鄉鎮財政民主化的路徑選擇與對策思考

(內蒙古廣播電視大學 農學院,內蒙古 呼和浩特010020)

在我國構建社會主義和諧社會,推進政治體制改革和政治文明建設的背景下,財政民主化進程已成為我國政治經濟體制改革的基本趨勢,同時財政民主化也是推動我國民主政治一個現實而又可行的切入點。在推進公共財政體制民主化改革中,穩步推進鄉鎮財政民主化改革,應當是一個切實可行的突破口。

一、鄉鎮財政民主化的總體思路與基本原則

(一)總體思路:構建農村財政公共選擇機制

基于當前我國鄉鎮實際情況以及目前鄉鎮財政運行中存在的各種矛盾和弊端,應從長遠角度考慮解決,可考慮從推進基層民主的建設、構建農村財政公共選擇機制入手。

鄉鎮民主制的落實和完善,既是我國一項根本政治制度,也是我國農村財政公共選擇機制的基礎。形成規范的公共財政選擇機制,就是要體現“人民當家作主”的精神。這是構筑公共財政框架的基礎和核心,也是構筑公共財政框架的重點和難點。公共財政所蘊含的一個非常關鍵的主題,就是在理財上實現法制化的公共選擇。通過公共選擇機制的確立和規范,推動我國憲政制度改革與完善。所謂憲政,就是依據憲法來治理國家的民主政治,是建立在社會契約基礎上的現代政體。財政民主化所要求的是,公眾依法通過一定的程序和方式,行使對國家財政事項的決定權。布坎南(JoBuchanan)認為政府應該是立憲政府,用立憲的方法來限制政府的財政自由,進行財政立憲,對支出的規模、結構等決策,同時通過憲法明確各級政府的收支。他認為只有通過公共選擇,把選民個人的偏好轉換為集體偏好,才能提供最佳的公共產品;通過公共選擇這種選民偏好的民主表達機制,用憲法來規范政府的財政支出行為,使選民的偏好得到充分表達,體現財政支出的民主化。在現代社會,憲政幾乎成了法制與民主的代名詞,憲政的國家必須是民主的,民主的國家必須是憲政的。從發達的國家的實踐看,憲政制度下的公共財政要求依托于法制在社會公共領域中活動的政府經濟行為,公共財政規則和制度必須是高度透明的。公共財政制度可以理解為由納稅人代表——議會具有最終決定權的制度。我國憲法(第二條)規定“中華人民共和國的一切權利屬于人民”,全國人民代表大會及其常務委員會代表全中國人民當家作主、當家理財,是最高權力機構。現階段的關鍵問題是,我國人民代表大會制度中已經確立的基本原則在現實中并沒有得到很好的貫徹,所體現的關系在實踐中也沒有得到很好的處理。如對最大的弱勢群體——農民群體利益的長期忽略就說明了這一點。

農村公共選擇機制的構建,其實質是要進一步完善基層財政人民代表大會制度,保障憲法賦予人民的權利。在鄉鎮人大中要進行體制創新,使鄉鎮財政的決策充分反映農民的意愿,能體現公共財政的公平、公正和效率原則。通過構建農村公共選擇機制,實現鄉鎮財政的民主化,真正落實法律賦予人民的權利,體現鄉鎮公共財政為農民服務的宗旨要求。

(二)基本原則:既借鑒國外有益經驗,更立足我國國情

國外基層地方財政民主化的理論成果和實踐的成功經驗,值得我們學習和借鑒,但也應注意到,由于我國與西方國家社會經濟發展水平不同,政治文化傳統各異,不能照搬西方國家的民主模式。我國的財政民主化進程應從現實需要和民意訴求出發,解決具體的實際問題,以避免陷入不必要的爭論和混亂。我國的財政民主化進程,必然要與我國實際相結合,與我國的政治體制改革、政治文明建設、政府職能轉變、政府政務公開等一同推進,其目的在于闡發民主精義,治理當前社會經濟體制頑疾,讓公共財政資金切實為公眾利益服務。鄉鎮財政民主化的穩定推進,就是要加強和改進鄉鎮公共產品與服務的提供,充分體現鄉鎮民主的參與性,使鄉鎮政府提供的公共產品與服務能更好地符合轄區農民的公共需求。

二、穩步推進鄉鎮財政民主化的主要對策建議

基于以上分析,穩步推進鄉鎮財政民主化,主要在于一定要符合中國國情和農村目前的經濟、社會、政治、文化等發展的實際,一切從實際出發,循序漸進,穩步實施,并及時總結正反兩方面的經驗。為此,提出如下對策建議:

(一)構建鄉鎮財政民主機制

穩步推進鄉鎮陽光財政,逐步推動鄉鎮財政的信息公開,提高鄉鎮財政的透明度,讓納稅人——農民的知情權得到落實,保證廣大農民參與鄉鎮財政預算及重大公共事務的監督和決策。

從國外和國內“參與式預算”實踐經驗看,我國部分鄉鎮財政“參與式預算”試驗是推進當前鄉鎮財政民主化非常好的形式和途徑。盡管在我國部分地區鄉鎮財政實施“參與式預算”試驗還存在不足,需進一步完善,但總的來看,“參與式預算”對提高鄉鎮財政的透明度,提高尤顯稀缺的鄉鎮公共財政資源的使用效率,緩解甚至避免農民與鄉鎮政府之間的矛盾,增強農民對鄉鎮政府的信任度等,都具有非常積極的作用。

1.建立有效的鄉鎮財政支出民主決策機制

鄉鎮財政體制應輔之以民主財政體制來加強,能有效地建立起公眾與政府共同參與的財政體制。首先,鄉鎮政府在確定公共產品與服務提供的規模與類型時,應充分反映并滿足本鄉鎮范圍農民對層次不同的公共產品與服務的偏好,農民應積極參與到鄉鎮公共產品提供的財政支出等重大事務決策中。其次,在這些關乎農民利益的鄉鎮重大決策事項,農民應積極參與管理和監督。最后,鄉鎮民主財政體制傳導的順序也應是自下而上,只有鄉鎮財政預算安排、項目確定與實施監督過程中貫穿農民參與的民主性,才能提高鄉鎮財政資金的運用效率,提高農民對鄉鎮政府的信任度。

2.推行鄉鎮財政預算的“陽光財政”

(1)逐步推進鄉鎮政務及財政信息公開。重視鄉鎮財政信息的公開化和透明度,讓農民了解鄉鎮政府的各項重大事務的安排及財政收支的預算信息。只有在信息對稱的情況下,鄉鎮農民參與預算才有意義。否則,對政府作為完全一無所知,公眾參與就可能流于形式。

鄉鎮財政信息公開不僅在程序上,在執行過程中也應隨時公開,農民可隨時隨地了解到財政信息,當有需求或偏好時,也知道在何時何地以何種方式來表達。

(2)通過“懇談”等方式,讓鄉鎮農民參與鄉鎮公共事務。國外基層地方參與式預算采用公民投票、調查問卷、民意咨詢等方式,對吸收公民參與的力度有積極的影響。國內部分鄉鎮參與式預算試驗的“民主懇談”等協商民主方式,獲得了農民的信任與支持,取得了較好的效果,值得借鑒和推廣。當然在實際操作中,可根據我國不同地區鄉村特點,以“民主懇談”等適合本地區的各種形式讓農民參與鄉鎮公共事務。事實上以何種方式“懇談”并沒有固定的模式,只要適合本地區,農民滿意,對農村發展有益,就是鄉鎮財政民主化改革的目的。

(3)讓鄉鎮農民監督鄉鎮預算方案的實施。農民只有對鄉鎮預算方案進行監督,才能保證鄉鎮農民的權利得以實現。我國鄉鎮財政行為的扭曲,最根本的原因是缺乏有效的監督機制。鄉鎮人大代表委員會的地位和作用需要從新界定,并以法律的形式予以保障。人大代表委員會的選拔和組成必須有能代表大多數鄉村農民代表的參加。鄉鎮政府對農民的意見和建議要認真對待和處理,不斷調整和修改鄉鎮預算方案的疏漏和錯誤。保證農民對鄉鎮財政監督的有效性,鄉鎮政府發布的信息必須是準確的,信息渠道是暢通的。

3.建立和完善鄉鎮公共產品需求表達機制

建立和完善鄉鎮公共產品需求表達機制涉及的不僅僅是農民作為納稅人的權利問題,更多的還涉及到農村鄉鎮民主化進程的問題。通過鄉鎮財政公共選擇機制構建,推進鄉鎮的民主化進程,要滿足農民的政治需求。同時隨著市場經濟的發展,農民作為獨立的經濟主體的意識更強,對鄉鎮的索取更為敏感,對其每年交納稅費更為關心,因而農民迫切要求參與鄉鎮的政治活動,要求通過其民主權利以合法途徑制約、監督鄉鎮財政行為。因此,建立表達農民利益和意愿的公共產品需求表達機制,就成為推進鄉鎮財政民主化所必須。

建立鄉鎮公共產品需求表達機制,并使其制度化、法制化,有利于鄉鎮政府與農民形成良好的互動和合作關系。通過“協商”、“懇談”等方式讓農民參與到鄉鎮預算的決策、實施及監督中來,既滿足了農民參與鄉鎮事務的政治需求,也會使鄉鎮政府的財政預算決策更科學合理,符合轄區農民的需求,政策容易被農民所理解,得以順利貫徹實行。由此形成的“參與式預算”,有利于解決當前鄉村存在的各種社會矛盾和沖突,維護鄉村的穩定,推進鄉鎮財政的民主化改革進程。

(二)改革鄉鎮財政管理制度

鑒于目前我國鄉鎮財政存在財權與事權不符,鄉鎮財政職能弱化,難以發揮與其特殊地位相一致的作用等問題,借鑒國外基層地方財政民主化改革實施的地方分級自治管理模式的實踐成果及成功經驗,可考慮對我國鄉鎮財政體制從以下幾方面進行改革:

1.明晰鄉鎮與縣政府間的財權與事權

自分稅制財政體制實施以來,地方各級政府的財權與事權不對等現象一直比較突出,基層情況尤為嚴重。鄉鎮政府是我國現行行政體系中最基層一級政權,在現實中承擔了大量不該由其承擔或完全承擔的職責,如計劃生育、民兵訓練屬于全國性的純公共產品,理應由中央財政負擔,現實中卻轉嫁為了鄉鎮財政負擔。

將財政權限在各級政府間進行科學的劃分,有助于降低財政權限的集中程度,減少腐敗和低效率現象的發生。財政分權關系著社會公眾基本權利的實現,賦予地方政府一定程度的財政自治權是公眾參與公共事務的基本途徑,也是財政民主化的內涵。鑒于目前鄉鎮承擔著大量的上級政府的支出職責,在鄉鎮政府與縣之間必須實行徹底的分稅制,保障鄉鎮的財權與事權對稱,建立分級自治的財政體制。在財政支出上,鄉鎮與縣兩級政府根據公共產品的受益范圍,進行合理的事權分工,禁止縣政府向鄉鎮轉嫁財政支出責任。嚴格根據公共產品的受益范圍,以法律手段劃分并規范鄉鎮政府與上級政府之間的權責利關系,保障鄉鎮政府獨立的財權支出權利。

2.適當下放鄉財政稅收管理權限以完善我國分級財政體制

現階段,我國實行的是分級財政體制,并且按照稅收收入歸屬和征收管理權限的不同,將稅收收入分為中央稅、地方稅及中央與地方共享稅,這與“統收統支”體制和“財政包干”體制相比無疑是一大進步。但不管在哪種體制下,稅收立法權高度集中于中央的做法一直延續了下來。

根據公共產品理論,不同的公共產品有不同的受益范圍。對鄉鎮而言,這就要求鄉鎮政府有不同的財政收入水平,并能根據排他性原則分別對受益居民進行收費或征稅。目前,稅收立法權完全由中央政府掌握,這不僅削弱了鄉鎮政府的職能,而且造成其對中央財政的依賴,失去了一級財政的獨立地位。所以在鄉鎮的財政收入上,應保留一定稅種給鄉鎮財政。應賦予鄉鎮一定的稅費收入立法權,因地制宜地確定不同經濟發展水平鄉鎮的主體稅種,以使鄉鎮政府可以根據本地的社會經濟狀況新開征或停征某些稅費。當然鄉鎮政府自行出臺的這些政策必須符合國家的有關法規制度,使鄉鎮真正成為一級地方財政。

3.健全財政轉移支付制度以推動鄉鎮財力均衡目標的實現

鄉鎮的轉移支付資金被“貪污”、“截留”、“挪用”等違法行為屢見不鮮,資金到位率低。推動鄉鎮財力均衡目標的實現,要禁止縣截留、侵占上級政府對鄉鎮的轉移支付收入。加大對轉移支付資金的監管力度和對相關違法人員的懲治力度,要盡快制定和完善相關的條例和實施細則,杜絕各種權力“尋租”行為的發生。

4.提高鄉鎮財政預算的科學性、權威性和民主化

我國鄉鎮財政預算管理制度存在缺乏規范的管理制度、編制方法不科學、預算執行彈性大和預算監督不到位等問題。為此,提高鄉鎮財政預算的科學性、權威性和民主化,關鍵是強化鄉鎮預算編制的規范化和預算的法制化;吸納具有相關素質的專業人員組成預算委員會;確保對財政的監督效果,加強民主監督。盡可能地將預算外資金納入預算管理,減少預算外資金的各種不規范使用。

(三)推進鄉鎮財政預算制度改革,實現財政法制化

依法理財是實現操作規范運行和提高財政資金使用效率的重要保障,是推進財政民主化的關鍵問題。財政預算是納稅人監督政府財政行為的有效途徑。在我國財政預算體系中,鄉鎮財政預算是最基層的預算,也是最不規范的一級預算,甚至很多鄉鎮根本就沒有設立財政預算。其結果是農民缺少利益、偏好表達的途徑,也無法有效監督鄉鎮財政行為,這在一定程度上加大了鄉鎮財政行為的隨意性,為鄉鎮政府亂收費、亂支出提供了“空間”,所以只有通法制化來完善鄉鎮預算制度。

鄉鎮財政預算的設置必須符合一個基本原則,就是有一級政府,就必須有一級預算。鄉鎮財政預算以整個鄉鎮農民自主的方式達成,其上一級政府行政權力對鄉鎮的財政預算應采取嚴格不介入的原則,不對鄉鎮一級的公共事務提供超權力強制,不得對鄉鎮轉嫁自己承擔的公共事務。

在財政預算上,要求鄉鎮財政預算保持平衡,建立透明的鄉鎮財政預算制度,各項收入與支出均列入鄉鎮財政預算,并由農民選舉組成的權力機構——鄉鎮人民代表大會進行審議批準,確保納稅人各項權利的實現,有效監督鄉鎮財政行為。要真正保持鄉鎮財政有自己獨立的財政預算,規范農民與鄉鎮以及鄉鎮與縣(市、旗)的經濟利益關系,進一步完善《預算法》,改革和完善地方財政管理體制,實現財政體制的法制化。

三、穩步推進鄉鎮財政民主化的配套措施

穩步推進鄉鎮財政民主化,構建鄉鎮公共選擇機制,涉及到鄉鎮政治人事體制、鄉鎮人大代表制度、鄉鎮人大代表的具體權利及社區農民的政治民主權利等等一系列復雜問題,需要做好以下配套措施加以解決:

(一)完善鄉鎮人大代表制度建設

在我國,人大代表往往是作為一種政治榮譽,一種象征性權利,而并不是作為一種政治權利行使。在農村很多鄉鎮人大代表的產生過程中,鄉鎮人大代表并不是經過選民選舉出來的,而是由村干部擔任,他們并不能真正代表農民的意愿,反映農民的需求和偏好,監督鄉鎮財政行為,導致農民并不能真正享有其民主權利。所以,要讓農民獲得其真正的民主權利,必須完善鄉鎮人大代表制度。要真正實現人民代表由人民選舉的原則,可以把人大代表與村干部分離,使其成為真正的民意代表,確保真正代表農民利益的人員進入鄉鎮權力機構,使鄉鎮人大真正獲得《地方組織法》所規定的各項權力,獲得鄉鎮財政創制權和政府機構設置權,強化鄉鎮人大對鄉鎮政府財政行為的約束。

改革并完善鄉鎮人大代表選舉程序,合理的程序是選舉公正的保證。如果程序本身不公正,即使合法也無法保證選舉的公正性。在鄉鎮人大代表的選舉過程中,通過改進操作程序,本著公正、公開的原則進行。在候選人的產生過程中,引入競爭機制,允許候選人進行合理競爭。只有這樣,才能保證鄉鎮人大代表真正代表農民的利益。另外,在重大事項決定權上,建立鄉鎮人大的日常決策程序和決策機制,沒有經過鄉鎮人大審議、表決通過的,鄉鎮政府不能自作主張,也不能推翻鄉鎮人大的決議,鄉鎮人大應從財政上切斷鄉鎮政府行為隨意性的經濟支持。在監督權上,鄉鎮人大要定期評議考核,將定期評議考核的結果進行公示,讓鄉鎮人大能夠監督、敢于監督、監督管用。

(二)改革鄉鎮政治人事體制

從我國目前鄉鎮的組織、人事制度看,由于在鄉鎮政權的實際運作和監督過程中,存在信息上的不對稱,上級政府對鄉鎮缺乏有效的約束與監督,農民也無法對其進行有效的監督,阻擋了民意向政治體系的正當表達。要實現黨的利益與人民的利益真正統一,對于我國基層的鄉鎮黨委書記選舉,應逐步向開放式選舉發展,應考慮理順黨、政之間的關系。只有這樣,才能確保黨員干部真心為人民辦事,確保農民對鄉鎮權力中心形成監督。在鄉鎮中層干部的任用上,可由鄉鎮長提名任命,農民沒有選舉權,但應有否決權,以防止培植私人勢力,任人唯親。選舉工作應由臨時的、獨立的選舉委員會來承擔。讓鄉鎮領導直接由鄉鎮農民選舉產生,可以保證鄉鎮領導對農民負責,而不是對上級政府負責,這樣農民有了制約鄉鎮政府的合法途徑。如果鄉鎮決策不能反映農民的切身利益,農民可以通過鄉鎮人民代表大會集體彈劾、更換鄉鎮領導。這樣可以確保鄉鎮公共財政的主權在民,增強鄉鎮政府的責任感,避免鄉鎮政府減少提供社區公共產品的任意性,減少隨意收費的可能性,農民能夠有效地表達出其對社區公共產品需要的偏好。

(三)建立鄉鎮人大獨立的財政權力行使機制

為有效保護社區農民的經濟利益不受鄉鎮政府的侵犯,保證鄉鎮的財政行為受到農民作為納稅人的監督與制約,可以在政府部門垂直管理的前提下,獨立出鄉鎮人大的權力行使機制,形成了鄉鎮人大和政府之間的制衡。在鄉鎮年度財政預算、決算的審議批準的表決上,表決權的行使上,嚴格依據程序,實行簡單多數票原則,因為決策的程序、原則不同,可能得不出確定的結果。由于鄉鎮人大具有財政預算的否決權,只要人大不同意,農民可以拒絕交納鄉鎮政府的各種攤派。可確定農民所需的公共產品的數量,解決鄉鎮政府在公共產品提供上的困境。因為在這種制度下決定出的公共產品供給,才能真正反映當地農民對公共產品的需求,作出的費用分攤真正反映出農民的意愿。

(四)加強對鄉鎮農民參政議政能力宣傳培訓

鄉鎮財政民主化的穩步推進,除了要落實相關制度外,還需要農民的積極參與。參與式預算之所以能夠在我國的浙江、上海等省市的部分地區先行開展,與這些地方經濟發展水平較高,文化水平及民主意識較高是分不開的。事實上民主也需要土壤的,否則,參與式預算等民主理財方式很難落地生根。

要提高鄉鎮農民的民主意識和參政議政能力,必須依賴于教育的發展,大力發展教育事業,提高農民的文化水平。加大宣傳力度,同時加強對鄉鎮轄區農民的民主意識教育,提高農民參與鄉鎮公共事務的管理和監督的自覺性。通過有計劃、有步驟地加大對廣大農民進行宣傳教育。可以借助于廣播、電視及娛樂演出等方式溶入鄉鎮農村宣傳,配合政策宣傳,使農民對鄉鎮預算公開及監督既有感性、直觀、形象的認識,又有理性的思考,從而真正提高農民的民主意識,使之自覺地投入到鄉鎮民主理財中來。

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