論促進內蒙古產業可持續發展的稅收政策

白曉榮

(內蒙古財經學院 財政稅務學院,內蒙古 呼和浩特 010051)

論促進內蒙古產業可持續發展的稅收政策

白曉榮

(內蒙古財經學院 財政稅務學院,內蒙古 呼和浩特 010051)

內蒙古在全國具有特殊的經濟地位和獨立的研究內涵,它地域遼闊,資源豐富,自然條件復雜多樣,經濟發展潛力很大。如何圍繞生態文明,使經濟發展與資源、環境相協調,實現良性循環,促進經濟社會健康發展,是內蒙古面臨的重大課題。本文基于內蒙古特殊的區情分析了促進內蒙古產業發展的稅收政策存在的問題,并提出了相應解決對策。

內蒙古;產業;可持續發展;稅收政策

產業發展是一個產業由低級到高級、由簡單到復雜、由小規模到大規模的經濟動態過程。縱觀世界經濟的發展,越來越重視與資源、環境和人口等方面的協調發展成為產業發展的趨勢之一。產業可持續發展可以定義為在保障自然資源與環境的質量和其提供的服務的前提下將產業自身發展的內在客觀規律和長遠發展的規劃結合起來,使產業沿著健康的軌道長期持續,以期盡可能平等的滿足當代人的需要,同時又不損害后代的需要的產業發展。內蒙古近幾年在加快產業結構調整的步伐,包括加快對于第二產業的優化升級;大力發展物流業、旅游業等第三產業;鼓勵和引導中小企業向優勢特色產業延伸;采取多種政策措施積極推進節能減排。

稅收產業政策涉及社會生產、分配、消費等各個領域,是實現經濟目標的有力工具之一。各國實踐證明,稅收政策在促進可持續發展方面也具有其他經濟手段難以替代的作用。稅收政策作為產業政策的組成部分是產業可持續發展的重要保證,對實現資源的有效配置和利用,對污染的治理和控制,對產業的持續穩定發展有重要意義,但目前稅收政策在促進產業可持續發展方面存在著很多問題。

一、現有稅收政策存在的問題

(一)稅收政策整體設計存在問題

1.政策目標缺乏整體設計

我國產業政策的出臺多基于產業發展出現困擾的背景,具有較大的波動性和適應性,缺乏產業稅收政策本應具有的前瞻性和導向性特征,而且目前我國三大產業和三大產業內部各行業幾乎都有稅收優惠,覆蓋面如此大的產業稅收政策,無法實現結構調整的初衷。因為只有從產業發展的全局著眼,對某些產業優惠,對某些產業不優惠,才能起到稅收政策對產業的引導作用。

2.產業稅收政策的功能相對薄弱

我國的稅收政策具有明顯的區域性導向,從促進東部沿海地區發展到振興東北老工業基地,再到西部大開發,這種格局一直延續到今天。而且稅收政策還承載著很多經濟和社會目標,比如技術進步、外貿出口、收入分配、促進就業等。產生的問題如下：一方面,沒有突出產業導向,產業稅收政策調整乏力。另一方面,缺乏對各項目標的協調。由于不同目標的出發點不同,實施的范圍不同,產業稅收政策目標和其他目標會出現沖突。使產業稅收政策目標在其他目標的干擾下變得混亂起來。

(二)產業稅收優惠存在問題

1.生態環境保護因素的稅收優惠單一

考慮生態環境保護因素的稅收優惠單一,主要是減稅和免稅,缺少針對性、靈活性,影響稅收優惠政策實施效果。稅收優惠按稅收優惠方式的不同,可分為稅額式優惠、稅率式優惠、稅基式優惠和時間優惠。稅額和稅率優惠屬于直接優惠,稅基和時間優惠屬于間接優惠。比較而言,間接優惠方式對生產經營的調節作用大,偷逃稅的刺激小。而我國多采用直接優惠的減免稅方式,稅式支出手段單一,稅收手段實現政策意圖能力較弱。

2.對環保產業的專門稅收優惠政策較少

我國對于產業的稅收優惠政策主要集中于高新技術產業,而對于和環境保護相關的產業優惠,只是分布于各個稅種中的零散的政策,比較凌亂。

(三)具體稅種存在問題

涉及生態環境保護的稅種太少,缺少以保護生態環境為目的的專門稅種。這樣就限制了稅收對生態環境污染的調控力度,也難以形成專門的用于生態環保的稅收收入來源,弱化了稅收在生態環保方面的作用。

現有涉及生態環保的稅種中,有關生態環保的規定不健全,對生態環境保護的調節力度不夠。比如就資源稅而言,稅率過低,稅檔之間的差距過小,對資源的合理利用起不到明顯的調節作用,征稅范圍狹窄,基本上只屬于礦藏資源占用稅。這與我國資源短缺,利用率不高,浪費現象嚴重的情況極不相稱。

(四)針對西部民族地區的稅收政策存在的問題

西部民族地區基于自然資源優勢和獨特的歷史文化資源,形成了許多特色產業,例如能源產業和旅游業,通過發展特色優勢產業,進而帶動其他各種產業的發展,這是推動西部民族地區經濟增長的重要舉措。但稅收政策在促進西部民族地區的產業發展還存在很多的問題。

1.能源稅收政策存在的問題

首先,能源領域涵蓋范圍廣,體系龐大。在我國現行的稅收政策中,雖然已經體現對能源問題的關注,但相對于復雜的能源系統來說只是冰山一角,和能源有關的政策數量較少,還存在很多空白需要補充,并且穿插于不同的稅種之間缺乏系統的索引和歸納。正是由于這樣,不同的規定往往各自為政,很難去兼顧政策設置的協調、統一,稅收的調控作用在無形中被削弱,可能影響到預期的效果。尤其是一些和能源可持續發展不符的規定還沒有調整。比如,在增值稅政策中,將煤氣、石油液化氣、天然氣、居民用煤炭制品一視同仁對待不加區分,統一按照13%的低稅率計征。實際上,石油液化氣和天然氣屬于清潔能源,而煤炭制品燃燒過程中的污染遠大于前者,這樣“一刀切”的做法忽略了高污染、高稅負的征稅原則。

其次,我國的稅制結構中,沒有任何一個稅種的設立直指高耗能、高污染的行為和產品。如果設立一個專門的能源稅,那么其稅收收入可以形成專項基金,用在節能減排、環境保護等領域,用在新技術研發、新產品推廣等專項。對能源稅的嚴格征管,也形成對能源消耗行為、損害環境行為的監督,凡是有符合繳納能源稅的事件發生,都必須按規定付出經濟上的代價。稅收對能源可持續發展的調控措施將更加完善,力度更加到位。

2.旅游業稅收政策存在的問題

稅收優惠方式過于單一且地區間優惠不平衡。目前,我國營業稅起征點偏低、娛樂業營業稅率偏高,影響旅游產業的發展。與此同時,旅游業可享受的稅收優惠政策主要集中于企業所得稅減免方面,但對于一些關于旅游業發展大局的稅種,例如營業稅減免優惠措施運用卻很少,適用面也很窄,只對一些與旅游相關的文化領域(紀念館、博物館、文化館、美術館、展覽館、書(畫)院、圖書館、文物保護單位舉辦文化活動及宗教場所舉辦文化、宗教活動的售票收入)免征營業稅,其他類型旅游企業營業稅均沒有任何優惠。

另外,盡管近年來在西部開發戰略實施后向西部有所傾斜,但幅度過小。這種稅收措施造成最直接的影響就是各地在開發旅游資源的資金不足,致使旅游資源開發資金的來源、方式單一,從而使得內蒙古乃至西部很多潛在的旅游資源優勢無法充分發揮出來,難以提升旅游業在整個國民經濟體系中的行業競爭力。

(五)地方政府缺乏調控稅收政策的能力

我國的稅收立法權高度集中于中央,地方只擁有屠宰稅和筵席稅的開征和制定具體征收辦法的權力。國務院1998年下發的《關于加強依法治稅嚴格稅收管理權限的通知》規定,中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都集中在中央,各地區、各部門要依法治稅,依法理財,不得超越權限擅自制定、解釋稅收政策,也不得越權批準減免稅收、緩繳稅和豁免欠稅,地方政府和地方稅務機關只能在稅法規定的權限內執行稅收政策。從表面上,稅收政策的高度集中,有利于國家政策的統一和執法的平等,并保證和約束了地方政府部門濫用權力,避免制定出有悖于國家方針政策的稅收優惠政策,從而維護了稅法的公平、公正。但在實際執行過程中,不難發現,高度集權的稅收政策與中央和地方事權、財權相統一的原則不相符,中央授予地方對營業稅、資源稅等地方主要稅種的稅制要素進行調整變動的權力也非常有限,地方政府沒有自己掌握的稅基,不能因地制宜地設立符合當地稅收優勢及發展優勢的稅種,對各主體稅種稅率沒有制定權,因此,無法充分發揮地方稅在調節產業可持續發展中的作用。

二、促進內蒙古產業可持續發展的稅收對策

(一)要明確產業稅收政策的目標

內蒙古經濟在長期的發展過程中,在農牧業、能源工業、農畜產品加工業、稀土工業、生物高技術產業、草原文化旅游等行業逐步形成了自己的特色,并成為經濟發展的重要支撐。因此促進內蒙古產業發展的稅收政策具體包括：發展薄弱的農牧業、能源、原材料、交通運輸業等基礎產業以及處于發展初期的以信息產業為代表的高技術產業。在產業組織上,促進企業并購,支持企業集團和中小企業的發展。在實施稅收政策時以產業導向取代區域導向,以產業稅收優惠作為稅收優惠的主要目標。

(二)完善稅收優惠措施

除繼續保留原有的減稅免稅、投資稅收抵免等稅收優惠形式外,還應針對不同優惠對象的具體情況,分別采取多種稅收優惠形式。還應完善現有稅種中關于環保的稅收優惠,如增值稅、消費稅、企業所得稅等。還可以考慮對于環保產業實施專門的稅收優惠或開征環境保護稅。西方很多國家都開征了各種涉及環境保護的稅收,如污染稅、排污稅、能源稅等,對發展資源節約型經濟,促進產業結構的優化升級和經濟增長方式的轉換都起到了非常重要的作用。

(三)考慮西部民族地區的具體經濟情況給予適當傾斜的稅收政策

首先應改革資源稅。2008年內蒙古地區資源稅22.06億元,占稅收收入的2.4%,作為資源大區,這一比重還偏低,難以發揮資源稅的調節作用,應擴大資源稅的征稅范圍,完善資源稅的計稅依據,合理確定資源稅的單位稅額;其次要研究開征碳稅,可促使廠商更新技術,在生產過程中減少二氧化碳的排放,還能夠促進能源系統從高碳排放礦物能源向低碳或非碳能源轉化,有利于內蒙古地區天然氣和風電發展;最后,還應通過完善分稅制的財政管理體制,賦予地方特別是西部民族自治地區必要的稅收方面的立法權和政策調整權。對全國普遍開征但經濟影響較小的稅種,立法權在中央,稅收政策解釋權應在地方;對收入規模小、未在全國普遍開征的稅種,立法權和稅收解釋權均應在地方。

除以上因素之外,在考慮利用稅收政策促進內蒙古產業可持續發展時,還應與內蒙古的產業發展特點相結合。2009年內蒙古全年GDP增速為16.9%。其中第二產業對經濟增長的貢獻率為62.2%,在第二產業中,重工業占工業的比例為80%以上。內蒙古經濟增長的動力主要來源于能源、化工、冶金、裝備制造等重工業,而農畜產品加工業、高新技術產業等輕工業對GDP的支撐度并不是很高。因此,如何根據內蒙古產業發展的特點制定適宜的稅收政策是促進內蒙古產業可持續發展的政策保障。

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F810.422

A

1004-5295(2010)05-0071-03

2010-08-10

內蒙古產業發展研究基地重大項目(NMCJ0802ZD)

白曉榮(1982-),女(蒙古族),遼寧阜新人,內蒙古財經學院財政稅務學院講師,中央財經大學財政學院博士生,從事稅收理論與政策研究.

[責任編輯：高平亮]