公民參與公共政策制定的理論背景及現實選擇

繆匡華

(福建行政學院 公共管理系,福建 福州 350002)

公民參與公共政策制定的理論背景及現實選擇

繆匡華

(福建行政學院 公共管理系,福建 福州 350002)

新公共服務理論的提出,為公民參與公共政策的制定提供了深刻的理論背景。隨著社會主義市場經濟體制的確立、社會民主的發展,公民參與公共政策的制定有效地保證了公共政策制定的科學化、民主化、法制化,有著重要的現實意義,但也面臨許多限制性困境,對公民如何參與公共政策制定提出了更嚴峻的挑戰。公民參與的保障體系建設、加大公共政策制定的透明度、確保公民在政策制定互動中的知情權、加強制度建設等,是公民參與公共政策制定的現實選擇。

新公共服務;公共政策;公民參與;政策制定

公共政策的制定是政府行政管理的核心環節,它決定著政府行政管理的目標和方向,是影響行政管理效率的關鍵因素,涉及到國家和人民的根本利益。公民參與公共政策的制定是公民個體或社會組織(團體)影響公共決策所采取的行動,是保證公民參與權的根本途徑,目的是要實現公共資源的有效配置,以達到公共利益的最大化、合理化。十七大報告提出的增強決策透明度和公眾參與度,制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見等思想,為公民參與公共決策提供了政策依據。事實上的分配不公、政府失效現象反映出公民參與公共決策的必要性。公共政策制定中有了公民參與才能體現政策的公開公平公正,確保決策的科學化與政治的民主化。

一、理論背景

20世紀80年代開始,英國、美國、澳大利亞、新西蘭等西方發達國家掀起了一場被稱之為新公共管理的政府改革運動。這場改革運動在20世紀90年代迅速擴展到幾乎所有發達工業國家和一些發展中國家。正當新公共管理理論在世界范圍內方興未艾之際,美國著名公共行政學家羅伯特·登哈特夫婦基于對老公共行政和新公共管理理論的批判與反思,特別是針對企業家政府理論缺陷的批判,提出了一種全新的公共行政理論——新公共服務理論。其基本觀點如下:

第一,政府的職能是服務,不是掌舵。新公共服務倡導者看到,如今政治生活領域最重要的變化之一就是行政活動主體多元化方面的變化,認為公務員要利用共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益,而不是試圖控制或掌握社會新的發展方向。政府的作用是與私營及非營利組織一起,為社區所面臨的問題尋找解決辦法,其角色從控制轉變為議程安排,為促進公共問題的協商解決提供便利。公共官員的角色越來越不是服務的直接供給者,而是調停者、中介人甚至裁判員。政府更多地扮演催化劑和促進者的角色,讓私營部門、第三部門、社區和公民個人參與進來,形成良好的伙伴關系,“政府的義務是保證服務提供的實現”。政府應該在思想上意識到公共項目和公共資源并不屬于他們自己。作為負責任的參與者而不是企業家,他們是公共資源的管家、公民權和民主對話的促進者、社區參與的催化劑、街道層次的領導者。

第二,追求公共利益,公共利益是主要目標而非副產品。新公共服務理論強調,公共行政人員必須致力于建造一個共享的集體的公共利益觀念,其目標不是去尋找個人選擇的快速解答,而是分享利益和分擔責任的創造。政府的作用更多地體現在為公眾營造真誠的、不受拘束的對話環境,并保證解決方案符合公平正義原則,形成共同的公共利益觀念。這樣,他們就可以理解各自的利益,具備更長遠、更廣博的社區和社會利益觀念。

第三,戰略地思考,民主地行動。新公共服務的倡導者認為,在思想上要具有戰略性,在行動上要具有民主性,即符合公共需要的政策和計劃,通過集體努力和協作,能夠最有效地、最負責任地得到貫徹執行。鼓勵對公民責任感的強化,進而支持群體和個人參與社區契約的訂立活動。確保政府具有開放性和可接近性,具有回應力,能夠為公民服務并且為公民權創造機會。

第四,超越企業家身份,重視公民身份,服務于公民而不是顧客。新公共服務理論強調,公共利益源自價值的分享,是立足于公共價值觀的對話,而非個人利益的簡單相加。公務員不僅僅要回應顧客的需求,而且更要關注建設政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關系。政府與公民之間的關系不同于工商企業與其顧客之間的關系。在公共部門中,即使是確定誰是顧客都很困難,因為政府的服務對象遠不止直接的顧客。政府也服務于等待服務的人,服務于沒有積極地尋求服務但可能需要服務的人,甚至也有一些不想成為顧客的顧客等等。民主政府是為它們的公民服務而存在的。

第五,政府承擔的責任是復合的而非單一的。責任并不是單一的,即公務員不應僅僅關注市場,他們也應該關注憲法和法令,關注社會價值觀、政治行為準則、職業標準和公民利益。新公共服務理論家認為,責任問題十分復雜,企業家政府理論將責任問題過分簡單化:企業家政府關于政府的責任就是滿足直接顧客個體對政府服務的偏好;企業家政府依靠民營化,從而把責任從公共的觀點轉向了民營的觀點;企業家政府沒有適度地強調公法和民主規范。

第六,以人為本,重視人而不只是生產率。公務人員所參與組織的公共組織與網絡,如果能夠通過基于尊重公民的合作過程與領導分享,就更有可能獲得成功。新公共服務理論強調通過人來管理和善待行政人員,認為行政人員的動機和期望遠不是簡單的薪水和保障問題。分享領導權必定會具有相互尊重、彼此適應和互相支持的特點,特別是通過人民或與人民一起來行使領導權,可以改變參與者并且可以把他們的關注焦點轉移到更高層次的價值觀點上。在這個過程中,公民和公共雇員的公共服務動機同樣可以得到承認支持。

第七,大力弘揚公民權和公共服務精神。新公共服務理論認為,企業家式的思維方式和行為模式,導致行政人員將最大限度地提高生產率和滿足顧客需求作為唯一值得追求的目標,從而忽略了誰是真正的主體。公共行政官員不僅要分享權力,通過人民來工作,通過中介服務來解決公共問題,而且必須將其在治理過程中的角色定位為肩負公共責任的參與者和促進者,而非企業家。

新公共服務理論作為一種新的分析框架,提供了新的視角和范疇,著眼于政府與公民的互動、政府發展的方向,提出了“公民優先”的理念,強調政府與公民的合作,強調公民和非政府的公共權威,反映了全球化時代的民主要求。

二、現實作用與困境

在經濟社會發展中,大量的公共政策關系廣大公民的切身利益,只有在公共政策制定過程中保證公民的充分參與,才能推進公共政策制定的科學、合理和有效,才能使公共政策更加符合民意和公共利益,確保公共政策滿足社會公共需要,促進社會公平的實現。

公民參與對于公民個體的作用。公民參與有助于公民表達自己的需求,實現自己的利益,提供公民自我發展與選擇的基礎。公民參與是公民自我教育的重要方式和公民能力提高的重要手段。公民參與有利于政治社群及社群中的個人。在政治社群的整合方面,通過全面的公民參與,可以發現共同體意識。對于社群中的個人,參與行動將可以解放個人潛能,建構有效能的公民,以及治療現代公民精神及心理上的疾病。

公民參與對于政府的作用。能夠實現并擴大政治體系的合法性基礎。公民參與是以公民對于政治體系的認同為前提條件的。公民參與促進了公民對政府決策的接受性,為政府提供了合法性的基礎。提高了決策質量。公民參與可以整合社會各利益集團的聲音,讓政府獲得更豐富的資訊,綜合權衡各方面的利益追求,制定出更符合民意的,對各利益主體造成最小影響的公共政策,可以彌補政府失靈,增強政策的權威性。促進了政策的執行實施。公眾參與了政策的制定過程,會對政策有認同感,使政策在貫徹實施過程中得到公眾的廣泛認可,從而使政策執行的阻力小,監督成本低。

目前我國公民參與公共政策制定仍存在著許多困境因素。

公民方面。知識能力與參與能力有限。公共決策帶有較強的專業性,對相關知識及溝通能力、理解能力、學習能力要求高,但這些知識、能力公民普遍有限,決策時往往需要借助于專家的專業判斷,從而容易產生公民參與專家決策之間的矛盾。利益選擇的矛盾。公共政策問題的解決應該是公共利益導向的,而公民參與是確保公共政策公共利益取向的內在要求,但是在實際的公共參與實踐中,公民參與卻不一定代表著公共利益,更多的是其追求自身利益的最大化。參與共識的困境。雖然公民有權利與義務參與公共政策過程,但并非每一個公民都會善用其權利,善盡其義務,公民要達到參與的共識比較困難,這導致一種集體行動的困境。

政府方面。人為增加公民參與的障礙。行政主體作為理性的甚至是自利的效用最大化者,為謀取利益,常會阻礙公民在政策過程中的參與,封鎖政府與公民之間溝通的渠道,壟斷政策過程。這種在公共利益與政府利益價值選擇上的困境是公民無法參與的一個重要原因。自上而下的權威型決策慣性。如果行政主體認為公民參與剝奪了原來由他們所掌握的各項資源時,他們對公民參與的態度經常是消極甚至是抵觸的。成本的增加和效率的降低。公共政策的公民參與者增加,會在無形中增加許多公共政策制定的時間,促使相關的項目運作成本攀升,彼此若不信任,公民參與也導致行政效率的降低。

制度化缺失。公民參與的制度化缺失,制度化渠道不足不暢,公民參與政策制定的權利和身份得不到政府的認可,政府對信息實行壟斷等,影響了公民參與的有序性,使得公民即使有參與的愿望也無法實現,造成政府與公民的關系帶有較大的隨意性和主觀性,損害了社會資本的投資效益,這些都不可避免地形成了公眾參與的困境。

三、有效途徑

近年來,各級政府在加強公眾參與公共政策制定方面進行了積極的探索,公眾參與的渠道得到了開辟和拓寬,公眾參與的內容有了實質性的推進,但經常困擾行政的效率、民主、公平、正義等價值觀仍是綜合平衡的難題。面對公民參與的困境,必須選擇現實可行的路徑,從而消除公民參與的壁壘,降低公民參與的成本,最終達到公共政策制定的科學化、民主化。

構筑一個提高公民參與程度和效能的有機保障體系。公共管理者有責任構建組織與公共之間的良好關系,為了組織也為了公眾,促進公共利益這一不斷變化著的觀念的發展。公共政策的執行以及公共官員與公眾之間的各種相互作用方式,這些都應該表達公共偏好,必須培育和保護這些互動方式,盡可能地實現創造公共、了解公共的意愿,弘揚公共行政精神。

加大公共政策制定的透明度,確保公民在政策制定互動中的知情權。擴大政務公開的范圍。在法律允許的范圍內,將人民關心的重點、熱點、難點問題,涉及群眾切身利益問題的政策制定公諸于眾,讓公民全面清楚地了解相關政策中自己的權利和義務,使其自我利益和意見能及時表達。實現行政程序公開。行政程序的公開,特別是公共政策制定程序的公開,能使公民了解政策的形成過程,一方面能使公民對政策制定進行全面的監督;另一方面,當政策制定發生變化時,公民能及時地了解政策變化的原因,理解政策的變動并及時做出反應,使政策變化可能帶來的公民利益的損失降到最低。確保政務公開內容的真實性。真實是政務公開的關鍵所在,也是公民在政策制定過程中能與政府互動的關鍵所在,違背真實性原則會使本有成果的交流最終導致失敗。

通過制度建設為公民參與提供有所作為的途徑。公民參與的運行機制必須有相應的制度安排,要有明確的法律依據,需要由程序制度來保證。在充分遵循憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下,要對公民參與的內容、方式、途徑做出明確的規定,使其按一定的程序實際操作,并用法律的形式固定下來,建立一套較為完善的法律制度體系,將公共政策過程納入法制化的軌道,做到有法可依,使公民參與經常化、制度化。

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D621.5

A

1673-1395(2010)04-0228-03

2010-04-22

繆匡華(1962—),男,福建壽寧人,教授,碩士,主要從事管理創新、公共管理、資本運營研究。

責任編輯 韓璽吾 E-mail:shekeban@163.com