皖北鄉村治理面臨的困境與對策研究

張克榮

（阜陽師范學院 經濟與商業學院，安徽 阜陽 236041）

皖北地區包括淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南和六安，土地面積占全省的41%，總人口接近全省的55%，是安徽省重要的能源基地和糧食主產區，但由于皖北鄉村治理中各種問題和矛盾日益突出，該區域經濟和社會發展與全省相比還存在一定的差距。同時，皖北農村人口多，農業比重大。以阜陽市為例，阜陽下轄8個縣市區，172個鄉鎮、辦事處，擁有584.8萬畝耕地，人口930萬，其中，農業人口占840.1萬，也就是說存在800多萬農民的收入增長問題，這對于一個區域來說，不僅會影響農業的自我發展和農村的穩定，而且會影響全省經濟社會發展。因此，建立一個治理結構完善的皖北鄉村社會，對全省甚至全國都有極為重要的意義。鄉村治理是指運用公共權威對鄉村社區進行組織、管理和調控，構建鄉村秩序，推動鄉村發展。一方面，鄉村治理區別于村民自治，村民自治在鄉村治理視野中只是一種民主化治理模式的設計和實踐，而鄉村治理是包括自治權力在內的各種權力對鄉村社會的治理活動。另一方面，鄉村治理又不僅限于村莊內部的封閉式治理。

一、皖北鄉村治理所面臨的困境

（一）鄉鎮財政危機嚴重

多年來，我國把政府價值取向定位成“經濟建設型”而非“公共服務型”，為了實現經濟的跨越發展，從中央到地方形成一種“壓力型”的目標任務體制。鄉鎮政府為了貫徹、落實黨和國家在農村的各項發展目標和任務，就要為國家從村莊里吸取資源。鄉鎮政府自己的財政支出很大，財源又有限，也只有從農村汲取。為此，鄉鎮政府必然會加強對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制。根據我們對皖北地區2個縣4個鄉鎮的調研，皖北地區鄉鎮的鄉村兩級80%左右的人力、物力和財力在做計劃生育工作，提供農村社區公共服務的財力十分短缺。皖北地區鄉鎮政府既要保證完成上級規定的稅收上繳任務，又要保證鄉鎮自身的工資發放，往往面臨著嚴峻的財政壓力。目前皖北地區各鄉鎮政權吃“財政飯”和“事業飯”的人普遍較多，鄉鎮財政面臨危機。面對生存困境，我們發現，基層組織正在出現一種令人憂心的變化，在許多情況下，基層組織變成了自己利益的代表。皖北地區鄉鎮財政危機的出現是多因素共同作用的結果：鄉鎮政府沒有足夠的稅源，穩定性較差，征收難度大，增收潛力小，因為很多稅源已被工商、土地等部門所汲取；與此同時，鄉鎮必須承擔過多公職人員的工資，以及辦企業和興教育而遺留下來的債務。為擺脫財政危機，一些基層組織本身甚至成為鄉村沖突的直接制造者。

（二）村黨支部與村委會矛盾激化

根據《村民委員會組織法》規定，村黨支部是鄉鎮黨委在村級的代理人，村委會是代表村民利益的自治組織，由村民直接選舉產生并對村民負責，鄉鎮政府與村委會的關系是指導與被指導的關系。這一制度安排使村委會更多地成為村民利益的當家人，而非鄉鎮政府在村里的代理人［1］。在皖北地區，基層黨內民主很不健全，村黨支部與村委會的關系在某些地方甚至出現兩種極端情況：一種情況是村黨支部沒有重視村委會的法定職權，隨意干涉村委會內部事務，使村委會長期無法行使法定職權，黨支部書記和成員形式上是由村中黨員民主選舉產生，但實際上還是由鄉鎮黨委決定和任命；另一種情況是村委會主任認為自己是村民直接選舉產生的，自己應當向村民負責而不是向黨支部負責，因而不接受黨支部的領導，特別在黨支部貫徹上級指示時，當這種指示與農民利益發生矛盾時，村委會從維護農民利益角度出發不愿意執行來自上級的指示，自然和黨支部的矛盾就進一步加深。村黨支部與村委會的矛盾表現了村莊內部自上而下國家授權與自下而上民間授權之間的關系，體現了國家統治權力與社會自治權力的關系。“兩委”矛盾從本質上看是村內外交錯影響的各種具體矛盾的集中體現，而矛盾存在的關鍵是村民群眾地位沒有真正確立。

（三）農村精英外流增加了鄉村治理的壓力

按常理，流動會促進一個社會的進步和發展。但農村人口流動對鄉村治理本身并不都是樂觀景象，反而在一定程度上使我國鄉村治理陷入一種“治理性困境”，出現了有流動而無發展的鄉村發展“空心化”態勢［2］。絕大部分農村流動人口是鄉村青年勞力和知識精英，并非從絕對意義上講的剩余的那一部分人。大批農村精英外流，促使皖北地區“鄉政村治”下的“草根民主”表現出一種實質枯萎態勢，漸發蛻變并引發鄉村政權出現一種有增長無發展的“內卷化”趨向［3］。農村人口流動雖然減輕了農村剩余勞動力的負擔，但也增加了鄉村治理的壓力。在每年有超過上千萬外出務工人員的皖北地區，人口流動進一步加大了村民收入水平的差異，進而造就了新的村莊精英。這些新的村莊精英以經濟實力較強為主要特點，他們的經濟收入主要不是在村莊內獲得，在村莊的時間不多，與村莊和其他村民之間的關系往往不再是直接的利益關系，從而對于和自己利益相關不大的村莊事務缺乏參與熱情。皖北地區人多地少，人口的大批外流和城市化進程的加快，使越來越多的村莊成為典型的“空心化”，進而使民主決策和民主管理面臨著“決策什么”和“管理什么”的難題。在這種情況下，支撐村民自治的機制被架空，實現農村社會治理的民主化的自治功能成為空談。

二、皖北地區鄉村有效治理的對策選擇——協同治理

（一）協同治理的內涵

鄉村治理的現實遭遇使很多研究者開始反思中國的鄉村社會到底適宜一種什么樣的發展模式。農村稅費的改革給中國帶來了極大的變化，于是鄉村社會的治理不再單純地從某一方面、某一角度來分析情況，大家開始關注權變的、多元的、互動博弈的治理理念。所謂協同治理，是指由政黨、政府、社會團體、機構、公民個人等社會多元要素參與合作、相互協調，共同治理社會公共事務，以追求最大化的治理效能，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的。協同治理模式使得各種要素通過某種途徑和手段有機地組合在一起，其所發揮的整體功能總和大于各子系統單獨的、彼此分開時所發揮功能的代數和，即協同治理過程中利益主體充分利用各自的資源、知識、技術等優勢，發揮出對社會公共事務“整體大于部分之和”的治理功效。在這種新的治理模式下，政府與人民的關系是互動的，治理不是單向度的，而是采取互動的方式；政府不是控制社會而是進行治理；不是政府一個權威中心單獨治理，而是與社會公眾機構、民間組織之間保持協同、合作，以實現公共管理事務效益最大化，達到“共贏”的目的。

（二）協同治理的可行性

單一的治理機制存在著諸多問題，若僅依靠政府或國家，會出現結構性、制度性和政策性等政府管理失效的情況。通常來說，政策性失效會削弱社會安全，但不會直接導致社會不安全。然而，周期性的政策失效必然會導致制度失效，甚至影響到整個治理結構的運行。為解決鄉村治理的新問題，由以政府單一主體為中心的傳統行政管理范式轉向協同治理的范式成為一種必然選擇［4］。同時，鄉鎮政府、村莊精英和普通村民作為我國鄉村治理的主體正在逐漸成長和壯大，為我國鄉村的協同治理提供了可能。在“鄉政村治”的治理格局下，鄉鎮政府已由原來“三級所有”體制時期農村行政結構的最上級，變成政府權力延伸到鄉村社會的最后一級，其功能主要是提供適合本轄區范圍內生產和農民需求的公共品和服務、建立健全基層行政管理監督網絡、搞好社會治安的綜合治理等。村莊精英居于中介地位，其行為狀態構成了村莊權力互動的交叉點和集合部。村莊中一些具有經濟頭腦和一技之長的村民在“讓一部分人先富起來”的政策引導下，通過勤勞、努力率先富了起來，村莊精英呈現多元化格局。而普通村民既無力把握村政，又無力把握市場，要具備表達自身利益訴求的渠道和能力，就必須從高度分散的狀態中組織起來。因為組織是一個群體權利的保障，可以提高群體在社會規則中的談判地位，強化農民與政府、社會的對話權能。而且村民通過組織可以獲取政治參與意識和能力，提高經濟技能。通過組織使農民擁有實現權利的載體，這不僅可以增強其作為一個社會群體主張權利的“話語權”，而且可以在“鄉政”和“村治”之間架構有效的溝通橋梁。

三、結語

農村社會治理的民主化是鄉鎮政權、村支部和村委會的共同訴求。鄉鎮政權、村支部和村委會之間的利益博弈并非零和博弈，一方利益的增加并不意味著另一方利益的受損。從長遠發展而言，鄉鎮政權、村支部和村委會追求的目標一致，它們之間的矛盾和沖突是暫時的。因此，在實施村民自治、完善鄉村治理時，要有長遠的、戰略性的眼光，采取參與主體多元化的協同治理的鄉村治理發展模式是皖北地區鄉村治理發展模式的必然選擇。

［1］賀雪峰，蘇明華.鄉村關系研究的視角與進路［J］.社會科學研究，2006，（1）.

［2］徐勇.掙脫土地束縛之后的鄉村困境及應對——農村人口流動與鄉村治理的一項相關性分析［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2000，（2）.

［3］鐘海，陳曉莉.農村人口流動視閾下的鄉村治理困境及對策［J］.西華大學學報，2007，（12）.

［4］張立榮，冷向明.論中國未來政府治理范式的特質與進路［J］.江海學刊，2007，（3）.