集體主義與中國(guó)公共決策模式選擇

○周福安

（湖南新化行政學(xué)校 湖南 婁底 417600）

一、公共決策類(lèi)型與個(gè)人主義公共決策模式

公共決策需要解決的是公民的共同利益問(wèn)題，如維護(hù)公民的基本權(quán)益、公共品的分配、公共權(quán)力的形成與約束等。個(gè)人偏好的差異性與社會(huì)偏好的同一性之間的矛盾是公共決策的基本矛盾，本文現(xiàn)在根據(jù)這個(gè)矛盾差異的程度與解決矛盾的不同方式將公共決策概括為三種理論模式，即個(gè)人主義公共決策模式、集團(tuán)主義公共決策模式和集體主義公共決策模式。個(gè)人主義公共決策模式是個(gè)人偏好與集體偏好矛盾最突出的類(lèi)型，在集體主義公共決策模式中二者的矛盾比較緩和，而集團(tuán)主義公共決策模式則是將社會(huì)偏好直接作為個(gè)人偏好。本節(jié)我們首先分析個(gè)人主義公共決策模式。

個(gè)人主義公共決策模式的特征較為鮮明，這就是理性經(jīng)濟(jì)人和效用最大化的行為假設(shè)。該假設(shè)認(rèn)為在公共決策領(lǐng)域中的人和市場(chǎng)上的人的行為目標(biāo)是一致的，“政治學(xué)和政治過(guò)程最終也按交換范例塑造”，“政治家和官僚與經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究的其他人的行動(dòng)并無(wú)不同”，都只關(guān)心個(gè)人利益而不關(guān)心公共利益和他人利益。雖然人類(lèi)需要公共利益，但公共利益不是設(shè)計(jì)的結(jié)果，而是人們行動(dòng)的結(jié)果。公民與政府的關(guān)系是一種交易關(guān)系，政府生產(chǎn)制度是為了能賣(mài)個(gè)好價(jià)錢(qián)，盡可能換取更多的選票，公民愿意支付選票是為了購(gòu)買(mǎi)到中意的公共品。它十分重視個(gè)人偏好的作用，認(rèn)為社會(huì)不存在兩個(gè)相同的偏好束，公共決策就是將個(gè)人偏好集合為社會(huì)偏好，從個(gè)人理性出發(fā)尋找集體理性，不承認(rèn)有脫離個(gè)人利益的社會(huì)利益。此外，認(rèn)為過(guò)程比結(jié)果更重要，如果公共決策的過(guò)程是民主的，就是結(jié)果產(chǎn)生了不公平，公共資源的配置效率并不高，社會(huì)也應(yīng)該接受，相反如果過(guò)程不是民主的，結(jié)果是公平的、有效率的，社會(huì)也不應(yīng)該接受。

從理論淵源上看，個(gè)人主義的公共決策模式只是自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)決策模式向社會(huì)公共部門(mén)的自然延伸，公共決策主體和市場(chǎng)行為主體的行為目標(biāo)和調(diào)節(jié)機(jī)制都是相同的。公共決策的理想狀況是制度的供求均衡，這是市場(chǎng)出清的另一種表現(xiàn)；市場(chǎng)決策模式認(rèn)為完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)是最有效率的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，只要維持這種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就會(huì)高枕無(wú)憂(yōu)，同樣在公共決策領(lǐng)域只需要存在利益上相互沖突的若干利益集團(tuán)。這就像完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，只要用好權(quán)力制衡這一法寶，就能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的制度均衡，并且進(jìn)一步反作用于商品市場(chǎng)，從而實(shí)現(xiàn)商品市場(chǎng)與政治市場(chǎng)的全面均衡。

個(gè)人主義公共決策的效率主要體現(xiàn)在盡量將權(quán)力與風(fēng)險(xiǎn)界定給個(gè)人，誰(shuí)都有投票權(quán)，但選擇的風(fēng)險(xiǎn)也必須自己承受，這就在一定程度上克服了公共決策中搭便車(chē)的問(wèn)題，節(jié)約了公共決策的成本，對(duì)社會(huì)有較強(qiáng)的激勵(lì)作用。但這種建立在個(gè)人主義基礎(chǔ)上的公共決策模式絕不是公共決策的最后的終極模式。因?yàn)椋谝唬瑥睦碚撋现v，個(gè)人主義公共決策所實(shí)現(xiàn)的效率必然低于帕累托效率點(diǎn)，也就是資源沒(méi)有達(dá)到充分有效的利用，還是存在資源的巨大浪費(fèi)。因?yàn)楣操Y源要有效率，人們首先必須像關(guān)心私有產(chǎn)權(quán)那樣去關(guān)心公有產(chǎn)權(quán)，但這是根本不可能做到的，制度設(shè)計(jì)再如何科學(xué)也難以克服公共品消費(fèi)中的搭便車(chē)行為。第二，個(gè)人主義公共決策所實(shí)現(xiàn)的制度均衡是一個(gè)行為均衡，但不一定能同時(shí)實(shí)現(xiàn)資源的配置均衡，也就是說(shuō)，在行為上人們已經(jīng)沒(méi)有能力再改變現(xiàn)狀，但資源配置的效率卻并不高。這主要因?yàn)楣矝Q策總是受兩個(gè)方面的約束，一是決策者首先考慮的是個(gè)人或本集團(tuán)的利益，盡可能使個(gè)人獲得較多的公共品；二是要盡可能交易到更多的選票，也就是對(duì)委托人要有個(gè)交待，這樣就導(dǎo)致了制度的非中性。不偏不倚的公共制度不可能產(chǎn)生，從各個(gè)人對(duì)全社會(huì)福利的偏好次序推導(dǎo)出全社會(huì)所有的人一致的偏好次序，是不可能的。而制度公共性的程度主要不是決定于執(zhí)政集團(tuán)，而是決定于在野集團(tuán)的制衡能力，因此這里提供的公共決策利益不是主動(dòng)為之而是不得已而為之。這是一種恐怖平衡，自己要想得利首先也要考慮競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的利益，而一旦這種平衡被打破，公共制度的供給就會(huì)嚴(yán)重不足。第三，個(gè)人主義公共決策在國(guó)際領(lǐng)域容易形成國(guó)際利益集團(tuán)，因?yàn)閭€(gè)人主義公共決策要以權(quán)利制衡為前提，但在國(guó)際上這種制衡機(jī)制很難形成。

實(shí)行個(gè)人主義公共決策模式的主要是美、英等西方國(guó)家，不可否認(rèn)他們采用的公共決策模式在當(dāng)前世界上是相對(duì)有效率的，但是在道德上并非像他們所標(biāo)榜的那樣占有制高點(diǎn)，在國(guó)際關(guān)系上尤其如此。在國(guó)內(nèi)它們強(qiáng)調(diào)權(quán)力制衡，推崇競(jìng)爭(zhēng)，但是在國(guó)際上它們推行的卻是壟斷原則，盡可能的排除競(jìng)爭(zhēng)，他們對(duì)限制其他國(guó)家的發(fā)展比尋求自己的發(fā)展更有興趣。西方國(guó)家所推崇的公共決策模式在國(guó)際上導(dǎo)致的低效率比國(guó)內(nèi)要明顯得多。

二、決策成本遞增與集團(tuán)主義公共決策

集團(tuán)主義公共決策有哪些特征？現(xiàn)舉一個(gè)實(shí)例：處于饑餓狀態(tài)的三兄弟共同獲得一個(gè)大餅，這三兄弟除老大外其他兩個(gè)還是未成年人，于是大餅由兄長(zhǎng)分配，兄長(zhǎng)把最大的那塊給了年幼的弟弟，留給自己的卻是最小的那塊。現(xiàn)在我們將這個(gè)例子擴(kuò)大到社會(huì)，兄長(zhǎng)是社會(huì)的權(quán)力集團(tuán)，弟弟是社會(huì)的公民集團(tuán)，由此我們可以這樣來(lái)表述集團(tuán)主義的公共決策：社會(huì)存在這樣一個(gè)集團(tuán)，這個(gè)集團(tuán)是公共權(quán)力的壟斷者，但同時(shí)又以社會(huì)福利的最大化為行為目標(biāo)，并且知道公民對(duì)公共品需求的全部信息，公民也熟悉權(quán)力集團(tuán)的行為目標(biāo)。權(quán)力集團(tuán)是專(zhuān)門(mén)從事公共決策的職能集團(tuán)，其他集團(tuán)不參與公共決策，但他們卻能獲得在現(xiàn)有資源約束下最多的公共品。所以，集團(tuán)主義公共決策的效率來(lái)自這樣幾個(gè)因素：社會(huì)存在一個(gè)專(zhuān)職的公共決策集團(tuán)，從而保證了知識(shí)的傳遞，避免了因新手上路產(chǎn)生的效率損失；決策集團(tuán)利他主義的價(jià)值取向和行為目標(biāo)一旦形成，這個(gè)集團(tuán)就會(huì)按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去選人、用人，設(shè)置相應(yīng)的環(huán)境去考驗(yàn)人，保證價(jià)值取向能夠連續(xù)貫徹下去；決策集團(tuán)與人民之間通過(guò)長(zhǎng)期合作形成信任資源，減少了社會(huì)的摩擦成本和交易成本，保證了社會(huì)整體行為方向的一致。

然而，集團(tuán)主義公共決策必需的這些要素在現(xiàn)實(shí)中是很難完全滿(mǎn)足的，某一社會(huì)、某個(gè)國(guó)家在一個(gè)特定的歷史時(shí)期，或社會(huì)的某個(gè)局部環(huán)節(jié)可能具備這些條件，能夠?qū)嵤┘瘓F(tuán)主義的公共決策模式，但就社會(huì)整體而言，從公民普遍的社會(huì)道德水準(zhǔn)考察卻很難成為普遍、長(zhǎng)期適應(yīng)的模式。我們接著上面的例子分析，假設(shè)十年以后兄弟三人又面臨一個(gè)公共品的分配問(wèn)題，此時(shí)三人都已成家，這時(shí)關(guān)系就復(fù)雜多了，不僅存在兄弟關(guān)系，而且產(chǎn)生了妯娌關(guān)系和父子關(guān)系等，到底是兄弟情誼重要還是夫妻關(guān)系重要，兄弟三人都必須進(jìn)行權(quán)衡，于是人們的行為目標(biāo)開(kāi)始進(jìn)行修改，個(gè)人有了自己的小算盤(pán)，有了不為人知的私人信息，公共品的公平分配將難以實(shí)現(xiàn)。所以集團(tuán)主義公共決策模式雖然結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)明、容易操作，但卻是很不穩(wěn)定的。即使政府的行為目標(biāo)不變，要維持這種模式，政府也必須有足夠的資源來(lái)滿(mǎn)足人民不斷拔高的期望值，而一旦這種期望不能得到滿(mǎn)足，社會(huì)矛盾就會(huì)加深，因?yàn)橹灰找媾c風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱(chēng)就必然導(dǎo)致分配不公和浪費(fèi)資源。所以長(zhǎng)期堅(jiān)持集團(tuán)主義的公共決策，勢(shì)必將權(quán)力集團(tuán)推向社會(huì)的風(fēng)口浪尖，由于矛盾高度集中而難以進(jìn)行有效的決策。

集團(tuán)主義公共決策模式的現(xiàn)實(shí)模型有不丹王國(guó)的君主政體，不丹的君主集團(tuán)主導(dǎo)公共決策過(guò)程，但它并沒(méi)有將全部公共資源據(jù)為己有，公民基本上不參與公共決策，但卻同樣成為公共品的消費(fèi)主體，國(guó)民普遍的心態(tài)是：那些麻煩事（公共決策）就交給尊敬的國(guó)王吧，我們只要享受幸福生活就行了。不丹是唯一一個(gè)用“幸福指數(shù)”來(lái)衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的國(guó)家，人民深?lèi)?ài)著國(guó)王，2007年在國(guó)王決定要把權(quán)力強(qiáng)行交給人民時(shí)，人民感到的是震驚和憂(yōu)慮，認(rèn)為“選舉選不出這樣的領(lǐng)袖”。中國(guó)的公共決策也與集團(tuán)主義公共決策模式基本接近，中國(guó)的特殊歷史條件造就了一個(gè)利他主義的公共決策集團(tuán)，在這個(gè)集團(tuán)的產(chǎn)生過(guò)程中，每一個(gè)人都為集團(tuán)的生存與發(fā)展付出了很高的成本，饑餓、勞累，甚至隨時(shí)都會(huì)犧牲個(gè)人與家庭成員的生命。“革命”本身就是一個(gè)高效率的淘汰機(jī)器，它把謀利者淘汰出局，而把有著很強(qiáng)公共利益偏好的人結(jié)合在一起，因此由這個(gè)集團(tuán)進(jìn)行的公共決策行為是以社會(huì)福利的最大化為目標(biāo)的。但是形成這樣一個(gè)大公無(wú)私的集團(tuán)的社會(huì)條件是非常苛刻的，可以說(shuō)環(huán)境沒(méi)有可重復(fù)性，我們不可能設(shè)計(jì)一個(gè)充滿(mǎn)饑餓，損害人身健康，對(duì)未來(lái)充滿(mǎn)不確定性，甚至讓多數(shù)人流血犧牲的方法來(lái)挑選人才的環(huán)境。同時(shí)公共決策也是人們的一種需求，就像人們喜歡看球，但有的還喜愛(ài)參加比賽，就是傷筋動(dòng)骨也樂(lè)此不疲，所以普遍參與是公共決策的本質(zhì)要求。

三、公共偏好與集體主義

那么什么是集體主義的公共決策呢？我們先看一個(gè)小實(shí)驗(yàn)：桌子上放有三個(gè)在品質(zhì)上有差異的蘋(píng)果，讓三個(gè)人去挑選，并用抓鬮的方式?jīng)Q定各人選擇的順序，結(jié)果排序最后者卻得到了品質(zhì)最好的蘋(píng)果。如何解釋這種現(xiàn)象呢？我們知道1號(hào)有三個(gè)選擇方案，2號(hào)也有兩個(gè)備選方案，1號(hào)認(rèn)為如果我挑選了那個(gè)品質(zhì)最好的蘋(píng)果，在物質(zhì)上雖然得到的效用最高，但卻增加了精神上的痛苦，于是他理性地選擇了那只品質(zhì)最差的蘋(píng)果，2號(hào)在挑選過(guò)程中也和1號(hào)有同樣的想法，結(jié)果把優(yōu)質(zhì)蘋(píng)果留給了3號(hào)。

讀者不難發(fā)現(xiàn)，這個(gè)實(shí)驗(yàn)中并不存在一個(gè)專(zhuān)職的公共決策人，所有人都行使了平等的公共決策權(quán)。相互之間雖然存在共同利益，但這種共同利益是建立在個(gè)人理性的基礎(chǔ)之上的，因?yàn)闆Q策都是自主作出的，沒(méi)有強(qiáng)制的情況發(fā)生。顯然這種分配方式的社會(huì)效率最高，人們不僅獲得了物質(zhì)上的滿(mǎn)足，而且得到了社會(huì)的普遍認(rèn)同，并奠定了以后合作的基礎(chǔ)。這一實(shí)驗(yàn)說(shuō)明，人們的選擇行為不是孤立的，不完全是一種自然行為，而是人的社會(huì)性的反映，選擇不僅與自己的偏好有關(guān)，同時(shí)也在參考別人的偏好，甚至根據(jù)別人的偏好來(lái)調(diào)整自己的偏好束。如果這種情況發(fā)生在組織內(nèi)，人們能夠把組織的利益作為自己的偏好，這就是集體主義形成的心理基礎(chǔ)。

但什么叫做集體主義，在傳統(tǒng)體制下我們的理解是片面的，認(rèn)為集體利益和個(gè)人利益對(duì)立，是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，但真正的集體利益本身包含個(gè)人利益。原因何在？因?yàn)槿说钠檬m然因人而異，但總有相同或相似的內(nèi)容，所謂市場(chǎng)定位其實(shí)就是把企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)定位在一群有相同或相似偏好的消費(fèi)者身上，本文將若干人之間的相同或相似的偏好稱(chēng)為這些人之間的“公共偏好”。公共偏好是組織形成的基礎(chǔ)，一群完全對(duì)立、沒(méi)有任何共同偏好的人是難以結(jié)合成為組織的。組織一旦形成個(gè)人之間的公共偏好就轉(zhuǎn)化為對(duì)組織本身的偏好，這種由公共偏好產(chǎn)生的有利于組織的發(fā)展和增進(jìn)組織人員共同利益的偏好稱(chēng)為“公益性偏好”，與此相適應(yīng)的行為稱(chēng)為“公益性行為”或集體主義行為。

公共偏好或公益性偏好雖然人人都有，但其程度卻有高低或多少之分，因此組織中的人就可以分成兩類(lèi)，一類(lèi)是強(qiáng)公益性偏好者，一類(lèi)是弱公益性偏好者，但不同的組織對(duì)公益性偏好的要求不同。一般而言，資源的公共程度越高，對(duì)人們公益性偏好的要求也越高，國(guó)家所有，甚至是全人類(lèi)共有的公共資源是公共程度最高的資源，參與這些資源配置的行為主體也就要有比其他組織的人員更高類(lèi)型的公益性偏好，提高公共決策效率最主要的一條就是要把有很強(qiáng)公益性偏好的人力資本配置到公共決策領(lǐng)域。

四、中國(guó)集體主義公共決策模式的構(gòu)建

集體主義是集體主義公共決策模式的靈魂，是公共決策主體的行為原則，成果共享和社會(huì)和諧是集體主義公共決策的根本要求，這些都必須貫穿于公共決策的全過(guò)程和公共決策的所有領(lǐng)域。為此，政府在進(jìn)行公共決策時(shí)應(yīng)全面考慮公民的偏好差異，將公共決策建立在民主決策的基礎(chǔ)上，突出政府工作的服務(wù)性；公民在民主決策時(shí)能自覺(jué)應(yīng)用偏好的相似性原則，參照他人的偏好和社會(huì)偏好來(lái)提出自己的要求，提高個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)的可能性。同時(shí)我們應(yīng)注意，公民的民主權(quán)利在公共決策中也是有所約束的，不是任何要求都必需滿(mǎn)足、任何偏好都要綜合到社會(huì)偏好中，因?yàn)楝F(xiàn)代人并沒(méi)有創(chuàng)造出現(xiàn)存的全部公共資源，公共資源的很大一部分是我們的先人留下來(lái)的，沒(méi)有出生的未來(lái)人與現(xiàn)在的公民一樣對(duì)這部分公共資源也應(yīng)有著平等的所有權(quán)，因此公共決策就必須同時(shí)反映先人的意愿和未來(lái)人的利益，人們沒(méi)有權(quán)利根據(jù)短期利益來(lái)處理全部資源。

集體主義的公共決策不是只能放在書(shū)桌上的擺設(shè)，而是有轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的深厚基礎(chǔ)的。誰(shuí)也難以否定人與人之間存在利益相關(guān)性，在偏好差異的基礎(chǔ)上還有公共偏好，雖然不能證明大多數(shù)人是強(qiáng)公益偏好者，但也不能否定社會(huì)的確存在這樣一個(gè)比其他人更有社會(huì)責(zé)任感的群體。所以中國(guó)的公共決策重點(diǎn)是要解決兩個(gè)問(wèn)題，一是落實(shí)公民平等的公共決策權(quán)，不能用少數(shù)人的偏好束代替公民的普遍偏好，也就是要準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)公共偏好是什么，作為公共決策依據(jù)的公共偏好應(yīng)能覆蓋全體人民，而不只是人民的代表，更不能只體現(xiàn)利益集團(tuán)的利益；二是如何生產(chǎn)和甄別強(qiáng)公益性偏好者，并把這些資源配置到公共決策領(lǐng)域，避免強(qiáng)私利性偏好者對(duì)公共資源的壟斷。

落實(shí)公民平等的公共決策權(quán)不能簡(jiǎn)單地理解為投票權(quán)和公共品的消費(fèi)權(quán)，盡管這兩大權(quán)利是公民權(quán)的基本要件，但比起這兩大權(quán)利來(lái)，公民的知情權(quán)更為重要，如果公民對(duì)公共資源的現(xiàn)狀都不清楚，對(duì)被選方案一無(wú)所知，這樣的投票就只有平等的形式卻缺少平等的內(nèi)容。知情權(quán)是解決公共資源外部性問(wèn)題的重要措施，如果公民掌握的公共信息充分，并且獲得這些信息不必消耗過(guò)多的私有資源，那么公民對(duì)一項(xiàng)公共政策給自己帶來(lái)的成本和收益就是明明白白的，這才會(huì)調(diào)動(dòng)公民對(duì)公共決策的廣泛參與。

選擇公共決策人才從短期看是一個(gè)社會(huì)人力資本的配置問(wèn)題，根據(jù)人才的公益偏好程度不同，可以把社會(huì)人力資本的總量分為公益性人力資本和私利性人力資本，解決這個(gè)問(wèn)題需要社會(huì)有一個(gè)健全的人力資本配置機(jī)制。這個(gè)機(jī)制是一個(gè)分流器，能夠成功地將私利性人力資本配置于市場(chǎng)，如企業(yè)等營(yíng)利性組織，而將公益性人力資本配置于公共決策領(lǐng)域。如果公共決策部門(mén)充滿(mǎn)強(qiáng)私利性偏好者，就會(huì)導(dǎo)致交易成本和監(jiān)督成本的上升，甚至直接損失公共資源。而這個(gè)人力資本的分流器主要是兩大內(nèi)容，一是有一個(gè)人盡其才、效率優(yōu)先的市場(chǎng)機(jī)制，能夠?yàn)閺?qiáng)私利性偏好者實(shí)現(xiàn)預(yù)期效用創(chuàng)造條件，而不是被迫選擇公共部門(mén)；二是筑高進(jìn)入公共部門(mén)的門(mén)框，增加進(jìn)入公共部門(mén)的成本，降低弱公益偏好者進(jìn)入公共部門(mén)的興趣。但從長(zhǎng)期來(lái)看，則要重視公益偏好人力資本的生產(chǎn)，如果生產(chǎn)不足，這部分人才就會(huì)出現(xiàn)短缺，從而不得不運(yùn)用部分非公益性偏好人力資本代替公益性人力資本，這必然會(huì)形成制度短缺，強(qiáng)化制度非中性，降低資源的配置效率，使公共品的供給不足。所以公共決策的內(nèi)容不能限制為僅僅是一個(gè)資源配置問(wèn)題、一個(gè)公共品的分配問(wèn)題，首先必須注意生產(chǎn)環(huán)節(jié)，只有增加公共資源的總量，相應(yīng)提高公民的需求層次，才能為公共決策效率的提高提供充足的物質(zhì)基礎(chǔ)。

[1]布坎南著，吳良健等譯：自由、市場(chǎng)與國(guó)家[M].北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1989.

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[4]周福安：公共決策的效率：論社會(huì)福利的制度基礎(chǔ)[M].海南出版社，2007.

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