以科學發展為導向的政府績效評估體系——思想基礎與價值導向

周占杰

（中央民族大學 管理學院，北京 100081）

以科學發展為導向的政府績效評估體系
——思想基礎與價值導向

周占杰

（中央民族大學 管理學院，北京 100081）

在貫徹科學發展觀的過程中，政府績效評估體系具有非常重要的意義，因為政府績效評估體系是引導政府行為的指針。過去政府在引領社會發展的過程中，由于政府績效評估體系與科學發展觀的要求不完全一致，因而政府出臺的政策和采用的手段，有相當一部分與科學發展觀的要求不相符。與科學發展觀相符合的績效評估體系，是建立在人本主義思想基礎之上的、充滿人文關懷的體系，它以促進人的全面發展為價值追求，尊重社會發展規律和自然規律。在這一體系的具體指標中，基于具體個人多方面需求的指標占有關鍵地位，以解決社會具體問題而非創造政府需要的“成就”為主要考核方式。

政府績效；評估體系；價值導向

D035

A

1006-5261(2010)01-0001-04

進入新世紀以來，中國在取得巨大的發展成就的同時，一些社會深層次問題開始暴露，如貧富分化、環境惡化、區域發展不平衡、社會道德水平出現滑坡、社會創新能力不足、政府公共管理與服務能力發展滯后于經濟發展等。為此，中央及時提出了科學發展觀戰略思想，以指導新時期我國各項工作的開展。然而，在實踐中卻仍然有一些地方政府，一方面在口頭上積極宣傳科學發展觀，另一方面在實際工作中頻頻違背科學發展觀的要求，為求經濟增長而不顧自然生態環境，忽視社會正義公平。之所以會出現這樣的情況，一個非常重要的原因，就是當前我國的政府績效評估體系還未完全符合科學發展觀的要求。而政府績效評估體系，實際上才是真正直接影響政府行為取向的指針，對政府在實際工作中的政策設計和工作方式具有非常強的約束力。但是，符合科學發展觀要求的政策績效體系究竟該如何設計，當前卻仍然處于探索之中。本文將從思想基礎和價值導向的角度，來分析科學的政府績效評估體系的建構。

一、科學認識政府績效評估體系

科學發展觀是黨在新的歷史時期提出的重大戰略思想，這一思想的精髓可以簡單地概括為“以人為本”、“全面”、“協調”、“可持續”四個方面。“以人為本”揭示的是發展的根本目的，而“全面”、“協調”、“可持續”則是對發展手段、方式的具體要求，在科學發展觀的理論體系中，目的和手段是有機的統一體。

以人為本，是發展的根本目標。要實現以人為本的發展，就要求我們的所有工作都要以實現人的全面發展為目標；要求各級政府從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需求，切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益，讓發展的成果惠及全體人民。全面，是對發展外延的認識和理解。科學發展觀要求對發展的理解，不能只停留在經濟和一些公共事業方面，而要從更廣的視閾去看待和理解。基于這樣的認識和理論，在實際工作中就要求我們在堅持經濟建設為中心不動搖的同時，也要將更多的注意力投入到政治、文化和經濟建設方面，實現社會主義物質文明、精神文明和政治文明共同進步。協調，是對發展過程中需要處理的各種關系的安排。當前，在中國經濟社會發展的進程中，尤其需要認真處理城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放這五個方面的關系。可持續，是對發展過程中處理好人與自然關系的進一步強調，是對過去發展過程中忽視自然承受能力，忽視環境保護的教訓的反思。可持續發展要求我們在發展經濟和社會事業的過程中，盡可能保持生態環境的平衡，不破壞自然環境，為我們的子孫后代營造更好的發展空間，保證他們一代一代地永續發展。

科學發展觀是對我們今后的發展模式和發展思路提出的總的要求，但是這一要求要真正轉化為各級政府行動指針，卻還需要一個中間媒介，那就是政府績效評估體系。而目前我國的政府績效評估體系，卻遠沒有跟上科學發展觀的要求，其中許多的內容與科學發展觀甚至存在著對立和矛盾。由于政府績效評估才是真正關系到公務員特別是領導干部評價、薪酬福利和升遷的制度力量，因此，如果績效評估體系與科學發展觀的要求不一致，許多地方政府會理所當然地按照具有硬性約束力的政府績效評估體系的要求，而非按照只具有軟性約束力的科學發展觀的要求去行為。

目前，中國的政府績效評估體系與科學發展觀的要求，還存在相當大的差距。我國的政府績效評估體系，在法律制度保障、評估主體和權力規范、評估內容的科學性、評估程序的規范性、評估方法的適用、評估功能定位、評估體系的配套制度等方面，都還存在許多需要改進的地方，使得整個績效評估體系的效率和功能得不到彰顯。但是，這些不足只是績效評估體系存在問題的表象，更深層次的問題，卻是目前還有相當一部分人，對于以科學發展觀為導向的政府績效評估體系的思想基礎和價值導向認識不科學，因而在設計和實施績效評估制度的時候，難以完全做到切合科學發展觀的要求。所以，在目前改進和完善政府績效評估體系的工作中，確立對政府績效評估體系的思想基礎和價值導向的正確認識，具有基礎性的意義。

二、科學政績體系的思想基礎

任何一項制度體系，必然都有一整套的思想理論作為基礎，符合科學發展觀要求的政府績效評估體系，也需要有相應的科學的思想理論體系為其提供理論支撐。

科學發展觀是中國共產黨在馬克思主義思想理論的基礎上，結合東西方一系列關于人與人、人與社會、人與自然關系的理論提出來的發展思路。科學發展觀最重要的理論基礎，來源于馬克思關于人的發展的理論。

馬克思主義經典作家，將發展與人的解放聯系在一起看待，認為“任何解放，都是使人的世界和人的關系回歸于人自身”[1]189。而人的解放包括多個方面，其中經濟領域的解放和發展是基礎，因為人類解放的第一步，就是要消除“物役”，即人在物質方面所受到的各種限制，“勞動者在經濟上受勞動資料……的支配，是一切形式的奴役即一切社會貧困、精神屈辱和政治依附的基礎；因而工人階級的經濟解放是一切政治運動都應該作為手段服從于它的偉大目標”[2]475。在一個社會經濟發展水平不高、人的物質生活需求還沒有得到充分滿足的情況下，就不可能放松經濟工作。在黨的十七大報告上，胡錦濤同志指出，科學發展觀的第一要義是發展，而要實現發展，就必須牢牢扭住經濟建設這個中心，堅持聚精會神搞建設、一心一意謀發展，不斷解放和發展社會生產力[3]。

但是，作為人的解放的基礎的經濟發展了，卻并不必然會帶來“人的解放”的結果，因為人所受到的約束，除了“物役”，還有“人役”，即現實社會中的各種制度、關系導致的人與人之間的相互爭奪和壓迫，這會使得經濟發展的成果并不能被大多數人享受，進而影響到“每一個人的解放”。實際上，在馬克思主義產生之前的世界里，正是因為各種制度因素，導致了人類的經濟發展成果被極少數人壟斷，大多數人并沒有真正從發展中獲得解放，一些人甚至因此而陷入了更加不自由的狀態。因此，馬克思主義經典作家設計了社會主義制度體系，主要包括公有制產權制度，各盡所能、按勞分配的分配制度，計劃經濟制度等經濟制度，以及建立在此基礎上的政治、社會、文化制度，以消除人類歷史上那些人剝削人的制度，打破現實世界中的“人役”。

然而，由于現實社會中人類的物質生產能力并沒有達到足夠高的程度，人性中的一些弱點也沒有被完全克服，社會主義制度在實踐過程中，卻受到了一些阻滯，而這種阻滯是馬克思、恩格斯、列寧等經典作家在他們所處的時代難以預料的。這些阻滯雖然與過去剝削制度下的“人役”具有本質區別，但是從表現形式來看，這種阻滯也導致了社會主義國家內部區域之間、群體之間出現發展上的巨大差距，并非所有的人都能夠從經濟發展中得到利益，獲得解放。即使經濟方面的差距問題解決，人的物質生活實現了真正的公平分配，并且極大豐富，馬克思主義所設想的“人的解放”也不一定能夠實現。因為人的真正的解放，是包括人的勞動的解放、人的社會關系的解放、人的個性的解放三者在內的綜合解放，是人的全面發展。經濟的發展，主要是體現在勞動的解放和部分社會關系的解放，只是人的初級層次的解放。人的更高層次的解放，需要有更多的內容。在這方面，黨中央將科學發展觀與構建社會主義和諧社會的偉大戰略結合在一起，作了安排，黨中央提出，“構建社會主義和諧社會是貫穿中國特色社會主義事業全過程的長期歷史任務，是在發展的基礎上正確處理各種社會矛盾的歷史過程和社會結果。要通過發展增加社會物質財富、不斷改善人民生活，又要通過發展保障社會公平正義、不斷促進社會和諧。實現社會公平正義是中國共產黨人的一貫主張，是發展中國特色社會主義的重大任務。要按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求和共同建設、共同享有的原則，著力解決人民最關心、最直接、最現實的利益問題，努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面，為發展提供良好社會環境”[3]。從中可以看出，黨對于發展的目的有著非常科學的認識，并沒有將經濟的增長與發展簡單地等同起來，而只是把經濟增長作為社會發展、人的發展的手段。

在科學發展觀理論體系中，將可持續發展這一點格外突出出來，與當前我們的發展嚴重破壞了人與自然的關系有著密切聯系。而對于人與自然的關系，馬克思主義經典理論也早有論述，“我們不要過分陶醉于我們對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都報復了我們”。“我們統治自然界，決不像征服者統治異民族一樣，決不像站在自然界以外的人一樣，——相反地，我們連同我們的肉、血和頭腦都是屬于自然界，存在于自然界的”[4]517―518。馬克思非常嚴厲地批判了資本主義制度下不可持續的經濟發展模式，例如他在論述資本主義農業生產時，就曾這樣說道：“資本主義農業的任何進步，都不僅是掠奪勞動者的技巧的進步，而且是掠奪土地肥力持久源泉的進步，在一定時期內提高土地肥力的任何進步，同時也是破壞土地肥力持久源泉的進步。”[5]552他在論述資本主義工業生產時指出，“人為的高溫，棄滿原料碎屑的空氣，震耳欲聾的喧囂等等，都同樣地損害著人的一切感官，更不用說在密集的機器中間所冒的生命危險了”[5]466。他在研究了資本主義國家城市化、工業化之后的生活方式后，又提出，“毫無疑問，傷寒病持續和蔓延的原因，是人們住得過于擁擠和住房骯臟不堪。工人常住的房子都在偏街陋巷和大院里。從光線、空氣、空間、清潔各方面情況，簡直是不完善和不衛生的真正典型，是任何一個文明國家的恥辱。男人、婦女、兒童夜晚混睡在一起。男人們上日班和上夜班的你來我往，川流不息，以致床鋪難得有變冷的時候。這些住房供水不良，廁所更壞，骯臟，不通風，成了傳染病的發源地”[5]726。為了消除這種不可持續的發展模式，馬克思、恩格斯等經典作家主要從生產資料的社會占有、計劃經濟的生產模式等方面來提出解決問題的思路。

這些馬克思主義思想理論，是科學發展觀的理論基礎，也是我們制定符合科學發展觀的政府績效評估體系的思想理論基礎。簡單地概括這些思想，無非體現為以下幾點：人的解放或人的全面發展，是一切發展的目的和歸宿，而經濟發展在此過程中只是手段，是實現人的初級解放的必要工作，人的更深層次的解放和發展有賴于在民主政治建設、社會道德建設、社會文化發展等方面的進一步努力。在追求人的解放和發展的過程中，不能違背自然規律，不能破壞生態平衡。

三、科學政績體系的價值取向

那么，如何將上述這些思想真正貫徹到政府績效評估體系中去呢？這就需要為政府績效評估體系設定符合科學發展觀的價值取向，并確保政府績效評估體系的具體內容，尤其是績效指標的內容和績效評估的程序、方式不偏離這些價值取向。符合科學發展觀的政府績效評估體系的價值取向，可以歸納為這樣幾個方面：

1．以促進具體個人的全面發展為出發點。科學的政府績效體系，雖然直接目標是為政府行為提供方向指導，但是其根本出發點卻是要促進人的全面發展。在這里的人是具體的活生生的個人，而不是一個抽象的概念。人的發展則是指人的生存狀態持續不斷的改善，這種發展是全面的發展，其基礎雖然是物質生活條件，但是還包括人的個性、人的精神需求、人的社會交往需要等方面。以促進具體個人的全面發展為出發點的政府績效體系，要求其指標設計在整體反映政府工作宏觀成就的同時，更應該反映政府工作的微觀影響，特別是對社會中現實存在的個人生活狀況的負面因素，并且以此作為政府工作的重要參與因素。

2．超越經濟視角的發展指標設計。目前有相當一些地方政府官員，都想當然地認為發展就是經濟發展，發展就是經濟指標增長，而看不到“發展”的其他方面。這種對發展的簡單化理解，是當前一些地方出現片面追求經濟增長而不顧及其他方面發展的政府行為的思想源頭。實際上，隨著人類基本物質生活需求的滿足，人的精神生活需求將會在人的需求中占據越來越重要的地位，而這些需求的滿足，與經濟增長并沒有直接關聯，需要整個社會特別是政府從經濟之外的領域去努力才能滿足。例如，個人對于文化知識的需求，對參與社區公共生活的需求，對發展個人興趣的需求等，雖然也需要一定的物質基礎，但更多地則依賴于社會與政府提供的多樣化的公共服務。

3．注重社會公正與環境友好的發展方式選擇。符合科學發展觀的政府績效體系，必須能夠約束政府在選擇發展方式時注重社會公正和環境友好，而不是繼續過去那種不可持續的發展模式。在中國不少地方，經常出現這樣的情景：經濟數據無比靚麗，民生狀況卻一團糟；一方面是GDP總量的快速上揚，政府財政收入日益增長，富人的財富成倍增長；另一方面卻是大多數居民的生活狀況卻乏善可陳，社會矛盾空前激化，政府與社會關系日趨緊張。這些問題的存在，根源就在于政府在實現社會發展的過程中，過于強調效率，強調表面、宏觀數據，而忽視公正，忽視發展成就對社會造成的實際影響。更有一些地方，為了做出漂亮的GDP成績表，置自然規律于不顧，大規模破壞生態平衡。這種忽視社會公正或漠視自然規律來促進發展的做法，即使能在短期內取得一些所謂的成績，但從長遠來說，這樣的發展都是“自掘墳墓式”的發展，是必然會走向崩潰的發展。如果在政府績效體系中，增加反映社會公正的指標，將環境成本納入發展成本中并作為重要的績效指標，對于改變這種發展模式將起到關鍵作用。

4．以“問題——應對——成效”為基礎的績效體系設計方式。當前的政府績效指標，更多的是政府彰顯自己成就的表格體系，而這些成就究竟與社會需要政府解決的問題有多大關系，反而不重要。在這樣的績效體系驅使下，政府的工作內容與社會的真實需要之間不可避免地會出現脫節。要改變這一局面，就必須將政府績效體系從彰顯政府成就轉向為反映社會問題、反映社會對政府公共管理和公共服務的需求，建立以社會問題為基礎，以政府應對社會問題時的表現為主要內容，以政府應對社會問題的真實效果為評價標準的政府績效體系。

[1] 馬克思恩格斯全集：第 3卷[M]．北京：人民出版社，2002．

[2] 馬克思恩格斯全集：第16卷[M]．北京：人民出版社，1995．

[3] 胡錦濤．在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[N]．人民日報，2007-10-25．

[4] 馬克思恩格斯全集：第 1卷[M]．北京：人民出版社，2002．

[5] 馬克思．資本論：第1卷[M]．北京：人民出版社，1972．

The Scientific-development-oriented Evaluation System of Government Performance——Ideology and Value Orientation

ZHOU Zhan-jie
(School of Management, Minzu University of China, Beijing 100081, China)

In the process of implementing the scientific concept of development, the government performance evaluation system has great significance for being a pointer to government behavior. Much of the policies and strategies introduced by government once did not agree with of Science concept of development because of the disagreement of Government Performance Evaluation System and the request in the process of social development. Government Performance Evaluation System should be a system based on ideology and full of humanistic care, which pursues all-round human development and respects social and natural laws.In this system, the specific needs of individuals occupy a key position and the main assessment method is to solve specific social problems rather than the “success” created by government.

government performance; evaluation system; value orientation

2009-10-29

周占杰（1978—），男，河南開封人，博士研究生。

〔責任編輯 郭超〕