我國鄉鎮企業改制的得失與政府的基本對策

○周增 徐鼎亞

（上海大學社會科學學院 上海 200444）

鄉鎮企業（以下簡稱鄉企）的產生和發展折射出我國轉軌經濟的一些特點。鄉企大規模吸收農村剩余勞動力，打破單一農業經濟格局，是農村經濟重要支柱和國民經濟重要組成部分。隨著經濟結構調整深入，鄉企發展開始遭遇困境，但隨著各方面的調整，鄉企發展重現生機。在當前經濟轉型期，總結鄉企發展中存在的優點和不足，進一步發揮鄉企對農村經濟的作用，具有很大的迫切性和現實性。筆者從產權角度分析改制前后得失，并據此提出政府的基本對策。本文對于所有權和使用權的界定遵從廣義所有權內部權能結構的界定，認為只有所有權和使用權是獨立的經濟權利關系，構成主要權能，其他權能是兩者的從屬權能。此外，政府統一經營以及政府參與經營的鄉企發展階段為鄉企改制前的階段。從1992年開始，政府幾乎或完全不參與鄉企經營的階段為鄉企改制階段，因此，對改制的界定是依照政府是否參與鄉企經營這個標準的。

一、我國鄉鎮企業改制前的現狀

根據1996年的《中華人民共和國鄉鎮企業法》的規定，鄉企是指“農村集體經濟組織或者農民投資為主，在鄉鎮（包括所轄村）舉辦的承擔支援農業義務的各類企業”，此處的“投資為主”，“是指農村集體經濟組織或者農民投資超過50%，或者雖不足50%，但能起到控股或者實際支配作用。”可見鄉企定義反映扎根鄉鎮的地域特征，但產權界定模糊。

最初的鄉企有鄉辦、村辦等形式，大都是集體企業。雖然企業組建資金來自集體積累資金甚至社區成員攤派，但成員不直接分享利潤，而由政府掌握控制權，因而鄉企產權模糊，但政府行為卻獲得成功。這主要體現在：優先發展重工業的戰略擠出大量農村建設資金，農村人口眾多導致人均土地資源稀缺，而稀缺要素由于政府協商較易獲得；鄉企的政府代表進行過組織工作等鍛煉，掌握資源支配權及政府公關能力，在市場不完善情況下，這種能力類似企業家精神，是一種稀缺要素；行政能力始終滲透，保護了政府積極性，政府的保護傘效應極大地消除了員工收益不確定的疑慮，增大了積極性。

但從產權角度看，這種發展模式存在弊病。一是產權虛置現象嚴重：所有權被農民集體擁有而不被農民個人占有，政府變為所有者代表，壟斷所有權，導致其最終決定實現經濟利益的具體形式。二是產權關系錯位導致政企合一：農民只是名義所有者，最多只是身為員工的農民有部分使用權，而所有權和使用權的從屬權能——占有權、支配權等均傾向政府。這種名義所有者的弱勢和實際所有者的強勢的兩極分化勢必導致政企合一。三是鄉企發展符合農村勞動力存在剩余、技術水平落后的要素稟賦結構特點和生產力水平，在政府管理下基本沒有經營風險。這種利益和風險的不對稱易形成兩種慣性：盡管產權不清在長期不具效率，但獲利的適應性預期會誘使政府維護產權制度，阻擾產權改革；盡管員工參與意識淡薄，但政府彌補了諸多市場缺陷，使員工有較務農更穩定的收入，促進兩者的默契配合，形成管理模式的路徑依賴。

二、我國鄉鎮企業改制的過程以及基本經驗

1992年黨的十四大提出建設市場經濟的目標，我國市場化程度隨之在1992年至1993年出現分水嶺：市場化程度從1992年前的60%提高到1993年的63%，并逐年攀升。鄉企改制如火如荼地展開了。

改制后的鄉企發展步履維艱，出口增幅和吸納勞動力的數量迅速下降。然而，隨著各方面調整，鄉企主動創新：開始改制為股份合作制及股份制，最終發展到經理持大股，創造了第二次奇跡。以2008年為例：鄉企增加值占農村社會增加值的71.21%，支付勞動者報酬達15830億元。農民人均從鄉企獲得收入1666元，比1978年的10.74元增加150多倍，占農民人均純收入的34.99%，比1978的8.04%增長26.95個百分點。鄉鎮工業增加值達58805億元，占全國工業增加值的45.5%。

改制中涌現的企業制度和鄉企規模的有效結合，促進產權逐步清晰。

1、股份合作制政府的淡出

改制初期，鄉企較多選擇股份合作制，但集體股占大頭，股東是政府代表。這并未排除政府控制，致使鄉企未能代表社區農民及職工利益。因此，這種產權結構是社區封閉型的，對員工激勵不足，不利于長遠籌資。但這是一種過渡式的產權約束選擇：當時我國財政能力欠佳，產權清晰一步到位易致鄉企吸收剩余勞動力水平下降，涌現下崗員工。下崗員工中未再就業的群體可能陷入貧困而需救濟。即使此類事情發生的概率很小，乘上人口基數而得出的需救濟人數也相當大。因此，繼續約束產權是給財政能力一個緩沖。從1997年開始，積極財政政策的推行足以說明財政逐步寬裕。集體股比重下降，普通員工大多擁有一人一票的決策權。這便于出資者和勞動者共同管理，結合按勞分配和按資分配，實現了產權權能結構的外化。對小規模鄉企而言，股份合作制使經營管理易于掌控，內部協調成本低。一人一票的機制便于降低管理費用，保護職工積極性，解決籌資問題。因此，這種股份合作制在小規模鄉企的運用具有較高效率。

2、股份制和經理持大股的制度對管理者產生激勵

隨著規模擴大，內部監督、交易等費用上升，個人利益和集體利益的沖突隨之加大。這種機制催生產權結構進一步外化：財產的物質形態或使用價值出讓給鄉企使用，財產所有者通過一定渠道對其使用方向和方式施加間接影響，其價值以分紅和股利形式得到實現，換言之，對于較大規模的鄉企，股份合作制不是穩定的組織形式，而股份制能使財產使用權在所有權充分外化下實現獨立，是更合適的選擇。從勞動者供給而言，普通員工供給充裕，而管理者由于擁有較強決策能力等高昂人力資本使管理者的企業家精神被視作稀缺要素，同時人力資本與所有者的不可分離造成管理者供給壟斷，實現人力資本量化必須盡量滿足其剩余索取權與控制權，最大化企業總價值。在雙方博弈中，普通職工的可替代性強和管理者的可替代性差導致股份制最終發展到經理持大股的形式。可見股份制的出現到經理持大股的產生均具有合理性。

三、進一步發展我國鄉鎮企業的基本對策

1、進一步發展我國鄉鎮企業面臨的困境

鄉企尤其是實行地域擴張戰略的鄉企，可能面臨跨鄉鎮發展，但法律的地域界定使得其產權實現和利益歸屬不確定，大部分鄉企未能擺脫地域束縛而在更大范圍實現產權，導致如下問題。

（1）產業布局分散，難以在空間上集中配套，引發諸多隱患：鄉企規模難以擴大，不能有效促進專業化規模生產；鄉企占用大量耕地，污染農村環境；人口未能集聚，使農村第三產業發展滯后，損失了在相同農村工業規模下由人口集聚創造的第三產業崗位；鄉企未能充分依托周邊城市，未能享用城市外部經濟效益，拉大和城市企業的差距，造成公共設施難以發展。

（2）產業結構不合理：絕大多鄉企已非集體化，所有權和使用權被管理者掌控，致使其主要動機在于致富和維權，創新意識差，依然通過降低成本搶占有限市場，造成不同鄉企的產品技術構成相似性大，各產業供給與需求不緊密。

（3）鄉企從鄉村金融機構籌資面臨尷尬境地：金融資源分布與鄉企布局不匹配，缺少以鄉企為重點對象的中小金融機構，有些地方甚至大規模撤并基層金融網點；鄉村中小金融機構對鄉企惜貸，開放項目規模小、期限短、品種少、比重低；由于風險分散與補償機制的制度設計缺失，鄉村金融機構面向鄉企的借貸積極性受到消磨。

2、進一步發展我國鄉鎮企業面臨的機遇和政府的基本對策

地域特征已成為鄉企實現規模經營的桎梏，亟需政府跨地域合作，解脫產權束縛。當前我國以穩步推進城鎮化為依托，把統籌城鄉區域協調發展與推進城鎮化結合起來，從而優化產業結構，促進經濟發展方式轉變。這為鄉企進一步發展提供了機遇：城鄉融合為產權分散提供可能，利于擴大鄉企邊界，充分發揮競爭機制。因此政府應回歸正作用，營造良好市場環境，引導資源合理配置。而產權制度決定利益最終分配，政府應加強引導產權制度改革，深化產權多元化發展，規范產權交易，促使產權充分流動，使鄉企產權真正成為可分割為若干獨立組成部分的權利束。政府還可開出以下藥方。

（1）調整產業布局。將鄉企和小城鎮兩大戰略有機結合，逐漸放開地域約束，引導鄉企向小城鎮集中，使鄉企享受較完備的公共基礎設施和城市外部經濟效益；協調地域關系，為鄉企跨地域集聚要素掃除行政障礙；推進鄉企東中西合作，達到優勢互補，各地區協調發展；引導發達地區附近的鄉企向發達地區靠攏，加強專業化協作，強化發達地區增長極對鄉企的輻射作用。

（2）調整產業結構。支持鄉企發展農村第三產業，緩解勞動力過剩；將農村工業納入政府規劃，制定產業政策，鼓勵鄉企利用鄉村優勢，構建農村工業優勢；制定招商引資計劃，選擇具有較大引致投資效應尤其是能帶動鄉企聯動發展的項目，幫助鄉企構建發展能力；當鄉企勞動型密集產業發展較為成熟時，著重扶持資本、技術密集型產業，升級產業結構。

（3）鼓勵并加強鄉村金融機構建設。整合鄉村金融機構存量，建立聯動機制；根據鄉企大都屬于中小企業的情況，結合中小企業銀行與中小企業信息與成本對稱的優勢，合理吸收閑散資金，鼓勵設立、發展鄉村中小企業銀行；鼓勵成立互助性民間中介擔保機構，使信用評估與授予信用的機制更為科學，降低銀行擔保評估風險；建立信息平臺，使鄉村金融機構借鑒經驗，加大風險分散與補償機制等創新；鼓勵鄉企提高資金利用效率，緩解資金不足。

[1]曹振良：房地產經濟學通論[M].北京：北京大學出版社，2006.

[2]中華人民共和國鄉鎮企業法[Z].中華人民共和國主席令第76號.

[3]李雁南、方天：鄉企制度變革回顧：基于競爭的思考[J].農業經濟，2009(2).

[4]廈永祥、王常雄：市場化、政府行為與所有權變革：對鄉鎮企業興衰的一種解釋[A].制度經濟學研究（第八輯）[C].北京：經濟科學出版社，2005.

[5]許經勇、任柏強：對我國鄉鎮企業產權制度的深層思考[J].經濟縱橫，2001（9）.