巴西、阿根廷水運發展概況及啟示

曾 文 吳肖燕

(交通運輸部長江航道局,湖北 武漢 430010)

為了促進我國水運事業發展,推動水運立法工作,2010年 7月,我有幸陪同國務院法制辦、交通運輸部有關領導赴巴西、阿根廷執行航道法、水運發展等調研任務。調研期間,參觀了圖巴朗港、布宜諾斯艾利斯港區、拉普拉塔河航道,先后拜訪了巴西交通部,與 BACTSSA航運公司、中遠阿根廷公司代表進行了座談。

這次考察的南美兩國巴西、阿根廷都瀕臨大西洋,沿海有著天然的深水良港和較好的航道條件,兩國與其他各大洲基本隔絕,陸路交通不方便,海運成為與各國貿易的最主要運輸方式,國際貿易 90%以上都是通過遠洋運輸實現的,海運在兩國運輸體系中具有舉足輕重的地位。在兩國內陸運輸體系中,鐵路不發達,航空正在發展中,公路運輸占據了主要份額。水路運輸正走上坡路,這不僅因為兩國水運資源都十分豐富,而且水運需求正日益旺盛,如不斷發展的農牧業,儲量、產量可觀的礦產資源及石油資源等。為了降低運輸成本,提高產品競爭力,減少環境、資源壓力,水運,包括內河和海運,正成為兩國優先發展的交通運輸方式,水運發展前景廣闊。

因為歷史原因、經濟發展水平及認識水平制約等,這些年來,巴西、阿根廷的水運發展并不十分理想,尤其是內河水運發展不快,運量在綜合運輸體系中份額不高,水運法規不完善,水運基礎設施建設投入不大等等,但水運發展也有許多閃光點,對我國正日益崛起、突飛猛進的水運事業發展有著積極的借鑒意義。

一、巴西水運發展狀況

(一)巴西航運業發展情況

1.航運業發展現狀

巴西江河縱橫,水量豐富,為水路運輸創造了良好的條件。巴西的河流分屬于亞馬遜河、巴拉那河、圣弗蘭西斯科河三大水系。其中的亞馬遜河是世界上流域面積最廣,流量最大的河流,全長6,437公里。支流長度在一千公里以上的有 20多條,水資源相當豐富,但尚未充分開發。巴西水運在相當長一段時期并不發達,直到 20世紀 60年代造船工業開始起步,航運船隊運力逐步增加。巴西的農產品品種多、產量高,石油、礦產資源非常豐富,經濟的活躍產生了大量的水運需求,這些因素促使巴西水運大發展。

目前,巴西內河和沿海貨運量在全國貨運總量中所占份額約為 13%,有航運公司 26家,其中規模最大的是國有 Petrobras航運公司,擁有船舶146艘,運力占全國沿海船隊運力份額的 70%。同時,還有經營遠洋貿易航線的 Tramspetro輪船公司等。全國共有大小港口 228個,其中 96%符合國際通用的安全標準。

2.航運發展潛力巨大

據巴西有關部門預測,到 2025年,水運量占總貨運量比例將提高到 29%以上。一方面是巴西農業發展空間大。目前巴西農產品主要依靠公路運輸到海港,運輸距離遠,成本高,促使發展水運將作為重點。另一方面,歸功于 20世紀 90年代中期以來沿海石油、天然氣成功投資開發,沿海的油氣資源帶長 800公里,寬 200公里。

3.造船業發展迅速

上世紀 70年代,巴西造船業處于鼎盛時期,是世界第二大造船國,但由于種種原因,該國造船業逐漸衰落。如今,該國船舶工業又因為特大型油田的開發遇到了千載難逢的發展機遇。巴西石油公司 Petrobras計劃在未來 4年內投資 1740億美元用于海洋能源開發和石油運輸,將陸續投資建造 23座石油鉆井平臺、8艘浮式生產儲油船(FPSO)、28艘鉆井船、68艘油船和 146艘海上供應船。有業內人士甚至預測,在不遠的將來,巴西造船業可能占到世界造船市場份額的 3%,取代德國目前的位置,成為世界第四大造船國。

4.港口發展方興未艾

全國共有大小港口 228個,其中 96%符合國際通用的安全標準。桑托斯港是拉丁美洲最大的港口,港區占地 700多萬平方米,有 T-37、特康迪和羅特利馬三家集裝箱碼頭經營公司。

桑托斯港進出口貨物分別占巴西進出口總量的 28%和 27%。桑托斯港雄心勃勃,正在實施投資總額 9.32億美元的“巴納比 -芭格勒斯工程”,計劃進一步拓深航道,以便 9000TEU的集裝箱船可以停靠該港。地中海航運在桑托斯港興建三個泊位,2010年碼頭項目可完工,到 2012年碼頭設施將安裝完畢。屆時,碼頭年吞吐量超 2億噸,年集裝箱吞吐量可達 500萬 TEU,將成為南美洲真正意義上的集裝箱吞吐量規模最大的集裝箱港口。

(二)巴西航運管理法律與機構

水路運輸得到巴西政府的重視,一方面是加強水運立法,將水運管理納入法制化軌道;另一方面是設立專職的全國水運管理部門,加強規劃和水運基礎設施的建設。

1.巴西航運管理法律 (令)

巴西目前沒有專門的航道管理法規,但制定有《巴西水運法》,該法于 1997年由巴西國會制定并實施。國會還在 2001年 6月 5日通過了10233號法令,根據此法令,建立了全國交通政策委員會,陸路、水上運輸及交通基礎設施建設管理機構,明確了相應的職責。雖沒有專門的航道法,但以上法律 (令)都包含有關于航道管理的相關內容。根據以上兩部法 (令)及其他有關法律,巴西成立了較為完備的水運管理機構,如巴西水運管理局、港務總局、交通基本建設局等,還有海軍也履行部分水運管理職責。巴西水運管理局主要負責運輸管理與服務;港務總局履行對港口的政府管理職能;巴西海軍的水運管理職能主要對水上安全、污染、海員等進行管理;包括水運在內的交通基礎設施建設由巴西交通基本建設管理局負責,該局除了承擔建設職責,還對航道及航道設施等交通基礎設施擔負有管理和保護職責,對破壞這些設施的行為可以依法處罰。另外,對各種跨、臨、攔河建筑物的通航標準審批職能也由它來承擔。

2.巴西航運管理機構

巴西是聯邦制國家,由于巴西河流眾多,很多河流穿越好幾個州,聯邦政府對水運事業的管理和協調非常重視。在國家一級的政府機構中,除了設有交通部之外,還專門設有國家水運管理局。巴西國家水運管理局設在首都,并與巴西國家航天局、巴西國家電力局、巴西國家石油局等國家機關并列,是獨立的法人機構。它雖然與交通部有工作聯系,但具備特有的自主權、獨立的管理權、對重要河流設立地區性管理局和任命其領導人的人事權。國家水運管理局設有辦公廳、海運司、河運司、技術司等部門,還特別設立了國會協調司,與巴西參議院和眾議院加強聯系和溝通。另外,巴西的大河大江大多距離首都較遠,所以國家水運管理局針對這種情況,為便于對重要海運港口的管理,還設立了馬瑙斯 (亞馬孫河)等四個地區管理局。

二、阿根廷水運發展狀況

阿根廷位于南美洲南部,面積 270多萬平方公里,海岸線長 4000余公里。它有著肥沃的土壤、豐茂的草原、良好的氣候,這使阿根廷成了“世界的糧倉和肉庫”。

阿根廷的河流湖泊眾多,主要有巴拉那河、科羅拉多河等。巴拉那河是最重要的河流,全長4700公里,為南美第二大河,是南美洲中東部重要的內河航道。全年通航里程 2700公里,圣菲以下可通海輪,小型船只可至巴拉圭河上游,承擔阿根廷對外貿易 30%和巴拉圭對外貿易 90%的運輸任務。巴拉那河入海口河段叫拉普拉塔河,長320公里,從西端兩河匯集處的 48公里逐漸擴大至東部與大西洋相交處的 220公里。阿根廷首都布宜諾斯艾利斯位于拉普拉塔河西南岸,烏拉圭首都蒙得維的亞則位于東北岸處。

國內交通運輸以陸運為主,外貿貨物的 90%通過水路運輸。全國有海港 38個,內河港口 25個。2007年港口吞吐量 1.68億噸,重要港口有布宜諾斯艾利斯港、布蘭卡港和羅薩里奧港等。布宜諾斯艾利斯港位于拉普拉塔 (LAPLATA)河口的西岸,瀕臨大西洋的西南側,是阿根廷的最大海港。港區沿海岸南北伸展,又分北、中、南三個港區。北港區又稱新港區,由陸岸向東伸展 6座突堤,外有防波堤保護,船舶由北港與中港之間的北航道入港,港內有五個港池。北港區碼頭線總長 7267米,30多個泊位,是全港最現代化港區,碼頭上裝卸設備良好。南港區在該港之南,里亞丘埃洛河河口,船舶由南航道入港,又有一區、二區、液化煤氣港池、危險品港池和東港池等幾個部分。中港區又叫馬德羅港,是連接南北港區之間的內陸水域,又有南北港池和 1、2、3、4號塢式港池。全港約有 50來個泊位,年吞吐量 2500萬噸以上,占全國外貿出口的一半、進口的 60%。出口的貨物主要是輸出肉類、谷物、皮革、木材等。

馬魯巴 (Maruba)航運有限公司是阿根廷唯一的一家航運公司,其阿根廷總部一共擁有 50余條自有以及長期租用的集裝箱船,主要經營的業務是南美和北美、歐洲、西非以及遠東的集裝箱運輸。同時擁有數十條散雜貨船,大部分在南美以及南北美之間運營。2009年 10月,該公司曾因拖欠數百萬美元的租箱款項而被告上紐約法庭,在金融危機的沖擊下,阿根廷政府出于保護大型企業的考慮,注資馬魯巴,使之成為了阿根廷國家航運公司。據了解,2010年 3月,阿根廷政府的第一筆資金到位,使馬魯巴不再為資金周轉問題而煩惱。馬魯巴航運有限公司中國區總經理米海透露:“我們正在與中國船舶重工、長江航運以及長榮造船展開意向性合作,謀求在集裝箱船制造方面有所發展,初步的預計是 10條左右。”

三、經驗與啟示

(一)兩國水運發展主要經驗

1.國家決策層思想上重視水運發展。他們將水運發展上升到國家戰略層面,出臺了系列扶持水運發展的政策和措施,如關于發展航運、支持本土造船業發展、港口建設的優惠政策等,鼓勵多造船、造大船,提高航運效益和出口產品競爭力。

2.重視水運規劃。將水運規劃納入國民經濟社會發展規劃中,巴西專門制定了《交通物流遠期規劃》,遠期規劃水平年為 2030年,水運、鐵路是此規劃中的重點內容。

3.重視水運立法。巴西出臺了《巴西水運法》,2001年 6月 5日又通過了 10233號法令等相關水運管理法律法規,內容全面具體。

4.重視水資源綜合利用。利用巴拉那河上游灘多、流急、水量大、落差大的特點,建成了伊泰普等水電站,有利于防洪、航運、發電等,實現了水資源的綜合利用。

5.發揮各種運輸方式的比較優勢,宜水則水。兩國的公路運輸便利優勢發揮得較為充分,鐵路運輸并不發達,水資源豐富的地區,內河水運發展正日益崛起,運量大、污染少、成本低等水運優勢在農產品、礦產資源等大宗貨物運輸中的優勢日益明顯,海洋運輸在對外物資運輸中更是獨占鰲頭。

(二)對我國水運發展的啟示

近年來,我國對水運,包括內河水運發展正日益重視,出臺扶持政策并給予資金傾斜。2009年底張德江副總理專程到長江考察水運,溫家寶總理等國家領導人對長江黃金水道建設作了專門批示;2010年溫總理主持召開了國務院常務會議,研究部署推進長江等內河水運發展,提出力爭用10年左右時間,建成暢通、高效、平安、綠色的現代化內河水運體系,以長江為代表的內河水運正迎來了千載難逢的發展機遇。但從目前情況來看,我國水運的發展與經濟社會發展的需求有較大的差距,仍落后于其他運輸方式,在低碳社會、綠色經濟建設中的作用發揮得不充分,在緩解我國能源、土地、環境、資源壓力方面仍大有潛力可挖,在交通綜合運輸體系中的份額應該更大。水運是朝陽產業,應該有更大作為。

客觀上說,巴西、阿根廷兩國的水運算不上發達,并不領先于我國,也正處于發展狀態。但“他山之石,可以攻玉”,他們一些成功的,或者失敗的經驗,都可以供我國學習、借鑒和啟示,以推動我國水運事業的快速、全面、健康、可持續發展。

1.國家高層應更加重視水運建設,給予水運發展更多的政策、資金支持。在“擴內需、調結構、上水平”和深入貫穿落實科學發展觀的今天,加大內河水運建設投資符合我國實際,也是上述國家的經驗給我們的啟示。建議國家盡快出臺關于加快長江等內河水運發展的指導意見及配套的實施方案;繼續加大內河水運建設投入,每年的內河水運建設專項資金在現有規模上,以不低于國家 GDP的增長速度遞增,每年安排更多的國債資金 (現為 10億元 /年)用于長江航道等內河水運建設。同時,地方政府也應加大投入,建立穩定的資金渠道。

2.完善內河水運法律法規體系。在我國交通綜合運輸體系中,水運方面的法律是較為欠缺的;在涉水管理法律體系中,水運方面的立法也嚴重滯后,加大水運立法工作迫在眉睫。當務之急是加快《航道法》立法進程,盡快通過國務院審核,提交到全國人大常委會,以加強對寶貴的航道資源的保護和開發。同時中央和地方在完善水運配套法規建設方面還要做大量的努力。

3.做好水運規劃的落實執行工作。我國內河水運基本形成了從中央到地方多層次全方位的內河水運規劃體系。在國家十一五規劃綱要、重大區域規劃中多次提出要依托長江水運優勢、加快長江黃金水道建設、建設長江經濟帶等重大政策,《全國內河航道與港口布局規劃》明確提出建設“兩縱一橫兩網十八線”高等級航道網,地方也紛紛出臺當地水運、港口規劃等。但目前普遍存在規劃論證深度不夠、變更頻繁、執行力偏弱等問題,制約了內河建設步伐。因此,應切實提高規劃的執行力,增強規劃的嚴肅性,做好規劃評估,抓好規劃落實,進行跟蹤檢查。

4.加快現代交通綜合運輸體系建設。各種運輸方式的協調發展是現代綜合運輸體系發展的重要特征。如果把綜合運輸體系看成是一個“木桶”的話,各種運輸方式就是組成這個“木桶”的木板,即發展最慢的運輸方式決定了綜合運輸體系的總體效率。顯然,目前水運這是我國現代綜合運輸體系發展中的那塊“短板”,亟需加快發展內河水運,補齊這塊短板。

綜合運輸體系發展的關鍵是公路、鐵路、水路、航空等各種運輸方式之間的高效銜接,以實現綜合運輸效益最大化。目前我國內河水運發展過程中,與其他運輸方式之間的銜接不夠緊密,港口的集疏運通道建設相對滯后。建議加強主要港口、港區、碼頭的集疏運通道建設,實現各種運輸方式之間的無縫銜接。

建議結合國家出臺《物流業調整和振興規劃》,在規劃中增加加快長江和運河物流通道建設,加快沿江 (河)上海、南京、武漢、重慶等國家級物流節點建設等內容;加快內河水運公共信息平臺建設,提高內河水運信息化程度,降低物流成本等內容。積極研究制定扶持內河水運物流業發展的政策措施,著力培育物流市場,引導產業向沿江 (河)集聚發展。

5.加強綜合協調,合理利用水資源。在我國現行的河道開發建設管理體制下,水利、水運、發電等分屬不同部門管理,存在職能交叉、多頭管理、內耗嚴重等問題。建議在涉水管理部門之間成立河道綜合開發治理協調委員會,由涉水部門主要負責人組成,統籌協調河道的開發治理工作,綜合保護和利用水資源。

同時,在我國水資源開發建設科技研究領域,水利、水運、防洪、環保等技術研究工作分別由相應的涉水管理部門及其下屬機構負責。科研信息缺乏互通和共享,容易造成課題重復,科研資源浪費。建議由河道綜合開發治理協調委員會負責指導、協調各研究機構的溝通交流,以降低社會成本,提高研究效能。