完善財政監督立法的現實需求和建議

陶 蕾

（北京第二外國語學院，北京 100024）

從部門法意義上來講，財政監督法是調整財政監督主體在對財政主體的財政活動進行監督的過程中所發生的社會關系的法律規范的總稱。近年來，我國財政監督立法不斷完善，取得了突破性進展，相繼制定或修訂了《預算法》、《會計法》和《稅收征管法》等財政法律法規，初步形成了與社會主義市場經濟相適應的財政法律體系框架。但是從提高財政監督質量的內在要求這個角度來衡量我國財政監督立法現狀，我國財政監督立法仍迫切需要進一步完善。

一、當前財政監督立法的現狀

應該說現有的財政法律、法規相當一部分已包含了財政監督檢查的內容和手段，財政監督執法已有了一定的條件。但是，總體來說，現有的財政法律、法規中有關財政監督的內容和手段還不夠完善。

1.現有財政監督立法沒有完整考慮到財政監督的內涵和外延。狹義的財政監督是指專門監督機構尤其是財政部門內部專門監督機構為了保證國家財政收入的汲取和提高財政資金的使用效益，依法對有關部門和單位執行國家預算、稅收、財務、會計、國有資本金基礎管理等方針政策、法律法規情況和涉及財政收支、會計工作、國有資本金基礎管理等事項的合法性、合規性與效率性進行檢查、處理與意見反饋的活動。廣義的財政監督一般包括人大、財政、審計、稅務以及其他有關部門為了履行法律法規規定的監督職責，保證國家財政收入的汲取和提高財政資金的使用效益，依法對財政資金收支活動中的有關情況進行的檢查、處理和信息反饋活動。因此，廣義的“財政監督”，也可以理解為“監督財政”和狹義“財政監督”的總和。現有財政監督立法沒有從宏觀上科學考慮財政監督工作的現實需求，立法工作同財政監督工作的實踐結合不足，從而在總體上現有財政監督立法存在盲點和法條競合相并存的現象。只有準確理解財政監督的內涵和外延才能制定出與現實工作相適應的財政監督法律體系。

2.完善財政監督法律體系中的立法定位需進一步明確。財政監督法不屬于司法，因為從調整對象來講，包含財政監督主體和財政主體，財政監督主體有財政主體內部監督、外部監督、立法監督和公眾監督等，內部監督主體涉及財政主體內部控制體系，外部監督主體有黨紀和政府監察部門，立法監督的主體主要是立法部門對財政行政執法行為的監督。另外從財政的公共性來講，財政監督必然涉及公共意愿的表達和公共選擇程序，因此也必然涉及普通公眾。所以財政監督主體涉及到私法主體，財政監督法調整對象涉及到公共部門與公共部門的關系，也涉及到公共部門同個體之間的關系。另外作為被監督對象的財政主體的法律遵從行為也涉及到社會多部門配合和社會綜合治財，這樣也必然涉及到私法主體。從這個角度來講，財政監督法不同于公法，也不同于私法。將財政監督法作為特殊的單獨法律部門在立法中綜合考量，還是將其作為行政法部門的一個子法體系考量，這是一個現實問題。

3.現有財政監督的立法層級不夠。我國財政監督法律體系中沒有專門的《財政監督法》來統領現有的財政監督相關法律法規，而是將相關規定分散在各個單行法律中，許多是分散在部門規章和地方法規中。這一現狀不利于財政監督立法的完整性和嚴肅性，而且也破壞了財政監督立法的統一性。同時，現有的財政立法大都相當于一種工作規范，財政監督檢查尤其是執法處理在一定意義上說只是一種附加條款。財政監督執法的尺度偏松，手段偏軟，既不利于維護法律的嚴肅性，也不利于財政監督工作的正常開展。

4.現有財政監督的法律規范立法技術有待提高。現有的財政立法中雖然包含了財政領域的主要方面，但連貫性不強，有一些方面沒有涉及，法條競合現象嚴重，上位法與下位法之間，各單行法之間沖突嚴重。還有一個嚴重問題是法律之間的聯動機制不足，相關法律之間的銜接有待于進一步加強。財政監督存在執法空白，影響了財政監督工作的深入開展。各單項立法制定財政監督條款的出發點也是從服務單項工作來考慮，影響了財政監督質量。

二、完善財政監督立法應堅持的原則

用法律手段規范和校正財經領域中的執法不嚴以及違紀違規問題，形成財政收入穩定增長、支出安全有效、紀律嚴謹協調的良好運行秩序是提高財政監督工作質量的現實需求。從這個目標模式出發，完善財政監督立法應堅持如下原則。

1.收入的完整真實性原則。保證收入秩序是財政監督機構的重要職責之一。因此，監督法必須明確規定：財政部門有責任對財政收入的質量實施監督，有權對稅務等征收機關實施監督。真正做到把該收的都及時足額收起來，并最大限度地優化監督管理，降低征收成本，切實根治過去那種有稅不收，擅自減免稅行為，切實根治為完成任務、保速度在收入上搞“空轉”、“虛收虛支”等弄虛作假的錯誤做法，維護財政收入的完整性和真實性。

2.支出的安全有效性原則。要借鑒國外財政監督的先進經驗，做到收支并舉。徹底扭轉“重收入監督，輕支出監督”的傾向，傳統的“以撥代支”、“以撥代管”的財政監督管理方法決不能再延續下去。為此，財政監督法應明確規定：財政監督貫穿到資金運用的全過程，實行跟蹤問效。只有這樣才能真正將有限的資金用在刀刃上，維護財政資金在使用環節安全性的同時切實發揮資金使用效益。

3.監督的規范化嚴肅性原則。要做好財政監督執法和司法程序的銜接。首先，監督法必須明確賦予財政監督手段和權力，特別是涉及各部門配合問題，監督法要明確規定配合單位的義務和責任。其次，強調有法必依、執法必嚴的原則，要從處理事件和內部通報為主向處理事件和人相結合、內部通報和公開曝光相結合的方式轉變，觸及法律和應該追究刑事責任的應該嚴肅執行，做到維護監督的權威，逐步鞏固監督成果，實現財經秩序的根本好轉。

4.在財政監督立法中適度考慮效率原則。從法的角度來講，在法的自由、正義和秩序這幾個上位價值體系中，從根本上是推拒效率維度的。法律強調一種規范性價值觀，而效率原則的成本與收益分析及理性考量同其有必然沖突。但是考慮到我國財政監督工作現狀，財政監督立法對于合法、合規性考慮相對充足，但是對于績效考察不足。其一，財政監督成本控制要求效率原則。其二，財政監督的根本目的在于促進財政工作高質量進行，所以激勵機制同法制所追求的秩序收益是相得益彰的。從上述兩點來講財政監督立法中對效率原則的強調是必要的。

三、關于完善財政監督立法的幾點建議

基于以上考慮，我們在完善財政監督立法方面任重道遠。對于完善財政監督立法，提出如下幾點建議。

1.提高財政監督立法層級和財政監督立法質量。充分發揮人大在財政監督立法中的主體作用，提升立法層次。積極出臺專門的《財政監督法》，明確財政監督工作的原則性規定，并使該法成為財政監督立法工作的母法，以統領和指導各單行法，加強財政監督立法的完整性和統一性。建立完善的財政監督執法對立法工作的反饋機制，探索建立財政監督立法的立法評估工作，提高財政監督立法質量。

2.完善現有財政監督法律體系，使之成為真正意義上的財政監督部門法。從法律技術和財政監督工作實際考慮，完善的財政監督法律體系應該包括完善的內容結構。首先，通過完善審計立法，指導審計機關依法獨立檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他與財政收支、財務收支有關的資料和資產，監督財政收支、財務收支真實、合法和效益的行為。其次，完善財政主體內部監督立法，使上級財政主體能夠依據財政法律、法規，對下級財政主體的財政收支和管理活動進行監督。財政主體內部監督立法應充分考慮財政執法監督、財政監察和財政復議等法律制度需求。再次，完善財政執法監督法律體系，使財政監督職能部門能夠依據財政法律、法規，對財政收支等執法活動進行有效的檢查和監督。財政執法監督立法中充分考慮財政執法的事前監督、日常監督和事后監督的制度需求。最后，完善財政監察立法，使具有財政監察權的財政主體，對國家行政機關、企事業單位及其工作人員貫徹與執行財政法律、法規和政策效果進行監督的過程中有法可依。

3.做好財政監督立法、財政監督執法和財政監督司法救濟的銜接，尤其是完善財政復議法律制度。財政復議是指公民、法人或者其他組織認為具體財政行政行為侵犯其合法權益，向財政機關提出財政復議申請，財政機關受理財政復議申請、作出財政復議決定的活動。財政監督立法、執法和司法救濟環節的有效銜接，對于防范財政監督工作中出現的公權侵犯私權、濫用財政監督執法權、保護監督對象合法權益和防范財政監督執法風險意義重大。

4.在財政監督法治的整體概念中，要既重實體，又重程序。同其他法律一樣，財政監督法本身是無法回避不確定性的，這是由幾個原因造成的。立法者是有限理性的，不可能在立法中窮盡所有立法目標。而且法律語言是有邊界的，語言的本身也具有不確定性。再者，財政監督工作中，財政范疇的客觀事實在時間維度上不可能重現，法律事實同客觀事實不可能完全相符。在以上因素的作用下，應該在注重實體法律的同時，通過程序來解決法的實現質量問題。在財政監督的法律適用中嚴格強調程序正義，遵循程序原則，既可以使財政監督立法不斷獲得改進的動力，也可以使財政監督主體和財政主體的權益充分實現，法治博弈中相關各方的利益訴求能夠充分表達。

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