人大預算監督：期待由形式向實質轉變

連家明

盯緊政府的錢袋子，是現代議會最重要的職能之一。預算監督之所以重要，在于預算能最清晰直觀地反映出政府的全部行為，實現對預算的有效監督，就可以實現對政府行為的有效約束。回顧歷史，現代資本主義國家代議制架構最初的形成，便緣起于13世紀英國貴族與民眾對君主預算權的剝奪與控制，而美國19世紀末20世紀初經歷的所謂“進步時代”，也源自于對現代預算制度的引入，將“看不見的政府”變成“看得見的政府”。

我國《憲法》明確規定，人民代表大會作為最高權力機關，有審議、調整和監督政府預算的權力。人大及其常委會對預算的監督，與財政部門監督、審計監督一道，共同構建起我國的預算監督體系，并發揮著核心的作用。改革開放以來，人大預算監督工作取得了積極的進展，規范化、法制化和民主化步伐逐步加快，進入到新中國成立以來最好的一個階段。尤其是近兩年，人大預算監督作用受到空前關注，實踐中也有所創新。但同時，我們也看到人大預算監督還存在諸多問題，仍處在形式監督大于實質監督的一種虛化狀態，很多地方亟待完善。

首先，人大在預算監督的權力地位上形實不符。按照我國現行的政治架構，人大是法律上的最高權力機關，但現實中黨委和政府更有實質性的權威。預算草案在報送人大審議之前，一般要先經過政府和黨委的認可，而經認可后上報的預算草案自新中國成立至今就沒有被否決的案例。其次，人大在預算監督所需各類保障上乏善可陳。無論是組織保障還是人員配備，都難以滿足預算審核龐大工作量的需要，而人大代表的非專職化和世界上最緊湊的預算審核周期，也使“橡皮圖章”這種形象化的諷喻無法避免。再次，人大在預算審批和預算調整上的監督作用也常流于形式。預算的完整性、細致性和公開性遠遠不夠，現行法律法規的模糊使政府獲得太多規避人大預算監督的彈性空間。預算審核過程中辯論程序和代表意見處理程序的缺失，以及一攬子式的表決模式，使“少數人”在“民主集中制”原則下無奈“失語”。而對預算執行情況以及決算情況的監督，由于沒有法律責任的相關規定，也使得人大監督成為過場，權威性進一步削弱。

就當前來看，強化人大預算監督作用，最迫切的就是要抓緊完善相關法律法規，尤其要把握好《預算法》修訂契機，為人大預算監督構筑更加清晰有力的法律依據，為各級政府提供更加明確嚴格的行為規范。同時，必須加快推進公共預算的陽光化，提高預算細化程度，將預算外收入和執行中超收收入都置于人大預算監督之下，使公眾看得見、看得懂、看得全，使政府行為無所遁形。此外，還要有效延長預算審議的周期，努力增強人大代表的專業素養，積極完善預算審核的程序和模式，明確相關責任制度，在時間、人員和機制上為人大預算監督創造更加良好的條件。當然，還有一個不容回避的問題就是要對人大自身進行深入的改革，包括真正實現人大代表的廣泛性、改革人大代表形成機制及做實人大及其常委會職權等，以避免人民代表大會未能真正代表人民時而陷入另一個改革的誤區。