規范政府行為 提高政府公信力

郝玲玲

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

規范政府行為 提高政府公信力

郝玲玲

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

政府公信力是政府取得政治合法性的內生要求，既體現了政府使公眾信任的能力和程度，同時也反映了人民群眾對政府的滿意度和信任度，是公眾衡量和評價政府履行職能狀況的重要指標。提升政府的公信力，迫切需要政府通過有界行政、依法行政、透明行政、誠信行政和責任行政來規范自身的行政行為，這是政府推進行政體制改革和完善社會信用體系的必由之路。

政府公信力；政府行為；信用政府

政府公信力是社會信用體系的基石和靈魂。公信力作為衡量政府行政能力的重要指標，體現了政府工作的權威性、民主程度、服務程度和法治建設程度。在我國，政府公信力的建設日益成為國家政治生活的主題，政府公信力的提升為更新政府理念、規范政府行為和健全政府制度等方面提供了新的價值導向和目標要求。作為政府理念和制度的載體，政府行為是建設政府公信力的關鍵環節。政府行為的失范會直接導致政府信用的喪失，嚴重影響政府形象，削弱公眾對政府的信任程度。

一、規范政府行為是提升政府公信力的必然要求

目前，我國正處于經濟體制轉變和社會結構調整的轉型期，社會發展的廣度和深度得到極大拓展，對政府的公共管理能力和信用水平也提出了更高要求。黨的十七大報告明確指出，應盡快“完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力”。政府公信力問題又一次成為我們國家政治生活的主題。政府公信力主要是通過公務人員的具體行為表現為行為結果的行政措施來體現的，并直接面對社會公眾。因此，提升政府公信力必然要求規范政府的行政行為。

第一，規范政府行為是提升政府公信力的重要方面。政府行為就是政府執行國家職能的行為。政府行為本身就是行政的過程，任何社會制度下的國家，執政黨和國家的大政方針最終都要通過各級政府和政府公務人員去實施，公務人員的實施狀況與自身行為，決定著政府公信度和形象。因此，政府能否贏得信譽和塑造良好的形象，直接在于政府行政行為的規范化程度。提高政府公信力，建設誠信政府，就是要堅持全心全意為人民服務的宗旨，堅持以最廣大人民的根本利益為各項工作的出發點和落腳點，依法執政，以誠為本。落實和體現在政府行為的層面，就是要求政府行政權力的運行不僅在形式上要合乎法律的要求，而且在實質上應當貫徹法律公正、公平、公開的原則，不得濫用權力。政府行為既包括行政決策行為也包含行政執行行為，是政府行政理念和制度的實踐行動。[1]在現實中，政策作為政府決策行為的體現，是指導人們經濟活動和社會公共生活的“指揮棒”，必須具有科學性、穩定性和連續性。政府出臺一項政策，就意味著與公眾立下一個契約，這個契約必須得到政府本身和社會公眾的共同遵守。政策的執行行為作為政府決策的延續和實現載體，要以行為規范化為首要前提以保證政府執行能力的發揮。政府行為規范化和合法化，政府才有信用可言。政府行為決定著政府信用，政府信用目標又影響和約束著政府行為。

第二，政府行為是公眾衡量政府公信力的重要指標。公眾視野下的政府公信力主要體現在公民對政府行為的信任程度。政府為表明自己的價值觀念、執政思路和工作作風，通過對社會公共事務的規范管理，展示形象，彰顯誠信水平。社會公眾就是根據這種形象和聲譽衡量政府公信力的強弱，并相應做出對政府信任或不信任的選擇。政府的行為符合公眾的意愿，行政方式合理合法，講信用重承諾，公眾就會信任和支持政府，并且會自覺自愿地配合政府，政府的行政行為就會順利，同時也能節約行政成本，提高行政效能，并為社會公眾提供更多更優質的公共產品和公共服務，政府公信力也隨之提高。

二、提高政府公信力要“有所為，有所不為”，保證政府行為的有界性

長期以來，我國政府慣于通過計劃手段干預和操縱社會生活領域。這在一定程度上導致政府行政效率低下，行政行為缺乏有效監管和約束，影響到政府形象和信用水平。政府改革和公共行政的科學化，要求政府職能從“全能政府”向“有限政府”轉變，從原有的“全包全攬”轉變為“做市場不能做的事情”，改變過去由政府單方面行使權力解決社會問題的管理方式，致力于政府與市場、政府與企業、政府與社會之間互動狀態的構建與實現，從而達到政府行為的優化。堅持有所為有所不為，將更多的精力集中到轉變政府職能和提升政府效能上來。

政府職能的有限性，決定了政府行為的有界性。一是市場調節能夠解決的，要充分發揮市場機制配置資源的基礎性作用，政府不要干預，通過企業的自主經營，實現社會主義市場經濟的公平和有序競爭；二是政府“管不了、管不好”的社會活動，應積極培養和借助社會中介組織的力量，通過協同和合作的方式，安定社會公共秩序，實行公共治理模式；三是需要政府擔當的管理事項，應在明確管理目標和管理規則的前提下，依據相應的法律和制度，通過政策引導、法律規范、信息咨詢、公共服務等手段，將政府職能切實轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，逐步建立起職責明確、辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制和工作機制，為經濟發展提供良好的宏觀環境，為構建社會信用體系起示范作用。

三、提高政府公信力要取信于民，維護政府行為的誠信度

具有公信力的政府不等于不犯錯誤的政府，但一定是誠實守信的政府。提升政府公信力，建設誠信政府要求政府能夠取信于民。誠信行政是政府在管理社會公共事務中的自覺意識和行動，也是社會組織和民眾對政府信譽的價值判斷。言必行，行必果，為人如此，為官為政更應如此。政府信用是政府公信力的核心內容，而政府公信力的本質就是言行果的統一。近年來，“甕安”事件、“虎照”事件以及“躲貓貓”事件等越來越多的公共事件，一度成為社會關注的熱點問題，某種程度上給社會帶來了不安定因素。一系列的社會公共事件背后，暴露了一些地方政府在處理公共事件上存在著失信于民、缺乏誠信度的問題。

因此，提升政府公信力，規范政府行為要堅決杜絕一些不切實際的政府承諾，杜絕弄虛作假、欺報瞞報等行為，以誠待民。政府在實際的行政管理活動中，一是要統一思想，內外一致。講誠信的政府在管理國家社會事務和自身行政管理事務上應該是一致的。政府公務人員應增強信用行政、依法行政的自覺性，在行為上應實事求是，做社會信用的表率；二是要言行一致，取信于民。要通過合理合法的途徑和方式實現對社會的承諾，樹立誠信政府的良好形象，贏得民眾的信賴；三是要前后一致，政策穩定。政府的政策保持一定的穩定性和連續性，不能無端變換，朝令夕改。即使出于客觀原因必須變更，也應采取相應的配套措施，減少因政策的急劇變動給公眾帶來的損失。

四、提高政府公信力要依法行政，強化政府行為的法治性

建設政府公信力的基本前提是政府行為的合法性。[2]改革開放以前，我國政府機關主要依靠行政命令對國家事務和社會公共事務進行管理，政府的行政行為建立在政策的基礎之上，往往以自身權威彰顯其合法性。隨著經濟發展和政治體制改革的深入，依法治國，依法行政逐漸成為政府改革的必然選擇。黨的十五大把依法治國提到了“黨領導人民治理國家的基本方略”的高度，特別強調“一切政府機關都必須依法行政”。

依法治國前提下的政府公信力建設，要求進一步提高政府公職人員依法行政的能力，只有通過依法行政，才能為政府行為提供合法性資源。推進依法行政，實現政府行為的法治化要求政府以法律為主要手段對國家事務和社會公共事務進行管理，政府的行政行為要以法律為根據。一是各級政府的行政行為要合法。各級地方政府只能在法律授權范圍內運用權力進行政府管理活動，任何作為或不作為的內容都必須依據法律法規進行，任何違反法定權限的政府行為都是無效或可撤銷的政府行為。二是政府行為要依據法定程序進行。行政程序化既增加了政府行為的透明度，又保證了行政過程中政府行為的公正合法性，是政府行為法治化的核心和關鍵。行政程序化就是將政府行為過程置于法律的監控之下，不按程序或顛倒法定程序的政府行為應是無效政府行為。三是政府行為責任要法律化。一方面要通過法律明確地方政府的責任主體、責任形式，確保政府做到權責一致，另一方面要通過法制對政府行政行為的合法性進行監督，對不合法行為通過相應的法律規定予以處理和追究。法治是現代政府的基本價值追求和政府行為規范化的基礎。政府行為的法治化是政府行為規范化成果得以持續的保障，也是提升政府公信力的制度基礎。

五、提高政府公信力要責任行政，加強政府行為的責任性

公眾對政府的信任，需要政府行為的法治化保障，同樣也需要政府行為的責任化來培育。政府能否獲得公眾的信任，關鍵在于政府是否承擔和履行了應盡的職責。政府公務人員行使公共管理權力進行管理，必須對行為承擔責任。如果行政活動可以隨心所欲而無須承擔責任，必然會損害公眾及其他社會組織的合法權益，并將整個社會引向無序狀態。當前，我國有些地方政府和某些領導干部，為了突出政績，建起了一批批的“政績工程”、“形象工程”，某些政府部門尤其是行政執法機關，行政不作為亂作為現象明顯增多，使得公眾合法權益難以得到及時有效的保障，在相當程度上損害了政府的形象。政府權力濫用的行為實際上是政府行為缺乏責任性的表現。傳統的行政是免責行政，對于因為不法或不當行政行為而受到侵害的公民而言，只能通過申訴、上訪、上告等單方面的方式請求糾正，無法對行政不作為、亂作為進行責任追究。隨著社會轉型和民主政治的發展，現代行政逐漸演進為責任行政，即政府機關及其工作人員依法行使行政權力管理公共事務時，相應地必須承擔公共責任，只有這樣，政府的行政行為才能更趨規范，執政為民、誠信于民，提升政府公信力才不會成為空話。

提升政府公信力，強化政府行為的法制性，要求政府及其公務人員對自身的行為不回避，不掩蓋，并且要堅決對失范行為的相關責任主體予以追究。[3]

第一，權責一致，接受監督。明確政府行政機關及其工作人員的權力、職責和義務，按照權力“取得有據、配置科學、運行公開、行使依法、監督到位”的要求，加強對行政執法過程中自由裁量權的規范和約束，保證行政行為適當規范、職權行使過程有據可查、結果公平公正。同時加強對權力行為的監控和監督。各級政府及公務人員要自覺接受黨委、上級領導和社會公眾對涉及財權、物權、事權的重要環節的監督。

第二，有責必問，失責必究。2004年，溫家寶總理在十屆全國人大四次會議的《政府工作報告》中指出：“要建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力。”政府機關工作人員的行為及其后果違反了行政法或刑法，就必須受到行政處分或刑事制裁，特別是對有失責、失職、瀆職行為的主要領導干部進行問責、引咎辭職、罷免等責任追究。對政府機關及其公務員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，要依法予以行政賠償。

六、提升政府公信力要政務公開，提高政府行為的透明度

講誠信負責任的政府在社會事務的管理中應當是公開和透明的。公開透明的政府形象和權力運作方式，對于提升政府權威、增加凝聚力的作用是毋庸置疑的。政府是公民讓渡出來的權利集合體，代表著每一個成員的利益，政府與公民的委托代理關系決定了每一個公民都有權獲得與自己利益相關的政府政策的信息，相應地政府也有義務讓社會公眾了解政府機構的設置、人員安排、職責權限、權力的運行規則和方式。政府是否對公民公開信息以及信息公開的程度都將直接關系到公民權利的實現，政務公開是聯結政府公開與公眾知情權的有效紐帶，不僅溝通了政府與公眾的關系，也提供了雙方信任的基礎。因此，政府應積極推進政務公開，進一步加大公開和透明的力度，樹立政府信用形象，推進信用建設。

第一，切實推行政府信息公開。政府信息公開是政務公開的重要內容。推行信息公開要圍繞社會廣泛關注、事關群眾切身利益的重大事項，擴大公共信息的公開力度，同時要拓寬社情民意表達渠道，建立健全社會熱點跟蹤機制，及時回應群眾呼聲，增強公開的針對性，維護人民群眾合法權益。

對重大生產安全事故、食品藥品安全事件、群體性事件等，各級政府和相關主管部門要及時準確發布權威信息。要正確對待和積極受理公眾申請和反饋信息。通過建立政府內部信息處理的溝通協調機制，規范工作規程，明確申請的受理、審查、處理、答復等各個環節的具體要求，合理設置工作程序，明確責任分工，對申請人的申請事項進行科學合理評估，不回避矛盾，并要及時回復。

第二，逐步實現透明和民主決策。政府決策是行政的核心與關鍵環節，也是提升政府公信力的首要環節。政府作為公共政策的制定者和實施者，其決策行為直接影響經濟社會發展全局，關系人民群眾的切身利益。[4]

在黨的十七大報告中明確提出要推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。這就要求政府在決策過程中要嚴格依法公開，明確規定公眾參與的內容、方式、途徑，防止決策的隨意性、主觀性，引導群眾有序參與，切實保障群眾的知情權、參與權、表達權和監督權。

對重大事項采取集體決策的方式，廣泛征求公眾和利益相關人意見，健全重大事項決策規則和程序。

積極培育和運用第三方研究咨詢組織參與政策決策的評估與論證，不斷完善專家咨詢和評估制度，對專業性、技術性較強的重大事項進行必要性、可行性、合法性論證，使決策更加科學合理。

要加強溝通，有效回應民意，在溝通中取得共識，在共識中進行決策，在決策實施中實現互信。加強教育引導，加強對公共決策相關知識的宣傳，激發公民參與政府決策的主動性、自覺性和主體責任感。

第三，深入推進辦事公開。辦事公開是政務公開的一項重要內容，也是政府履行管理職能、規范政府行為的基本要求。

推進辦事公開，要把公眾關注、涉及公眾切身利益的熱點難點問題作為重點，要對公開的內容和程序進行規范。一是公開的內容要具體。政府各職能部門要根據本部門職責和管理目標，廣泛聽取公眾意見，明確辦事公開的內容和程序，做到具體、細化，滿足公眾的實際需要，充分保障社會公眾的知情權、參與權和監督權。二是公開的程序要便于操作。要抓好辦事公開載體建設，借助電子化、信息化手段，重點是建設好互聯網信息服務平臺、熱線溝通交流平臺、行政服務中心公開辦事平臺和便民服務網絡平臺。要不斷創新辦事公開的措施，切實提高服務效率和服務質量，方便公眾。三是公開的過程要開放透明。既要公開辦事依據、辦事結果，又要公開辦事過程，努力實現全面、全程公開，營造公開透明的辦事環境。

總之，推進政府行為的規范化建設是提高政府公信力的重要環節，也是當前建設和諧社會必須解決好的課題。建設信用政府，要以自我革新的勇氣和實際行動來推進政府公信力的建設。規范政府行為是政府與時俱進、實現改革目標的自律過程，需要政府在公共管理的實踐中堅持不懈地努力和探索。

[1]王茜，張子禮.理念·制度·行為——政府公信力的三要素[J].山西師大學報（社會科學版），2007，(6).

[2]李潔.論現代化進程中的政府行為合法性[J].法制與社會，2009，(4).

[3]吳威威.良好的公信力:責任政府的必然追求[J].蘭州學刊，2003，(6).

[4]周志忍.政府行為規范化與公共政策[J].國家行政學院學報，2001，(4).

[責任編輯：王慧慧]

D630

A

1008-8466（2010）03-0054-04

2010-03-26

郝玲玲（1981—），女，吉林省吉林市人，吉林大學行政學院博士研究生，主要從事領導科學、政府管理創新理論與實踐研究。