網絡監督:擴大公民有序政治參與的新途徑

王 穎 魏文杰

(湖北大學,湖北 武漢 430062)

政治參與是公民表達政治意愿、影響政府決策、制約公共權力、實現公民權利的行為。擴大公民有序政治參與是我國經濟發展向政治發展提出的要求,是挖掘現有體制內資源,開拓新的公民參與渠道,建立暢通的利益表達機制的建設目標,它是我國民主建設的重要內容,也是民眾履行公民權利和義務的基本政治訴求。隨著信息技術的不斷進步,公民政治參與的一種新方式——網絡監督愈來愈多的受到公眾和政府的關注,公眾也越來越多地借助開放、平等、互動、便捷的網絡平臺瀏覽政府網站,了解政府政策、法規和決策信息,同時使用網站論壇、留言板、網絡博客等參與形式,發表自己的意見和建議,通過虛擬的網絡監督形式,實現對現實政治生活的參與。由于網絡監督參與的便利性,特別是針對腐敗官員的網絡曝光,網絡舉報能及時快捷、直觀生動、廉價高效地實現反腐倡廉,同時又能有效保護舉報者,這種參與形式很快成為民眾和政府關注的焦點,激發了民眾空前的參與熱情和政府積極正面的回應,開創了擴大公民有序政治參與的新途徑。

一、公民參與規模的擴大與參與能力的提升

(一)網絡監督擴大了政治參與主體的規模

“區分現代化國家和傳統國家,最重要的標志乃是人民通過大規模的政治組合參與政治并受到政治的影響。”①[美 ]塞繆爾·P·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》,王冠華等譯,生活·讀書·新知三聯書店 1989年版,第 34頁。政治參與應該是多數人的參與,但受傳統政治文化和政治參與路徑的影響,一些參與人缺乏公共精神,信奉明哲保身;缺乏主體精神,樂道“清官”治理;缺乏法治精神,熱衷拉關系、走后門等潛規則,此外,受到參與成本、地域、周期等條件的制約,許多享有政治參與權利的民眾很少甚至沒有參與政治生活,無法行使公民權利,出現了“公民冷漠”和“非積極公民”等現象。擴大公民政治參與就是首先要擴大公民政治參與的規模,增量發展,在公民廣泛參與的基礎上,提升公民政治參與的質量和效能。

網絡監督能吸引廣大公民的積極參與,主要緣于網絡監督直接、方便、廉價、開放和相對安全的監督方式。雖然我國已建立了人大監督、政協監督、行政監督、法律監督、輿論監督等監督體系,但監督效果不盡如人意;另一方面,民眾獨立政治參與的空間有限,表達渠道不暢,在這種情況下,建立在虛擬、自由、開放空間上的網絡監督便贏得了公眾的青睞,吸引了更多民眾的主動參與。

與傳統監督模式相比,網絡監督的主體擁有更為廣闊、自由、便利的表達空間,能夠影響更多的民眾。現在,我國網民的規模已達 3.84億,手機上網用戶已達 1.1億,網民可在開放、匿名、互動、便捷的網絡上行使參與權、知情權、表達權、監督權等。根據 2009年人民日報和人民網聯合進行的網上調查,參與調查的網民中,占 87.9%的人非常關注網絡監督,當遇到社會不良現象時,93.3%的網民選擇網絡曝光。①人民網 ,http://www.people.com.cn。雖然網絡媒體沒有對事件的直接處置權,網絡監督本身也不具有法律效力,但由于網絡受眾龐大、時效性強、傳播速度快、傳播面廣,而且具有較高的透明度,容易在網上迅速形成網絡民意,產生輿論壓力,迫使相關單位領導認真對待,對那些濫用職權,特別是腐敗官員而言,無處不在的網民參與網絡監督無疑會對他們產生強大的威懾力。

(二)網絡監督提升了參與主體的參與意識和參與能力

民眾的政治參與意識和參與能力不是與生俱來的,在我國二千多年的專制統治中,缺乏公民政治參與的資源和制度供給,民眾是作為臣民而存在的,他們逐漸養成了順從權威、順從長輩的順民習慣,缺乏主體意識和政治責任感,只有在自身利益受到侵害,在忍無可忍時才會反抗。即使在當代社會,相當數量的民眾政治參與也不是基于公民的責任感,不是出于對自己的權利和義務的認知,不是出于中國國情對現實政治參與制約的現實考量,僅僅憑著內心的沖動和對外界的盲從參與政治,甚至是為了發泄心中的不滿情緒。正是法制觀念的淡薄,不了解當代政治常識,缺乏政治參與的相關技巧,一些人容易采取極端手段,或被他人操縱利用。網絡監督借助開放的網絡平臺為民眾搭建了政治參與學習和訓練的實踐場所,有利于提高公民政治參與的質量與水平。

首先,網絡監督激發了公民政治參與的熱情,提升了公民參與的自主性。通過大眾傳播媒體表達自己的觀點和意愿,是公民政治參與最普遍的一種方式,但報紙、廣播、電視等傳統媒體傳達的主要是政府和社會精英的言論或立場,即使流露出少量民意,也是經過層層過濾的代表政府或社會精英認可的傾向,而網絡媒體則給廣大民眾提供了一個表達意愿的開放、自由、平等、直接、即時的參與平臺,網絡監督成為民眾政治參與最便捷的渠道,人們可以在網上直接、自由地對關心的問題發表意見和建議,形成一定的網絡輿論,進而影響現實的政治生活,這種前所未有的參與方式極大地激發了民眾參與的熱情和興趣,提高了民眾參與的主動性。

其次,網絡監督提升了公民參與的能力。政治參與的主體是公民,公民政治參與的能力和技巧直接影響著參與的質量和結果。受傳統政治“臣民”文化的制約以及社會轉型期參與主體利益多元化的影響,我國的公民政治參與中存在參與愿望與參與能力不同步的矛盾,迫切需要對公民參與能力的培養和訓練,網絡監督為這種能力的培養和訓練提供了實踐的契機。我國政治文化的發展經歷了地域型文化、依附型文化和參與型文化幾個歷史階段。封建統治時期主要是“地域型”文化形態存在,在這種文化氛圍里,“臣民文化”和“地域民”的行為是政治參與的主要特征;辛亥革命前后直至改革開放前,依附型文化是主要的政治文化形態,這個時期動員型、被動參與是主要特征,在這種文化背景下,“非積極公民”不愿參與政治或不懂如何參與,即使參與,也不是自覺自愿,只是應付地為參與而參與;改革開放后,政治文化開始由依附型向參與型轉變,呈現“動員性”參與逐步下降,“自主性”參與逐漸上升的趨勢。網絡監督為公民實現“自主性”政治參與提供了一個獨立、自由、開放、平等的參與空間,無論公民處在社會的哪個階層,無論公民處在哪個地域,只要有政治參與需要,就能隨時在網絡上參與發表意見。此外,網絡的互動模式使公民在網絡監督中由過去政治參與的“受眾”轉變為平等地位參與的“對話者”,公民的權利義務意識在參與過程中進一步得到了確認和鞏固,以公民的身份參與公共事務,對公共事務的感受和了解使得參與者不斷增強政治責任感。公民在網絡上自由、獨立地發表意見,顯示了參與者的主體存在,同時也發揮了一定的政治作用,參與者在參與中不斷得到“滿足感”和激勵,有利于形成獨立的政治人格,養成寬容和妥協的政治胸懷,能提高理性的判斷能力和對權利義務的理解。

二、政府對網絡監督的積極回應與參與的有效性

(一)政府對網絡監督的積極回應

我國公民的有序政治參與是在政府的引導和制度供給基礎上進行的,這是由歷史傳統和基本國情決定的,這是政府的政治職責,也是民眾有序政治參與的前提。政府的支持提高了公民參與的有效性,同時也促進了政府決策的民主化。草根的網絡監督是社會民主進步的體現,也得到了政府積極的回應,2003年最高人民檢察院開始建立網絡舉報平臺,2005年底中央紀委、監察部首次公布中央紀委信訪室、監察部舉報中心的網址,網上舉報正式納入官方權威反腐渠道。

民意是政府決策的基礎,政府工作的民主決策就是為了滿足人民的現實需要,因此,政府需要深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制,推動決策的民主化和科學化。由于歷史習慣和權威觀念的影響,政府在決策的輸入過程中通常處于權威的地位和主導的作用,許多問題的決定并不經過公眾議程而直接進入決策議程,在政策制定過程中顯示出“內部輸入”的特征:習慣于使用“內在提出”模式和動員模式而較少使用“外在提出”模式,習慣于使用“單方案決策”而較少使用“多方案擇優”,這些習慣和觀念,阻礙了公民參與政府決策。此外,由于對傳統的路徑依賴,民眾的政治參與主要來自政府自上而下的推動,這樣,少數人誤把公民參與看作是政府對民眾的恩賜,民眾只是象征性參與。象征性參與的形式,是將公民參與當作一種民主的擺設,注重參與形式和過場,忽視參與內容和結果,這種狀況極大地影響了公民政治參與的積極性,甚至出現“公民冷漠”的現象。內部輸入決策習慣和民眾被動政治參與的現狀,導致民眾政治參與的不對稱:上情下達通暢而下情上達不暢,民意常常失真甚至扭曲,導致政府決策失誤。

網絡監督是在開放、直接、透明的空間進行的公民參與行為,建立在機會均等、自由討論的基礎上,在具有包容性的公共空間,不論地域、不論行業、不論階層的人們都可以聚集在一起暢所欲言,直接參與公共事務的討論。網絡縮短了政府官員、人大代表、政協委員等與民眾的心理距離,公民甚至可以通過網絡直接與政府官員對話,直接向政府官員表達意愿和利益訴求,這樣,有助于政府及時、準確地了解公眾意愿、要求和建議,在決策中更多地體現民意,更加切合實際地形成民主和科學的決策。

當前,許多政府官員能以開放的姿態對待網絡監督,或者與網民在網上對話,或者為深入了解民意約見網友在現實中溝通,或者公開在網絡上征求網民意見或建議,在廣泛采納民意的基礎上形成重大決策,網絡監督由于有政府的回應和支持,產生了良好的參與效應,同時也促進了政府決策的民主化和科學化。

(二)網絡監督與公民參與的有效性

公民政治參與的目的是實現公民、社會、政府間的良性互動,通過公民參與使公民權利得到保障,社會穩定有序運行,公共權力正向作用最大化。網絡監督的主要任務是對公共權力的監督,特別是通過網絡舉報,反腐倡廉,促使公權力發揮正向作用。由于傳統監督機制的缺失,舉報人常遭到打擊報復,據報道,我國改革開放 30年評出的 10位反腐名人中有 9人遭到打擊報復。雖然我國也有對舉報人的保護制度,但舉報人遭到打擊報復甚至生命威脅的事件仍時有發生,舉報腐敗的正義之舉被涂上悲壯的色彩。在這種背景下,舉報人出于自身安全的考慮,紛紛選擇保險系數更高的網絡舉報,他們利用網絡匿名、直接、透明、快速的特點,藏身于網絡之中,將舉報材料和證據直觀、真實地呈現在網絡中,把腐敗行為暴露在光天化日之下,廣大網民及政府官員都能及時、直接地觀看舉報材料,產生了令腐敗官員聞風喪膽的威懾效果,也為政府和司法機關提供了查處線索,提高了辦案效率,降低了辦案成本。

近幾年通過網絡舉報陸續揭露了多起政府官員腐敗的案件,較有影響的網絡舉報有“哈爾濱天價醫藥費事件”、“山西黑磚窯事件”、“浙江溫州市和江西新余市有關部門公費出國消費票據曝光事件”、“南京江寧區房管局局長周久耕抽‘天價香煙’事件”等,正是網絡上的舉報,引起政府和社會各界的關注,傳統媒體也跟進報道,紀檢機關根據舉報查實,于是,問題官員紛紛落馬,遭到司法機關的處理。網絡監督與社會及政府部門密切合作,懲惡揚善、伸張正義,既提高了公民政治參與的效應,又提高了政府的公信力和公民政治參與的信心。

三、網絡監督的局限與有序化

(一)網絡監督的局限

擴大公民有序政治參與不是為參與而參與,而是為滿足公民的現實需求,是美好追求的理性選擇,國家制度供給是擴大公民有序政治參與的基本保障。對于現代化中的國家來說,“首要的問題不是自由,而是建立一個合法的公共秩序。人當然可以有秩序而無自由,但不能有自由而無秩序。”①[美 ]塞繆爾·P·亨廷頓著,王冠華等譯:《變化社會中的政治秩序》,生活·讀書·新知三聯書店 1989年版,第 7頁。在現有的體制內,通過公民參與和博弈謀求公平與發展,是包括中國在內的世界各國實現成本最低、收益最大化的最優選擇,同時,擴大公民有序政治參與也需要高超的政治智慧和治理技巧。

網絡監督有利于擴大公民政治參與,虛擬的網絡空間為人們提供了自由表達的場所,《賽博空間獨立宣言》就宣稱:“在網絡這個獨立地空間中,人人都可以進入這個世界,而不必考慮由種族、經濟力、武力、出生地而來的特權或偏見。”“人人、處處可以表達他或她的信仰,無論這種信仰是多么古怪,而不再害怕被強制沉默或強制一律。”虛擬的網絡為公民參與提供了便利,但虛擬環境中發布的信息可能是隨意的,也可能違反現實社會的法律法規,如果網民誤讀,就會引發誤判,最終對公民的政治參與產生誤導。首先,網絡虛假信息泛濫。有的人無視法律規范,不負責任地發布具有隨意性、主觀性甚至虛假性的信息,民眾在解讀信息時,容易根據不全面、甚至錯誤的信息和自己的偏好得出情緒化的結論,在政治參與時容易被從眾心理誤導。其二,網絡監督的許多法律界限模糊,操作難度大。我國的網絡監督還處在初級階段,網絡監督的相關法律法規還不健全,比如知情權與隱私權、政務公開與黨政機密、社會監督與造謠誹謗、言論自由與人身攻擊等都缺乏明確的法律界限,可操作性不強,如果參與者使用不當,容易使網絡監督成為“網絡暴力”,影響網絡監督的公信力。其三,部分政府工作人員消極對待網絡監督,影響了公民參與網絡監督的積極性。有些政府部門缺乏對民眾的基本信任,對網絡監督提供的舉報的材料置若罔聞,而另一些人則對不利于自己的網絡監督采取排斥、打壓、封堵,甚至利用公權力對發帖者、舉報者進行打擊報復,嚴重損害了政府公信力,影響了公民正常的政治參與。

(二)網絡監督的有序化

政府的規范和引導是擴大公民有序政治參與的基礎和保障,擴大公民有序政治參與本身就意味著我國公民的政治參與還需要新的制度供給,需要開辟新的參與途徑和參與方式。有序的政治參與,意味著公民的參與是對現存政治權威與秩序的認同,凸顯了公民守法、理性、適度的主體素質和公民在爭取自身利益時的寬容與妥協精神。

實現網絡監督的有序化,首先要加強網絡監督的立法,只有制定、完善相關法律法規,公民才能按一定的規范程序積極有效地參與對政府公權力監督。要明確網絡監督主體的權利和義務,科學界定知情權和隱私權、社會監督和造謠誹謗、言論自由和人身攻擊的界限,規范公民參與網絡監督的行為,對散布虛假信息、惡意傷害他人、非法的侵權行為以及對網絡監督進行非法壓制、打擊、報復的個人進行懲處。其二,要完善網絡管理機制,實現整體監督效應。要完善政府的信息發布制度,樹立信息源權威,抑制虛假信息的泛濫,保障公民的知情權,同時,建立網絡監督信息的收集、處理和反饋機制,對網絡監督提供的線索進行匯總和歸納,經查證屬實的迅速處理并將信息反饋民眾,此外,建立網絡監督與政府監督機構的聯動對接機制,使網絡監督與傳統監督形式互補配合,形成監督合力,實現整體監督效應。其三,正視網絡監督的積極意義和局限性。既不能過分夸大民眾參與網絡監督的作用,也不能簡單地對網絡監督中的不足打壓、報復、排斥,要采取合理、有效的方式加強對公民參與的引導,依托國家和地方主流網絡媒體的品牌優勢,以主流的聲音、權威的言論引導公民的討論,營造理性的網絡公共空間。