對行政事業單位預算管理的思考

○唐 文

（福建省福鼎市財政局 福建福鼎 355200）

對行政事業單位預算管理的思考

○唐 文

（福建省福鼎市財政局 福建福鼎 355200）

本文解釋了行政事業單位中預算管理的相關概念，說明了行政事業單位實施預算管理的原則，指出了現階段存在的相關問題，并建議從提高對預算管理重要性的認識、推行復式的預算管理、改革預算的編制方法以及加強對預算執行的監督等方面完善行政事業單位的預算管理。

行政事業單位 預算管理 問題 措施

行政事業單位除了代表政府承擔對社會公共事務的管理、服務和監督的職能外，在社會經濟的很多方面也會直接或者間接參加經濟建設。一般來說，行政事業單位預算的編制和執行在規范單位的行為、提高單位的運行效率以及改善管理方面都有重要的意義。

一、預算管理的相關概念、內涵及地位

預算管理是指單位為了實現確定的經濟目標或者管理目標，利用預算編制、預算執行和預算考核等手段進行的相關財務活動。單位針對預算的管理主要從預算的編制和預算的執行兩個方面進行。預算管理對于單位管理具有重要的意義，從一定程度上說，預算管理活動的有效實施會對單位目標的實現產生重要的影響，所以，合理科學的實施預算管理可以幫助單位實現資源優化配置的目標，對單位開展績效評價工作也有重要的意義。即預算管理對于單位各項管理制度的實施和綜合管理水平的提高有著重要的幫助。

對于行政事業單位而言，其進行預算管理活動的目的是為了合理適時地向社會提供公共產品以及服務而實行的有組織、有計劃的管理活動。行政事業單位的預算管理可以分為編制預算、執行預算和評價預算三個階段，通過實施預算管理，在發生耗費或者支出最小的情況下，實現行政事業單位的社會職能。

為了適應市場經濟的發展，我國政府推出了財政改革措施，改革措施主要是對財政支出的體制進行改革，通過實行國庫集中支付、部門預算以及政府采購等途徑來提高財政資金的利用效率。行政事業單位內部管理的首要內容就是加強預算管理，這一工作的緊迫性和重要性已經逐漸被提上日程。行政事業單位是市場經濟中的重要環節，在降低事業成本、加強預算管理、科學利用事業資源、加強政府宏觀調控、規范市場運行秩序以及建立公共財政體系框架等方面都有重要作用。所以，建立健全預算管理，逐步形成一套適合行政事業單位自身發展和社會需要的預算管理運行機制，應該引起行政事業單位的高度重視。

二、行政事業單位實施預算管理的原則

1、責任、過程的控制原則

行政事業單位實施預算管理的目的是為了追求更加精確的財務控制方法和財務管理方法，重點強調的是全過程的控制，僅僅依靠財務人員和財務部門是遠遠不夠的，應該全面系統地調整單位內部的業務管理程序和內部財務工作程序，行政事業單位的預算管理需要單位全體人員的積極支持和具體參與。另外，對預算單位的業績考核應該局限于其可控成本，由于不可控成本無法受該單位的控制，所以，不應該計入考核的范圍。成本的可控與否是制定預算和執行預算的最基本的要求，同時也是建立預算考核責任體系的標準。

2、高效運行、效率優先的原則

高效率運行的預算主體是實現高效益和高效率的保障，層次合理、優化組合、通力合作、權責明確的行政主體是行政事業單位實現高效運行的前提。所以，預算部門要根據各個單位和各個部門的業務特點以及各個單位的組織形式等，進行全面的過程分析，構建合理結構的預算管理體系。在預算管理的實施過程中，講求效率、注重實效，保證對重點業務和重點部門的經費支出進行嚴格的控制，注重實際需要，保證單位總體目標的實現。

3、目標一致、量入為出的原則

預算管理的目標與單位的總體目標必須相一致，以事業收入確定事業支出，合理地考慮各個部門的實際工作需要，協調各個部門的不同需求，使編制的預算能夠照顧全局和各個部門。

4、權責對等的原則

行政事業單位在預算的編制和執行過程中，為了發揮各級預算主體的積極性和主觀能動性，應該根據各個預算主體的具體的行為內容，明確其應該承擔的責任，促使行政事業單位形成人人負其責的責任網絡，同時，要配備相應的權力進行支撐。要是預算的責任主體真正的具有生命力，必須將權責進行結合，這樣行政事業單位的預算才能有的放矢。預算的各個責任中心應該嚴格按照自己的審批權限和支出范圍對預算進行執行，使得預算任務能夠層層進行分解，有利于責任的落實和考核的實行。

三、行政事業單位預算管理存在的問題

近年來，行政事業單位在預算的編制過程和執行過程中還存在一些問題，影響了行政事業單位功能的發揮，也對我國的經濟發展產生了很大的消極影響。具體來說，行政事業單位在預算管理中存在的問題主要有以下幾點。

1、行政事業單位預算的組織機構設置簡單，人員的配備不充分

部分行政事業單位不重視對預算管理的編制和執行，預算的機構設置過于簡單，缺乏專業的預算人員。這個問題是現階段我國行政事業單位的預算管理普遍存在的現象，嚴重影響行政事業單位預算管理工作的質量。這一問題產生的根本原因就是行政事業單位的領導對預算管理沒有給予足夠的重視，使得單位的預算機構設置簡單，形同虛設，在實際的工作中，對于收支活動，往往不按照已經編制的預算進行。

2、行政事業單位的預算編制過程過于簡單，耗用的時間短，質量不高

現階段，很多的行政事業單位并沒有設置科學合理的預算編制的程序，使得預算編制過程中預算人員的主觀行為占據了過大的地位，這樣，預算編制的統一標準就難以保證。這主要表現在：行政事業單位的預算編制較為粗糙，功能不全，隨意性較強，缺少細分等，行政事業單位的財務預算的編制一般都是被簡單地分成了兩類：收入類和支出類，雖然這種預算的劃分方法和行政事業單位的功能職責相關，但是很明顯，這種編制方法隨意性較強，編制過于簡單，不利于預算的監督約束功能的發揮，在日后都會對相關事項產生不利影響。另外，現在大部分的行政事業單位的預算編制時間都是在一個月左右，編制時間過短，使得預算目標沒有很好地被認識，預算的編制缺乏可信性，預算編制的初期預算的質量就沒有得到保證。

3、行政事業單位的撥款測算方法沒有合理科學的模式

目前，雖然我國的財政部在預算改革試點的范圍上進行了加大，但是，大部分的行政事業單位預算的編制方法還是使用基數法。現行的行政事業單位的經費分配方法也還是沒有脫離基數法，這就使得行政事業單位沒有辦法從經營機制方面來搞活使用，事業經費并沒有發揮最大的經濟效益和社會效益。

4、預算的編制不夠全面，預算內資金和預算外資金相脫離

由于我國的行政事業單位的傳統的預算編制的體系是預算外資金和預算內資金相脫離的制度，使得行政事業單位在預算編制的過程中沒有對預算外的資金進行充分的考慮，這樣就使得單獨地考慮行政事業單位預算內資金編制的預算失去了現實意義，并不能夠很好地反映單位的運營狀況和收支狀況。

5、行政事業單位的預算管理缺乏相應的監督機制

目前，缺乏對事業單位的經費支出的管理和對其效益進行考核的機制，行政事業單位的管理體制以及預算的分配模式都還停留在粗放型的水平上，還沒有理順管理體制，使得在事業支出和監督考核方面沒有強有力的控制機制和約束激勵機制。

四、加強行政事業單位預算管理的辦法思考

1、提高行政事業單位對預算管理重要性的認識

預算管理是西方發達國家和企業多年來積累的管理的成功經驗，實施預算管理是行政事業單位建立健全自我控制、自我約束和自我發展的有效辦法，科學的預算管理能夠優化單位資源配置、增強單位管理的力度、提高單位辦事的效益。要意識到預算管理不僅僅是單位財務部門的工作，而是整個單位的內部資源的整合優化，預算管理的系統性和戰略性要求行政事業單位的各個部門應該共同參與。同時，還應該加強財務預算的法制觀念，加強對預算的約束，實現行政事業單位預算管理的法制化和科學化。

2、努力推行復式的預算管理方式

行政事業單位實施復式的預算管理，進一步強化財務管理的控制和計劃職能。復式的預算管理方式是指把統一的預算年度經費收支根據不同的性質分別編制成兩個及兩個以上的收支對照表，要根據預算收入來確定預算支出，并使事業收入和事業支出之間保持相對應的關系。實施復式預算管理方式后，行政事業單位對不同的事業經費實施不同的管理方法，以此較快地提高預算管理的約束力度。

3、科學編制行政事業單位預算，改革預算編制的方法，合理科學地安排預算的編制時間

一方面，行政事業單位應該安排足夠的時間來編制預算，預算的編制是個系統的工程，既要求單位要掌握本身的情況，又要綜合考慮整個系統的狀況；既要滿足行政事業單位的年度需求，還要綜合考慮過去和未來的情況；既要滿足行政事業單位業務發展的需要，還要綜合考慮國家的財力。要完成這些工作，合理充分的時間是基本的要求。另一方面，行政事業單位應該改革預算的編制方法，全面推行“零基預算”，徹底摒棄“基數法”。在預算的編制過程中，要真實地掌握業務的發展需求、單位人員的情況，以此為基礎，確定業務的經費水平和人員的經費水平，綜合地考慮單位的內部和外部因素，科學的預測經濟的發展變化，使編制的預算具有前瞻性。

4、加強對行政事業單位預算的執行監督

對預算的執行進行有效的監督是加強預算管理的關鍵環節，單位的預算經過批復之后，要嚴格地按照批復執行，在執行的過程中要進行嚴格的監督。預算的監督主要是對行政事業單位的資金使用情況進行監督，必須要制定內部監督和制約機制，是單位的各個部門都參加到資金的監督管理過程中來，對資金的使用進行多方位、全環節的監督。另外，還要對資金的使用效益進行有效的考核，健全評價考核的機制，尤其是在目前行政事業單位對資金的預算管理模式是以撥代支的條件下，預算的實施單位和項目的主管部門建立健全相應的預算管理評級考核體制顯得尤為重要。只有這樣，行政事業單位才能做到對事業資金管理進行事前計劃、事中控制和事后評價，事業資金的使用效率才會增強。

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