低碳化視角下的城市土地利用研究

○陳 擎汪耀兵

（1、湖北大學(xué)商學(xué)院 湖北武漢 430062；2、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院、土地管理學(xué)院 湖北武漢 430072）

低碳化視角下的城市土地利用研究

○陳 擎1汪耀兵2

（1、湖北大學(xué)商學(xué)院 湖北武漢 430062；2、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院、土地管理學(xué)院 湖北武漢 430072）

面對(duì)全球氣候變化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，建設(shè)低碳城市是人類的必然選擇。低碳城市的建設(shè)過(guò)程中包含著對(duì)傳統(tǒng)土地利用模式的改變和對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用模式的探索。本文基于低碳化的視角剖析了城市土地利用的問(wèn)題，提出了改變土地利用模式的對(duì)策，并給出了貫徹低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用模式的政策建議。

碳排放 低碳化 低碳經(jīng)濟(jì) 低碳城市 土地利用

一、低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用模式

土地利用變化中的碳排放量?jī)H位于化石燃料燃燒之后，是全球大氣二氧化碳含量增加，氣候變化的重要原因，特別是在城市土地利用與城市的建造過(guò)程中，產(chǎn)生了大量的溫室氣體。在低碳經(jīng)濟(jì)概念席卷全球的時(shí)代背景下，建設(shè)低碳城市乃大勢(shì)所趨，所謂低碳城市（Low-carbon City）指城市以低碳經(jīng)濟(jì)為發(fā)展模式及方向、市民以低碳生活為理念和行為特征、政府公務(wù)管理層以低碳社會(huì)為建設(shè)標(biāo)本和藍(lán)圖建立的高效、和諧、健康、可持續(xù)發(fā)展的城市。低碳城市的建設(shè)要求按照低碳化的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)傳統(tǒng)的土地利用模式加以改變，從“節(jié)能”、“減排”、“增匯”等幾個(gè)方面著手，綜合考慮土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)土地利用在經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益等方面的共贏。

二、低碳化視角下城市土地利用的問(wèn)題

現(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)多個(gè)低碳城市的試點(diǎn)工作也已經(jīng)逐步展開(kāi)，已有保定、上海等多個(gè)城市提出了建設(shè)低碳城市的構(gòu)想。這些城市按照低碳化的要求在土地利用方面做著有益的探索并取得了一定的成績(jī)，但我國(guó)城市目前在土地利用方面的低碳實(shí)踐仍處于嘗試性階段，其現(xiàn)狀仍不容樂(lè)觀，其中有些城市只是簡(jiǎn)單地貼上低碳標(biāo)簽，并未進(jìn)行系統(tǒng)性的建設(shè)，有些城市雖然已經(jīng)在低碳土地利用方面制定了相應(yīng)的規(guī)劃，但是要完全實(shí)現(xiàn)則需持久的努力。問(wèn)題主要存在于以下幾個(gè)方面。

1、政府在土地利用管理，土地資源管理等方面的缺位

創(chuàng)建低碳城市，實(shí)現(xiàn)低碳化的土地利用在一些政府眼里只是拿到上級(jí)或中央政府財(cái)政撥款、項(xiàng)目資金，提高政績(jī)的工具而已。各級(jí)政府低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的成果良莠不齊，土地利用模式、土地利用效益更是相差甚遠(yuǎn)。在對(duì)土地資源的審批和管理上，各級(jí)政府口徑不一致，沒(méi)有或未完全做到按照低碳化的要求對(duì)土地資源進(jìn)行科學(xué)管理。

2、政府政策支持力度不夠，相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)不完善

目前，雖然各級(jí)政府已經(jīng)普遍意識(shí)到低碳經(jīng)濟(jì)的重要性，對(duì)于高能耗、高污染、占地大的企業(yè)制定了相應(yīng)的懲罰措施，但對(duì)于低能耗、低污染的企業(yè)缺乏規(guī)范的激勵(lì)措施，對(duì)企業(yè)研發(fā)推廣低碳建筑，個(gè)人消費(fèi)低碳房地產(chǎn)產(chǎn)品等方面的政策支持力度不夠。并且，在我國(guó)政府批準(zhǔn)發(fā)布的《住宅性能評(píng)定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、《綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、《公共建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》、《建筑節(jié)能工程施工質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范》等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，均沒(méi)有對(duì)建筑物的碳排放指標(biāo)作出相應(yīng)的要求，缺少一個(gè)法定的低碳建筑評(píng)價(jià)體系和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

3、房地產(chǎn)企業(yè)觀念、規(guī)模、資金等方面的制約

隨著低碳時(shí)代的來(lái)臨，各類打著“低碳”旗號(hào)的地產(chǎn)樓盤(pán)如雨后春筍般拔地而起，許多貼著低碳標(biāo)簽的低碳房地產(chǎn)產(chǎn)品表里不一，低碳房地產(chǎn)在一些房地產(chǎn)企業(yè)眼里只是一個(gè)時(shí)尚的概念，營(yíng)銷的手段而已。一些旨在開(kāi)發(fā)低碳產(chǎn)品的房地產(chǎn)企業(yè)現(xiàn)階段也只做到了產(chǎn)品部分低碳化，限于企業(yè)規(guī)模、成本費(fèi)用、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等方面的制約，還不足以將低碳理念貫穿到整個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的過(guò)程之中。

三、按照低碳化的要求改變城市土地利用模式的對(duì)策

以建設(shè)低碳城市為目標(biāo)，按照發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的要求，通過(guò)改變土地利用模式，可以優(yōu)化深挖土地的利用效率和綜合價(jià)值，具體來(lái)說(shuō)，可以從以下方面著手。

1、城市土地集約節(jié)約利用

城市建設(shè)中對(duì)土地的粗放利用模式是導(dǎo)致土地利用碳排放的重要原因，集約用地可以有效降低單位土地利用的能源消耗和碳排放，節(jié)約用地則可以減少對(duì)土地資源的消耗，進(jìn)而減少土地利用變化中的碳排放。低碳經(jīng)濟(jì)藍(lán)圖下低碳城市的建設(shè)必然要求提高土地利用效率，進(jìn)行集約節(jié)約用地。城市的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與城市土地集約節(jié)約利用是一脈相承的有機(jī)整體，建設(shè)低碳城市要求對(duì)城市土地進(jìn)行集約節(jié)約利用，而對(duì)城市土地進(jìn)行集約節(jié)約利用又反作用于低碳城市的建設(shè)，在優(yōu)化土地生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值的同時(shí)充分挖掘土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，有利于低碳經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2、推廣低碳建筑

目前，據(jù)統(tǒng)計(jì)建筑能耗占全社會(huì)總能耗的比重高達(dá)28%，連同建筑材料生產(chǎn)和建筑施工過(guò)程的能耗所占比重接近50%，建筑業(yè)減排潛力巨大。從建筑業(yè)著手，在土地的招拍掛過(guò)程中，對(duì)開(kāi)發(fā)商所建造的建筑物加以碳排放指標(biāo)約束，大力推廣低碳建筑。低碳建筑體現(xiàn)了“四節(jié)二環(huán)保”（節(jié)地、節(jié)能、節(jié)水、節(jié)電，室內(nèi)環(huán)保及室外環(huán)保）的理念，要求在建筑材料與設(shè)備制造、施工建造和建筑物使用的整個(gè)生命周期內(nèi)（包括從建筑的規(guī)劃階段，到建筑的設(shè)計(jì)階段，制造階段，再到租售環(huán)節(jié)、物業(yè)環(huán)節(jié)等），減少化石能源的使用，提高能效，降低二氧化碳排放量，只有整個(gè)過(guò)程都做到低碳化才是一個(gè)真正意義上的低碳建筑。如今上海世博會(huì)上許多場(chǎng)館的建筑物都在低碳方面做了創(chuàng)新與嘗試，零碳場(chǎng)館更是將各類能源利用，低碳建筑發(fā)揮到了極致。由此，我們對(duì)低碳建筑有了新的期待，低碳建筑必將成為土地利用中建筑模式的新選擇。

3、減少硬化地面面積

所謂硬化地面，是指用水泥、花崗巖、柏油等不透水的材質(zhì)鋪設(shè)的地面。而原始土地作為重要的碳匯在城市建設(shè)的過(guò)程中被硬化地面替代，碳循環(huán)系統(tǒng)被破壞，從而導(dǎo)致了碳排放量的飆升。因此，在城市的建設(shè)過(guò)程之中，應(yīng)充分考慮原始土地的生態(tài)價(jià)值和碳匯作用，盡量減少使用硬化材料鋪設(shè)地面，保持地面的通氣透水以保護(hù)地面生態(tài)系統(tǒng)的平衡運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)于必須鋪設(shè)硬化地面之處，應(yīng)探索使用新材料，以新技術(shù)鋪設(shè)。比如說(shuō)，人行道、步行街等對(duì)地面硬度要求不太高的路面可以采取透水透氣材質(zhì)，保持地面呼吸通暢；停車場(chǎng)應(yīng)盡量采用網(wǎng)格狀地磚鋪設(shè)，其間隙填充腐殖質(zhì)土壤，種植雜草。這些做法有助于在城市開(kāi)發(fā)的進(jìn)程中，減少碳匯面積的損失，保持生態(tài)平衡。

4、建立低碳化的城市交通體系

城市交通運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中釋放了大量的溫室氣體是氣候變化的重要原因之一。城市交通與土地使用具有共發(fā)并生的特點(diǎn)，低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用模式要求建立低碳化的城市交通體。所謂低碳交通，指以適應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)模式為根本前提，以實(shí)現(xiàn)交通可持續(xù)發(fā)展為基本理念，以降低交通運(yùn)輸中二氧化碳排放為直接目標(biāo)的低能耗、低污染、低排放的交通發(fā)展模式。實(shí)施低碳交通，要從節(jié)約能源著手，通過(guò)加快對(duì)交通用能方式的轉(zhuǎn)變，加速對(duì)新能源交通工具的開(kāi)發(fā)，提高對(duì)新能源的使用比重等方式，逐步用低碳新能源替代傳統(tǒng)的汽柴油等高碳排放能源，實(shí)現(xiàn)交通用能方式的低碳化。據(jù)相關(guān)資料顯示，公交出行比重每增加5%，能耗則下降9%，因此應(yīng)進(jìn)一步貫徹“公交優(yōu)先”的原則，通過(guò)多模式交通換乘的方式優(yōu)化整合交通體系，提高公共交通覆蓋率和營(yíng)運(yùn)水平，建設(shè)以軌道交通和公交線路為核心的城市網(wǎng)絡(luò)交通系統(tǒng)。通過(guò)采用智能交通技術(shù)，提高交通運(yùn)行效率，引導(dǎo)出行者出行，降低車輛延誤，進(jìn)而減少交通出行中的無(wú)謂能耗。

5、保育土地碳匯

要實(shí)現(xiàn)低碳化的土地利用，不僅應(yīng)從節(jié)能減排上有效減少土地利用中的碳排放，還應(yīng)充分發(fā)揮土地的生態(tài)價(jià)值，重視“綠地”的“碳匯”效應(yīng)，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》中將“碳匯”定義為自然界中碳的寄存體，從空氣中清除二氧化碳的過(guò)程、活動(dòng)和機(jī)制。碳匯在降低大氣中溫室氣體濃度、保護(hù)城市生態(tài)功能等方面有著重要作用。在城市土地利用中，一方面應(yīng)注意對(duì)原有植被的保護(hù)，減少“綠地”面積的損失，另一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)城市綠化面積的建設(shè)，通過(guò)建造城市“綠地”，利用城市植被吸收二氧化碳。通過(guò)增加碳匯的辦法降低二氧化碳濃度是一種成本低、效益好的手段，也是最容易參與的一種方式。在“綠地”的建造方式上除了增加城市的綠化帶外，上海世博會(huì)也為我們帶來(lái)了一些新思路，比如在建筑物墻上和頂上栽種小灌木，為主體建筑“降溫”。這些綠色植被既是環(huán)境溫濕度的自動(dòng)“調(diào)節(jié)器”，又是控制碳氧平衡的“氧氣機(jī)”；既是吸收有毒氣體的“解毒器”，又是減滅有害微生物的“滅菌器”；既是滯塵濾塵的“吸塵器”，又是產(chǎn)生負(fù)氧離子的“發(fā)生器”，同時(shí)植物具有降噪功能，是天然的“消聲器”。如此與建筑物融合的綠色植物，在實(shí)現(xiàn)碳匯的同時(shí)，并沒(méi)有增加使用城市的土地面積，從而還達(dá)到城市土地集約節(jié)約利用的目的。

四、貫徹低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用模式的政策建議

1、通過(guò)制度與法律法規(guī)的約束，合理布局低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地

加強(qiáng)對(duì)碳排放相關(guān)指標(biāo)的控制，利用土地總體規(guī)劃制度，對(duì)于傳統(tǒng)高碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地加以限制，提高其門(mén)檻，抑制高碳項(xiàng)目用地需求，而對(duì)低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地制訂相對(duì)寬松的供地政策，提高低碳經(jīng)濟(jì)型用地的總量和所占比例。有效引導(dǎo)資本向低碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以此加強(qiáng)對(duì)低碳產(chǎn)業(yè)的投資力度與強(qiáng)度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化升級(jí)，促進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)，刺激低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在各地區(qū)的土地利用年度計(jì)劃上，結(jié)合當(dāng)?shù)鼗厩闆r，合理調(diào)節(jié)供地規(guī)模與布局，達(dá)到以土地供應(yīng)引導(dǎo)需求，在低碳化視角下合理高效利用土地的目的，逐步完成從高碳、高能耗、高排放、高污染式發(fā)展向低碳、節(jié)能、環(huán)保式發(fā)展的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)低碳城市建設(shè)，低碳經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。另外，還可以在法律法規(guī)方面，出臺(tái)適合低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)，或?qū)υ煞ㄒ?guī)進(jìn)行必要的修改完善，從制度上創(chuàng)新，以低碳化的視角在立法層面的高度上促進(jìn)土地用地結(jié)構(gòu)的改變。

2、通過(guò)土地供需價(jià)格調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)

利用土地價(jià)格的杠桿作用，對(duì)于耗能排碳量不同的項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)用地制定差異化的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)。對(duì)于在一級(jí)市場(chǎng)上出讓的土地，將高碳與低碳用地區(qū)別對(duì)待，區(qū)別定價(jià)，通過(guò)土地價(jià)格調(diào)節(jié)投資方向；對(duì)于二級(jí)市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓的土地，則可在轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)上，將高碳與低碳用地區(qū)別定稅。通過(guò)差異化的土地價(jià)格和稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同樣到達(dá)引導(dǎo)資本向低碳項(xiàng)目轉(zhuǎn)移的目的，最終促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3、利用土地金融工具優(yōu)化配置低碳土地資源

利用土地金融工具，在土地信貸、土地融資、土地抵押等方面給予低碳項(xiàng)目用地一定的優(yōu)惠與支持。完善房地產(chǎn)信托基金建設(shè)，對(duì)于低碳房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)，給予相應(yīng)的土地金融支持，拓寬其融資渠道，豐富其融資方式，降低其融資風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化其融資結(jié)構(gòu)。土地金融業(yè)的發(fā)展反過(guò)來(lái)又可促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)土地的集約節(jié)約利用，進(jìn)一步減少土地粗放利用中的碳排放。

[1]Department of Trade and Industry．Energy White Paper：Future-Create a Low Carbon Economy，London：TSO，2003．

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