水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度探析

趙鵬敏

(水利部松遼水利委員會(huì),吉林 長(zhǎng)春 130021)

1 法律依據(jù)及重大意義

水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度，作為一項(xiàng)行政許可，具有充分的法律依據(jù)。1997年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)防洪法》（以下簡(jiǎn)稱《防洪法》）第十七條規(guī)定，“在江河、湖泊上建設(shè)防洪工程和其他水工程、水電站等，應(yīng)當(dāng)符合防洪規(guī)劃的要求”，其“可行性研究報(bào)告按照國(guó)家規(guī)定的基本建設(shè)程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具有關(guān)水行政主管部門簽署的符合防洪規(guī)劃要求的規(guī)劃同意書”。2002年8月29日，《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱《水法》）經(jīng)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議表決通過。《水法》第十九條明確規(guī)定，“建設(shè)水工程，必須符合流域綜合規(guī)劃。在國(guó)家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區(qū)、直轄市的江河上建設(shè)水工程，其工程可行性研究報(bào)告報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)前，有關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)水工程的建設(shè)是否符合流域綜合規(guī)劃進(jìn)行審查并簽署意見；在其他江河、湖泊上建設(shè)水工程，其工程可行性研究報(bào)告報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)前，縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限對(duì)水工程的建設(shè)是否符合流域綜合規(guī)劃進(jìn)行審查并簽署意見”。自此，水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度在我國(guó)的兩個(gè)重要法律條文中都有了明確規(guī)定。

2007年11月29日，水利部第31號(hào)令公布施行《水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度管理辦法》（試行）（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），對(duì)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書的名稱界定、適用范圍、受理?xiàng)l件、辦理程序、時(shí)限要求、信息報(bào)送、責(zé)權(quán)義務(wù)等作出了規(guī)定，水利部要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)，可依據(jù)《辦法》，結(jié)合各自實(shí)際，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。隨后，水利部相繼明確了各流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查并簽署水工程建設(shè)規(guī)劃同意書的河流（河段）、湖泊名錄，為《辦法》組織實(shí)施、監(jiān)督管理提供了條件。

實(shí)施水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度，不僅具有明確的法律依據(jù)，更具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。該項(xiàng)行政許可既是《水法》、《防洪法》明確規(guī)定的內(nèi)容，又是當(dāng)前強(qiáng)化水利規(guī)劃管理、規(guī)范水工程建設(shè)活動(dòng)、合理開發(fā)利用和保護(hù)水資源的關(guān)鍵措施，也是堅(jiān)持依法行政、規(guī)范行政許可行為、履行水行政管理職責(zé)的重要手段，更是防止水資源無序開發(fā)、保障防洪安全、維護(hù)河流生態(tài)健康、促進(jìn)水資源可持續(xù)利用的制度保證。鑒于水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度實(shí)施才剛剛開始，一方面，應(yīng)加大該項(xiàng)制度的宣傳貫徹力度；另一方面，需要不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善該項(xiàng)制度。

2 對(duì)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度的認(rèn)識(shí)

經(jīng)過認(rèn)真學(xué)習(xí)《辦法》，結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，在實(shí)施水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾點(diǎn)：

1）水工程建設(shè)規(guī)劃同意書是水工程建設(shè)立項(xiàng)的必要條件。作為一項(xiàng)法律設(shè)定的水利行政許可項(xiàng)目，水工程建設(shè)規(guī)劃同意書具有嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性。嚴(yán)格實(shí)施該項(xiàng)行政許可，對(duì)于加強(qiáng)水工程建設(shè)監(jiān)督管理，保障水工程建設(shè)符合流域綜合規(guī)劃和防護(hù)規(guī)劃的要求是十分必要的。對(duì)于一個(gè)相對(duì)完整的流域而言，其開發(fā)治理的舉措必然是規(guī)劃先行，但規(guī)劃編制完成后，如何能夠順利有效地實(shí)施，水工程建設(shè)規(guī)劃同意書無疑是一項(xiàng)非常重要的措施。因此，水利部門要求將該項(xiàng)行政許可作為項(xiàng)目立項(xiàng)階段的必要條件是合適的。

2）工程建設(shè)與流域規(guī)劃及流域水利發(fā)展思路符合性問題是關(guān)注重點(diǎn)。對(duì)于已批復(fù)規(guī)劃中的水工程，該項(xiàng)行政許可關(guān)注水工程的建設(shè)任務(wù)、規(guī)模是否與規(guī)劃相吻合；對(duì)于尚未編制規(guī)劃或規(guī)劃未經(jīng)批復(fù)的河流、湖泊上的水工程，重點(diǎn)關(guān)注水工程建設(shè)是否與所處流域的水利開發(fā)、治理、保護(hù)的總體要求相協(xié)調(diào)。同時(shí)，水工程的規(guī)模等級(jí)和標(biāo)準(zhǔn)是否符合有關(guān)技術(shù)及管理的規(guī)定，是否影響其他水工程等，也是水工程建設(shè)規(guī)劃同意書關(guān)注的內(nèi)容。

3）流域綜合規(guī)劃是水工程建設(shè)規(guī)劃同意書的技術(shù)支撐。流域綜合規(guī)劃是事關(guān)流域水利發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，是組織和安排水利建設(shè)計(jì)劃，指導(dǎo)水工程建設(shè)，制定管理制度與政策，規(guī)范各項(xiàng)水事活動(dòng)的基本依據(jù)。流域綜合規(guī)劃和與之相配套的專業(yè)、專項(xiàng)規(guī)劃一并發(fā)揮著指導(dǎo)流域水利發(fā)展的重要作用。因此，水工程建設(shè)規(guī)劃同意書必然要以流域綜合規(guī)劃作為技術(shù)支撐。

4）未納入已批復(fù)規(guī)劃的水工程必須編制專題論證報(bào)告。《辦法》規(guī)定，“水工程所在江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃或者防洪規(guī)劃尚未編制或者批復(fù)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)委托有相應(yīng)工程咨詢資質(zhì)的單位或者流域綜合規(guī)劃或者防洪規(guī)劃的編制單位，就水工程是否符合流域治理、開發(fā)、保護(hù)的要求或者防洪的要求編制專題論證報(bào)告”。這里至少包括兩種情況，一是水工程所在江河、湖泊的流域規(guī)劃尚未編制，二是水工程所在江河、湖泊的流域規(guī)劃雖已編制但未批復(fù)或需要修訂的，均應(yīng)編制專題論證報(bào)告。為進(jìn)一步滿足水工程建設(shè)的規(guī)劃符合性要求，一些流域管理機(jī)構(gòu)也對(duì)水工程所在江河、湖泊的流域規(guī)劃雖經(jīng)批復(fù)但其所確定的工程任務(wù)、規(guī)模等有變更的，要求編制專題論證報(bào)告。

5）流域管理機(jī)構(gòu)是國(guó)家確定的重要江河、湖泊和省界河流水工程建設(shè)規(guī)劃同意書實(shí)施的責(zé)任主體。《水法》明確規(guī)定“在國(guó)家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區(qū)、直轄市的江河上建設(shè)水工程，其工程可行性研究報(bào)告報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)前，有關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)水工程的建設(shè)是否符合流域綜合規(guī)劃進(jìn)行審查并簽署意見”。這既是《水法》賦予流域管理機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職責(zé)，也是水利部交付流域管理機(jī)構(gòu)的重要工作，更是流域管理機(jī)構(gòu)依法加強(qiáng)規(guī)劃管理、逐步從流域規(guī)劃編制向流域規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變的重要舉措。

6）水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審查簽署情況實(shí)行逐級(jí)報(bào)送制度。《辦法》規(guī)定，省級(jí)人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)向流域管理機(jī)構(gòu)報(bào)送本行政區(qū)域內(nèi)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審查簽署情況，流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向水利部報(bào)送本流域水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審查簽署情況。這種逐級(jí)報(bào)送制度，對(duì)于國(guó)家全面了解和掌握流域水工程建設(shè)規(guī)劃同意書的審查簽署情況，加強(qiáng)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度實(shí)施的監(jiān)督管理是十分必要的。

3 問題及建議

1）主要支流綜合規(guī)劃缺乏或不能滿足工作需求。目前，新一輪的大江大河流域綜合規(guī)劃修編已基本完成，各流域防洪規(guī)劃已陸續(xù)經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)，個(gè)別重要支流的綜合規(guī)劃已編制完成，但大多數(shù)支流的綜合規(guī)劃尚未編制，這不僅給整個(gè)流域進(jìn)行系統(tǒng)開發(fā)、治理和保護(hù)造成困難，也對(duì)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度的實(shí)施產(chǎn)生影響。建議根據(jù)國(guó)家和地方財(cái)力，盡快開展支流規(guī)劃編制工作。

2）地方水行政主管部門水工程建設(shè)規(guī)劃同意書的審查簽署工作進(jìn)展遲緩。近兩年來，水利部已相繼明確了流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查并簽署水工程建設(shè)規(guī)劃同意書的河流（河段）、湖泊名錄和范圍。為保證水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度實(shí)施的完整性和系統(tǒng)性，省級(jí)以下水行政主管部門應(yīng)盡快明確由其負(fù)責(zé)審查簽署的河流、湖泊名錄，抓緊督促實(shí)施，并配合流域管理機(jī)構(gòu)及上一級(jí)水行政主管部門開展相關(guān)工作。

3）水工程建設(shè)專題論證報(bào)告編制導(dǎo)則亟待出臺(tái)。水工程建設(shè)專題論證報(bào)告是建設(shè)單位提交水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審查簽署機(jī)關(guān)的主要材料之一，是審查簽署機(jī)關(guān)決定水工程建設(shè)規(guī)劃同意書簽署與否的重要技術(shù)依據(jù)。目前由于缺乏統(tǒng)一的編制導(dǎo)則，給水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度的執(zhí)行產(chǎn)生一定影響。建議有關(guān)部門抓緊研究并盡快頒布實(shí)施。

4）水工程建設(shè)立項(xiàng)審核程序有待改進(jìn)。水工程建設(shè)規(guī)劃同意書不僅與規(guī)劃的有效性關(guān)聯(lián)，還與項(xiàng)目的必要性密不可分，更是實(shí)施流域綜合管理的重要手段，從行政許可的法律含義而言，它不是任何行政指令可以替代的。盡管目前水工程建設(shè)立項(xiàng)階段需要履行的程序較多，但為保障該項(xiàng)行政許可的順利實(shí)施，仍然建議有關(guān)部門將水工程建設(shè)規(guī)劃同意書作為項(xiàng)目立項(xiàng)審批的先決條件和必備要件。