刮縣的問題，同時(shí)又可使縣級(jí)將財(cái)政困難直接反映到省財(cái)政，使省對(duì)縣財(cái)政的扶持政策和補(bǔ)助資金及時(shí)落實(shí)到位，解決縣級(jí)財(cái)政存在的實(shí)際困難。

4、有利于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展原因除了自身發(fā)展能力不足的原因外，另一個(gè)重要原因是管理層次多，辦事效率低，權(quán)力下放不夠。實(shí)行“省管縣”后，通過合理放權(quán)，能充分提高縣級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、福建省推行“省管縣”財(cái)政體制改革所面臨的困難和問題

為緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、增強(qiáng)省級(jí)宏觀調(diào)控能力，福建省從2004年前后也開始對(duì)“省管縣”財(cái)政體制進(jìn)行探索。2009年12月，福建省財(cái)政廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化省管縣財(cái)政改革的意見》，對(duì)前幾年的改革成果進(jìn)行了總結(jié)，并對(duì)進(jìn)一步深化改革提出四點(diǎn)意見。目前，福建省在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、項(xiàng)目資金上報(bào)與指標(biāo)下達(dá)等方面，實(shí)行了較完整的“省管縣”財(cái)政體制，而在資金調(diào)度、預(yù)決算編制、年終上下級(jí)結(jié)算等方面，仍通過市級(jí)財(cái)政進(jìn)行辦理。這種過渡體制存在的原因，主要是目前要在全省全面深入推行“省管縣”財(cái)政體制還存在較大的困難和問題，具體來說有以下幾點(diǎn)。

1、行政區(qū)劃未理順，行政管理與財(cái)政管理不同步

“省管縣”財(cái)政體制改革，最重要的是在理順省、市、縣各級(jí)政府之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，科學(xué)劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)，國(guó)家雖然提出了“省管縣”的方略，但對(duì)于市級(jí)政府如何改革、定位的問題卻尚未明確。目前的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，一方面與縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有關(guān)，另一方面也與不合理的財(cái)政體制存在很大關(guān)系。由于各級(jí)政府間關(guān)系沒有理順，使得在財(cái)權(quán)與事權(quán)上也難以實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的劃分，從而無法合理劃分“省管縣”后各縣的財(cái)政收支水平。

2、“鞭長(zhǎng)莫及、管理缺位”的現(xiàn)象可能會(huì)出現(xiàn)

實(shí)行“省管縣”前，福建省級(jí)財(cái)政只需同9個(gè)地級(jí)市財(cái)政發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系；“省管縣”改革后，省級(jí)財(cái)政不僅要繼續(xù)同原有的9個(gè)地級(jí)市聯(lián)系，還需同原“市管縣”下的26個(gè)市轄區(qū)、14個(gè)縣級(jí)市、45個(gè)縣直接聯(lián)系，這樣管理對(duì)象就增加到94個(gè)。管理幅度的擴(kuò)大，無形中給省級(jí)財(cái)政增加了壓力。當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式越來越復(fù)雜，而各地情況又存在諸多差別，如何把握各縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和政策需求，加強(qiáng)信息溝通和工作指導(dǎo)等財(cái)政管理工作，將給省級(jí)財(cái)政帶來巨大挑戰(zhàn)。

3、縣級(jí)情況向上及時(shí)溝通有一定難度

福建多山，閩西北的縣多屬于山區(qū)縣，目前交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)來說還較為落后。實(shí)施“省管縣”后縣級(jí)需到省城福州匯報(bào)工作，相對(duì)“市管縣”來說，路程增加，所需時(shí)間加長(zhǎng)。此外，由于省級(jí)財(cái)政管理對(duì)象增加，給予每個(gè)縣匯報(bào)情況的機(jī)會(huì)、時(shí)間減少，因此縣級(jí)情況向上溝通難度加大。

4、各縣之間發(fā)展不平衡，制定“省管縣”財(cái)政體制較為困難

福建東部沿海各縣具有交通、港口、對(duì)臺(tái)先行等區(qū)位優(yōu)勢(shì)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為完善，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好；而中西部的三明、南平、龍巖的大部分縣因交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后等原因，發(fā)展相對(duì)滯后。如東部沿海的晉江市（縣級(jí)市）2009年地方級(jí)財(cái)政收入37.07億元，而地處福建中西部的三明市（地級(jí)市，含本級(jí)及所屬12個(gè)市縣區(qū)）地方級(jí)財(cái)政收入僅為37.96億元，兩者財(cái)政收入居然不相上下。如此懸殊差異的財(cái)政狀況是制定“省管縣”財(cái)政體制面臨的又一重大挑戰(zhàn)。

四、進(jìn)一步完善福建“省管縣”財(cái)政體制改革的建議

經(jīng)過近幾年不斷的改革試點(diǎn)，福建所有的縣市均搭建了“省管縣”改革框架，但就改革的內(nèi)容來看，在資金調(diào)度、預(yù)決算編制、上下級(jí)結(jié)算等方面離財(cái)政部“省管縣”要求還有一定差距。如何進(jìn)一步完善福建“省管縣”財(cái)政體制改革，筆者認(rèn)為主要做好以下幾點(diǎn)。

1、完善改革相關(guān)配套政策措施

“省管縣”改革的內(nèi)容不僅包括財(cái)政體制，還包含人事制度及其他審批權(quán)限等行政體制，因此在改革“省管縣”財(cái)政體制的同時(shí)應(yīng)完善相關(guān)配套政策措施。首先，適當(dāng)調(diào)整市級(jí)行政管理職權(quán)范圍。沒有行政管理體制上的配合與支持，“省管縣”財(cái)政體制將難以順利運(yùn)行。其次，完善省以下轉(zhuǎn)移支付體系。實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制，就是要加大發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的支持力度，提高財(cái)政資金效益，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、全面、協(xié)調(diào)發(fā)展，而這一切都需要有一套科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付體系來實(shí)現(xiàn)。最后，完善相關(guān)法律法規(guī)。“省管縣”財(cái)政體制一大特點(diǎn)是規(guī)范化和法治化，順利實(shí)施“省管縣”財(cái)政體制，需要有相關(guān)的法律法規(guī)來予以保障。

2、加快網(wǎng)絡(luò)信息管理平臺(tái)建設(shè)

實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制改革后，一方面省級(jí)財(cái)政管理對(duì)象、管理幅度和管理內(nèi)容大幅增加，需要在財(cái)政工作中提高管理水平、改進(jìn)管理方式、提高管理效率。另一方面，縣級(jí)情況向上溝通難度加大，需要一個(gè)能快速反映基層情況的工作平臺(tái)。“金財(cái)工程”作為公共財(cái)政改革的重要內(nèi)容，是提高我國(guó)財(cái)政管理工作信息化、現(xiàn)代化的必然選擇。目前福建大多數(shù)縣市均已建立該系統(tǒng)，因此依托“金財(cái)工程”系統(tǒng)開發(fā)“省管縣”網(wǎng)絡(luò)信息管理平臺(tái)，有助于提高財(cái)政管理水平和管理效率，加快“省管縣”改革進(jìn)程。

3、區(qū)別對(duì)待，穩(wěn)步推行

對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，自身發(fā)展能力較強(qiáng)的縣來說，實(shí)行全面徹底的“省管縣”的財(cái)政體制，能給予該類縣更大的自主發(fā)展權(quán)，縣域經(jīng)濟(jì)將有可能得到進(jìn)一步發(fā)展壯大；而對(duì)一些縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、自身發(fā)展困難、對(duì)市級(jí)財(cái)政依賴度高的縣來說，“省管縣”的財(cái)政體制有可能減弱市對(duì)縣的支持，更不利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，在實(shí)施“省管縣”財(cái)政體制時(shí)，應(yīng)根據(jù)各縣的實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待：對(duì)閩南沿海大多數(shù)發(fā)達(dá)縣市實(shí)行較為全面徹底的“省管縣”財(cái)政體制；對(duì)地處閩西北發(fā)展相對(duì)落后的三明、南平的大多數(shù)縣則暫時(shí)維持目前的管理方式；今后待這些縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展了再逐個(gè)推行，采取“成熟一個(gè)、推行一個(gè)”的方式穩(wěn)步推行。

“省管縣”財(cái)政體制改革作為我國(guó)近期財(cái)政改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，各地在實(shí)施改革時(shí)，一定要結(jié)合實(shí)際情況因地制宜地采取適宜的改革措施，切不可盲目采取“一刀切”的方式，在對(duì)強(qiáng)縣放權(quán)促發(fā)展的同時(shí)，加大對(duì)薄弱地區(qū)的扶持力度，促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

[1]王華新：實(shí)行省管縣（市）財(cái)政體制促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2005（2）.

[2]龐明禮：“省管縣”：我國(guó)地方行政體制改革的趨勢(shì)[J].中國(guó)行政管理，2007（6）.

[3]劉笑萍：關(guān)于省直管縣財(cái)政體制改革若干問題的思考[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2009（3）.

[4]秦保社：我國(guó)省管縣體制改革的現(xiàn)狀和趨勢(shì)[J].改革與開放，2009（7）.

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