錫林郭勒草原保護存在的問題及對策研究*

丁佩秋

(中國地質大學(北京)人文經管學院,北京 100083)

我國作為草原資源大國,擁有各種草原資源39283.3萬hm2,約占國土總面積的40%。我國的草原資源主要分布在內蒙古,錫林郭勒草原屬于典型草原,是內蒙古六大草原中植被保護最好的。其面積為1960萬hm2,其中牧區天然草場可利用面積為1647萬hm2。同時它是我國北方地區一道重要的綠色屏障,長期以來一直阻止著來自中亞草原和我國西部沙塵的東侵,對整個華北地區生態環境保護起著重要的作用。

1 保護和建設草原生態的重要意義

廣闊的錫林郭勒草原是我國北方重要的生態屏障,莽莽草原形成了一條綠色的自然保護帶。草原植物貼地面生長,能很好的覆蓋地面,增加下墊面的粗糙程度,降低近地表風速,從而可以減少風蝕作用的強度。當草原植被蓋度為30%～50%時,近地面風速可削弱50%,地面輸沙量僅相當于流沙地段的 1%。〔1〕

草原植物通過葉面蒸騰,提高環境的濕度,減緩地表溫度的變幅,加快水汽循環的速度,起到調節小氣候的作用。在水草豐美地區,環境濕度較大,植被茂密的草原上空,很易形成降雨調節濕度。

草原是牛羊的生存環境,是畜牧業發展的基礎。近年來,由于牲畜數量增加,超載過牧,草地資源質量明顯下降,畜草矛盾突出,嚴重地阻礙了草原畜牧業的穩定發展。實施草地生態保護建設,草原牧區畜牧業生產條件明顯改善,實現質量和效益的同步提高。解決草原建設滯后、草原利用不合理、草畜矛盾突出的問題,既是緩解草畜矛盾,加快畜牧業現代化建設的迫切要求,也是實現草原資源永續利用,走畜牧業可持續發展之路的客觀需要。

2 草原保護的現狀

錫林郭勒盟各族干部群眾大力開展以植被建設為主的生態環境建設,并取得了顯著的成績。全盟通過開展大規模的植樹造林、人工草地建設、退耕還林還草、圍欄封育草場,使局部生態環境有了較大的改善,到目前已累計完成人工造林、飛播治沙造林種草、封沙育林育草、水土保持治理50萬hm2,建設人工草地7萬hm2,退耕還林還草1.3萬hm2,圍欄封育草場200多萬hm2。但是這只占錫盟草場總面積的萬分之二。總體上建設和治理的速度仍趕不上退化的速度。目前全盟退化、沙化、鹽堿化草場占草地總面積的68%,并且以每年67萬hm2的速度繼續擴大。

3 錫林郭勒在草原保護及開發上存在的問題

我們采取的一系列的措施進行草原保護,錫林郭勒草原保護已經取得了一定的成效。但是由于制度的缺失,執行的不力,缺乏可持續發展的意識,同時在發展工業方面存在錯誤認識而導致草場退化依然嚴重,生態環境依然惡化,短期內無法徹底恢復草原原有的生態功能和生產能力。

3.1 草原法律制度不健全

3.1.1 草原保護制度不健全

我國《草原法》明確規定的草原保護制度主要有基本草原制度、草畜平衡制度、禁牧休牧制度。設立基本草原制度的目的是將草原的主體納入基本草原范疇,實行嚴格保護。納入基本草原的各類草地對畜牧業的發展具有關鍵性、決定性的作用,有些草地還是經過國家投資建設的重要成果,同農業中的基本農田具有同等重要的地位和作用。《草原法》第四十二條規定:“劃為基本草原,實施嚴格管理。基本草原的保護管理辦法,由國務院制定。”然而2003年《草原法》施行至今并沒有基本草原的保護管理辦法出臺。《草原法》中的基本草原保護制度過于籠統,缺乏具體的執行方法和監督機制。一些地方的濫墾亂占草原現象屢禁不止,甚至將國家投資建設的一些人工草地、牧草種子基地、科學實驗和觀測草地改變用途,致使國家投資和草原資源的流失。

3.1.2 草原法律責任欠缺合理性

每部法律都會規定法律責任,是因為法律責任是一種指引性評價。一旦人們不按照法律的指引去追求自身利益,那么,他的預期利益就得不到法律的承認和保護。我國《草原法》和《內蒙古自治區草原管理條例》及其《實施細則》對草原生態法律責任都有規定,但是存在以下問題:第一,《草原法》中第八章法律責任中,多數條款的最后一句都是“造成嚴重后果,構成犯罪的,依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的,依法給予行政處分”。但是究竟造成怎樣的后果構成刑事責任,并沒有具體說明。草原法中沒有關于刑事責任的規定,該方面的法規準用刑法的規定。《刑法》第六章妨害社會管理秩序罪中第六節破壞環境資源保護罪的九條法律條文沒有涉及到破壞草原生態環境犯罪的。同時我國《刑法》的七條修正案,也都沒有關于涉及破壞草原環境犯罪的規定。這是我國草原生態保護方面的一大缺陷。第二,行政責任中的罰款數額較小,明顯滯后于現實。《實施細則》中規定:“違反本細則四十五條規定的,由旗縣以上人民政府草原行政主管部門的草原監督管理機構責令改正,并處以100～500元罰款”。這一規定是針對草原道路暢通的,對于違反禁牧休牧、草畜平衡等草原保護基本法律原則的行為卻沒有規定處罰的金額。并且這一規定的罰款數額過小,對違法的單位和個人不足以構成任何威懾力,并不能起到懲罰的效果。

3.2 公共草場權屬不清,草原退化嚴重

根據《草原法》的規定全盟貫徹實施草場承包責任制,但是仍然存在著草原的多頭并管,導致草原權屬不明的問題,比如草原監理站負責監理工作,畜牧局、農業局負責日常管理,各級基層的鄉、嘎查也有管理權。直接結果就是有利益時,各部門都來分一杯羹,需要承擔責任時,卻找不到一個責任主體,各部門都在互相推諉。公共草場的保護由各個部門共同管理,最后就造成人人都管,人人都不管的局面。同時牧民們對待公共草場也不像對待自己承包的草場同樣的保護,同樣實行輪牧。美國學者哈丁所說的“公地悲劇”就真實的在錫林郭勒草原上演了。因此各個蘇木嘎查的公共草場是退化最嚴重的也就不足為奇了。

3.3 經濟發展對草原的破壞

內蒙古經濟發展尤其是區域經濟的發展主要是依托豐富的煤炭、礦產資源優勢,經濟高速增長是由資源的高消耗來支撐,資源的高消耗必然帶來高排放與高污染,導致草原生態環境惡化。隨著經濟的增長尤其是工業經濟的增長,導致環境質量特別是草原生態環境日趨下降。具體表現為:

3.3.1 錫盟對地下礦藏的過度、無序開采導致大面積草原地表裸露,沒有牧草覆蓋的草原退化和沙化加速

錫林郭勒草原地區地面與地下礦物資源十分豐富,煤、鉬、銅、多金屬等貯藏量都很大。近幾年,勘探開采這些礦物資源,促進了錫林郭勒盟經濟的發展,但在資源的開發過程中,也會產生一些負面影響。錫盟煤層埋藏較淺,大多采用剝離土層的方法進行開采,大面積草場被連根拔起,土地裸露。煤礦的尾礦掩埋在草原上,使得土地裸露從而誘發礦區周圍草原的退化與沙化。

3.3.2 小型工礦企業嚴重污染草原生態環境

近年來,一些地方政府為了經濟的發展和GDP的迅速增長,開始倡導發展工業,走工業化道路,但對“工業化”的內涵缺乏確切理解。在一些旗縣一提及“工業化”字眼兒就簡單理解為“上項目、建工廠”,盲目在草原牧區引進污染嚴重、破壞環境的工業項目。一些小型工業項目毀壞了大面積的草場,浪費了大量的自然資源、造成嚴重污染,給生態環境造成了極大的破壞。大面積草原變成了采礦場、采煤場、選場、冶煉廠,廠礦排出的工業廢物污染了大面積草原和河流。錫林浩特市郊的錫林河就是這樣遭到的嚴重破壞。90年代的皮革廠、骨粉廠都利用錫林河水清洗羊皮、羊骨、內臟,河水臭不可聞已經不能用于人畜飲用及草場的灌溉了。并且河岸上的草葉出現了枯黃、發黑的現象,錫林河沿岸的濕地環境完全被破壞,已經喪失了原有的生態功能。然而這樣巨大的犧牲并沒有換來錫市經濟的迅速發展,相反,這幾家破壞環境的企業紛紛倒閉了。

4 錫林郭勒草原保護的完善

4.1 健全對草原保護的法律法規

進一步細化草原保護法律法規。以草原基本制度、草畜平衡制度、禁牧休牧制度為基礎,形成一整套可行的草原保護法律法規,使草原保護有具體的條文進行規范和保護。建議在法律責任規定方面,根據違法情節的輕重和類型,分別承擔民事責任、行政責任、刑事責任三方面的責任。借場放牧、采集野生植物、勘探、施工、打井、開礦、采石、取沙、趕運牲畜破壞草原植被的,除了向旗縣級草原管理機關繳納草原養護費之外,同時向承包該草場的牧民進行民事賠償,按照《民法通則》第134條的規定,承擔民事責任,例如停止侵害、恢復原狀、賠償損失。在發生大規模或是程度嚴重、時間持久的破壞草原的行為之后,由責任人承擔刑事責任也是草原保護的必備手段。這樣才能有效合理公平地規范草原資源的可持續開發利用和保護。

4.2 建立和完善草原生態利益的補償機制

錫林郭勒草原退化的主要原因是人類的不合理活動,建立和完善草原生態利益的補償機制是草原保護的出路之一。生態補償(Eco-compensation)是以保護和可持續利用生態系統服務為目的,以經濟手段為主調節相關者利益關系的制度安排,建立國家補償、社會補償、自身補償三位一體的制度。國家每年撥付大量草原保護經費,如果增加社會補償,讓國際、國內各方面的力量加入到保護草原的行動中來,加上自然資源的開發利用者、資源輸入地區對生態恢復的補償,草原生態保護的費用會大幅度增加,一定程度上化解現在草原保護資金不足的問題。將市場機制引入環境保護事業之中。在市場經濟條件下形成生態利益的補償機制,應當按照“污染者付費,利用者補償,開發者保護,破壞者恢復”的原則,逐步使排污者和開發者成為環保投資的主體。將排污者、開發者變成保護的主體,那么草原生態環境恢復不但有其他資金的支持,也找到草原生態恢復的主體。通過生態補償,可以部分彌補農牧民因保護草原而減少放牧家畜、實施草畜平衡、開展禁牧休牧輪牧、限制采挖草原野生植物資源等所減少的來自草原的收入。

4.3 加大政府對草原執法的監督力度

各級政府應該形成完整的草原行政執法機制和監督機制,這就要求各級政府,特別是旗縣級政府和政府部門工作人員的行政行為必須在法律法規的范圍內運行,一切行政行為都要以法律為依據,并受法律制約。各級政府和政府工作部門應該進一步加強草原的法制化管理工作,有關草原方面的重大決策要有合法性審議程序,決不能因個別領導人的意志去行事,這應形成完整的制度并用法律來規范。

5 結 語

草原保護是一個長期持續的工程,不是一朝一夕就可以完成的,也許會需要幾代人的努力。希望今后越來越多的人認識到草原的重要性,認識到它對大自然的生態多樣性的貢獻,致力于保護草原生態環境。只有草原保持其原本的面目,其防風固沙,保持水土的作用才能發揮,進而展現它的生產能力,滿足人類的物質生活需要,做到人與自然和諧發展,人類社會可持續發展。

〔1〕喬世明.民族自治地方資源法制研究〔Z〕.北京:中央民族大學出版社,2008.301.

〔2〕金瑞林.環境法學〔M〕.北京:北京大學出版社,2002.288.

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〔6〕李紅.試論加強草地生態保護與建設的重要意義和對策〔J〕.內蒙古草業,2005,3.

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〔9〕邢旗,烏蘭巴特爾,黃國安,高娃.內蒙古草原資源及可持續利用對策〔J〕.內蒙古草業,2005,6.

〔11〕魏振瀛.民法〔Z〕.北京:北京大學出版社.高等教育出版社,2000.9