近代日本地稅改革中的土地等級制度

劉 峰

(北京大學歷史學系,北京 100871)

維新政府從解決財政問題出發,以重新劃分土地所有權和革新地稅繳納方式為目標,在新政權成立不久,就開始推行地稅改革政策。地稅改革后,農民須按土地價格的 3%繳納貨幣地稅。政府要核定土地產量,結合當地的米價算出土地收益,然后按一定的利子率進行“資本還原”,以此來確定地價,明確土地所有者的地稅負擔。由于 3%的稅率是全國統一的,所以每位擁有土地的農民須繳納的地稅,就取決于其土地的地價。

米價是通過計算當地大米市場三到五年中的平均米價得出,一定區域內是統一的,所以土地的產量就成為決定地稅負擔高低的主要因素。若要得到精確的產量,理想的辦法自然是對每一塊土地都進行調查,如同封建時期的“檢地”及“檢見”。不過限于當時的局勢,政府實有心無力。首先,幕府時期的土地檢查通常會帶來貢租的增加,農民一向抵觸,所以實行相當于檢地規模的土地調查,需要以穩固的政權為基礎,不然無法承受農民反抗的沖擊,最后檢地不成反失政權。維新政府剛剛成立,內憂外患纏身,沒有強有力的暴力機關來支持檢地。其次,日本地形山多平原少,造成耕地零散分布,如實施逐塊檢地,必耗時甚久。維新的各項建設及財政改革,均需要政府的撥款,而政府的財政嚴重依賴地稅,所以地稅改革須速度優先。

既然檢地不可行,為了使土地產量調查在精確性和速度間保持一個平衡,政府起先讓農民自己申報土地面積和產量,再由官員進行抽查,以核實農民的申報。政府采用申報方式的初衷是為了調動農民的積極性,減少地稅改革的阻力。不過這種方式很快就行不通了,因為農民與政府間互不信任,農民不相信政府對土地的改革不會帶來增稅,政府也不相信農民會如實申報產量。

鑒于采取申報方式已經不能了解土地的真實生產能力,進而影響到政府對地稅的征收,政府決心以有限的暴力機關為后盾,依靠土地等級制度,對各個府縣進行地稅攤派,強行推進地改。本文將主要討論政府的土地等級制度政策與縣廳的執行情況,論述土地等級制度的產生、發展與變形,以及編制土地等級對地稅改革及當時的社會所帶來的影響。

一、地方府縣對土地等級制度的探索

土地等級制度源于地方府縣對地稅改革實施方法的探索。

地稅改革需要調查土地情況,首先是丈量土地。在這個階段,政府讓各村選出代表,到縣廳接受測量技能的培訓。受訓者在掌握測量知識后,回到本地,指導村民進行土地丈量。丈量結束后,村民將結果上報給縣廳,接受檢查。結束土地丈量工作后,就進入檢查產量階段,這需要一種相對有效的統計方式來快速查清土地的大致產量。由此,一些縣嘗試為土地編制等級,將生產條件相近的土地歸為同一個級別,以此來提高調查土地產量的速度。

宮城縣是早期完成地稅改革的縣之一。1874年 9月 30日,宮城縣在對大藏省租稅寮的請示中提到:“……按御旨意,測地位之厚薄、耕耘之難易,斟酌是否與民力相適。”[1]461那么宮城縣具體是如何測量所謂的“地位之厚薄”的呢?在租稅寮派到宮城縣的兩名地稅改革督導員的《督導復命書》中可窺一二?！稄兔鼤分袑懙?“該縣土地情況復雜,境界交錯,且土地舊有之貢租不明,現需正確丈量,制作地圖。集合村內之地主,區別土地之貧瘠,編制等級,相互申報每歲產出收利。其多寡由一村公議輿論決定,甲 (等)地為幾何,乙(等)地為幾何,使各自得公平妥當。如有民欲減稅則須一村合計其當否。若欲減少之稅額達舊租稅之二三成,則須調查其收獲。對各村不合實際之實,集合郡內區戶長及老農 (有豐富農業生產經驗,熟知本地情況的村民),以公論定各村地味之厚薄。眾議其等級,更設鑒定人之職位,查實地之收獲。”[1]462從這段《復命書》中可以看出,宮城縣廳的措施實際是土地等級制度的雛形。措施中包括按土地生產條件為土地分等;等級的確定需要地方基層官員與村民共同協商等規定。不過這時的土地等級制度,還僅是作為加快調查土地產量的技術性手段,且缺少細節上的規定。

山口縣在全國率先完成了地改,并得到了大藏省租稅寮的認可。該縣在 1872年 9月發布《有稅地調查例》,核心內容就是使用“步引法”來劃分土地等級。《有稅地調查例》中規定需根據土地的沃瘠、生產所需的糞肥量,將土地分為九等,即上上、上中、上下,直到下下[2]409-410。對于如此劃分等級的理由,山口縣在《地券法預期略記》中寫道:“步引”的意義是“土地有高低沃瘠之別,耕耘有難易之分,糞肥多少有別。雖甲田乙田略產同量之米,若同一視之,則必生地價之不當。然比較甲乙之地,依土壤之品味,進行步引,依此算出地價?！盵2]412那么等級與等級間的差別是依據什么劃定的呢?以上上、上中和上下田為例?！队卸惖卣{查例》中描述道:上上田是指“平地人家,麥菜種其外,兩作相成,無水旱之憂。土壤上等,無需多肥”;上中田是指“較上上田,土質雖無差異,但或有水旱之憂,或地味劣之,需糞肥之力使之成熟”;上下田則指“兩作地,土壤不宜,需糞料增加使之成熟,不免有水旱之憂慮?！盵2]412由此可見生產成本及自然災害頻繁與否是決定土地等級的主要指標。

山口縣和宮城縣都屬于早期完成地改工作的縣,可以看出,編制土地等級對提高土地調查速度有明顯的作用。但地方府縣試行的土地等級制度還略顯簡陋,實際上是基于對土地生產能力高低的直觀上的認識,將相同或相近生產能力的土地進行歸類。這時的土地等級制度還是一種技術性手段,沒有涉及以土地等級來分攤地稅,這是與后期的土地等級制度的明顯區別。不過地方府縣的這種嘗試,已經引起了中央的注意。

二、《地稅改革條例細目》時期土地等級制度

(一)《地稅改革條例細目》的出臺

1875年 3月地稅改革事務局成立,地改的領導機構有了質的升級。大久保自任事務局總裁,大隈重信為御用掛,表明地稅改革成為政府當前政務的核心。事務局成立后,立即宣布要在明治9年完成地改。從實際的完成時間來看,這個期限僅是一個“口號”而已,不過即刻公布完成期限,還是對全國地方官有很大的震懾力,促使各府縣一掃租稅寮領導時期的觀望態度,開始積極行動起來,地改事業從此步入快車道。

事務局在 1875年 7月8日頒布《地稅改革事務局議定》。該《議定》的一個組成部分是《地稅改革條例細目》(以下簡稱《條例細目》)。《條例細目》針對先期地改工作遲滯的原因進行了總結,內容包括督導員須知、土地丈量、土地等級、耕地產量調查、利子率及村費等,是地改工作的指導性文件。

由于事務局通過外派督導員加強了對地方地改工作的指導和監管,所以在《條例細目》第一章《督導員須知》中明確了督導員的權限。《須知》中要求督導員盡量不要干預地方官可以獨立完成的事情;對農民與縣廳間的沖突不要輕易進行調節,而是要發回本局聽候指令;相鄰地區的督導員間要及時互通信息[1]558。根據《須知》來看,督導員似乎更接近于顧問性質,而實際上督導員直屬事務局,在確定土地產量問題上給縣廳施加很大壓力,其作用遠超過顧問。

《條例細目》中關于土地等級的規定在〈第四章檢查耕地收獲之事〉。該章第一條要求精查平均一反步 (日本舊土地面積計量單位,約合991.74平方米)的產量,依此逐級向上推算一村一郡一區,直至縣全管區的平均產量。調查產量時,先由官員實地檢查,了解土地情況,再咨詢老農及顧問,判斷某村應為何種等級,然后召集基層官員、顧問、鑒定人及村民代表等,共同商議等級合適與否;第二條,村內的土地等級要在實地檢查和村民共同協商下確定,避免留有爭議;第三條,確定等級后,要分別規定水田、旱田每一等級的相應產量。該過程需要與農民商議,并使之提交接受書,依此記載地價并登記[1]559-560。為了強調土地產量在計算土地地價時的決定性作用,事務局在《條例細目》的〈第五章地價調查之事〉的第一條就特意補充到:地價雖然取決于收獲多寡、都鄙便否、人民耕作之難易、農業物種等因素,但終究仍要按照第四章查明的產量來確定地價[1]560。

根據以上的內容可以看出,在《條例細目》時期,事務局要求編制土地等級要建立在對土地細致調查的基礎上,調查方式是實地檢查、老農判斷以及與村民協商。土地產量并非依據對單塊土地的個別調查,而是依靠等級體系來確定,以此來提高效率。《條例細目》中土地等級制度起到匯總土地信息的作用,是計算地價的一個手段。土地等級的順序是由村內土地逐漸擴大至一郡一區直至整個縣管區。第三條中雖然提到了要規定每一等級土地的相應產量,不過這時劃分的等級并非是以攤派地稅為目的的,所以等級對應的產量還是建立在地主與基層官員共同商議的基礎上。從中可以看出,《條例細目》時期,事務局的方針是“緊中帶松”,這也表現在等級制度雖已和產量掛鉤,但仍未脫離技術手段的范疇。

(二)地方府縣如何執行《條例細目》

對于《條例細目》中的相關規定,我們需要考察地方是如何執行的,督導員又是如何發揮作用的。這里我們以岐阜縣為例。

1875年 8月末,事務局派督導員來到岐阜縣。督導員先向岐阜縣廳表明了事務局的態度:“若拘泥于條例,欲籠絡人心,則檢查之際不免或粗或精,或過或不及,最終不得其果,必生偏倚。須先正檢查之目的。”[3]278督導員口中的“目的”是指“吾政府以特權改革全國地稅,基于地稅額原理以明確賦稅之本體。若有二三奸民,以此為不便,頻發勞怨,應斷然不被所擾,決行地改不辭萬世。宜立無甚弊端之稅法,是為改革之目的”[3]279。

督導員的這番訓話主要是強調:第一,縣廳在施行地改的時候,立場要明確,要站在政府一邊,即人民的對立面上。事務局認為縣廳作為剛剛發足的地方行政機關,為了穩定本管區,可能會籠絡縣民而放松對地稅的要求。這樣,縣廳與縣民關系的和諧化,就是以政府損失地稅收入為代價的。所以督導員強調,是寬是苛的掌握標準,不在縣廳手中,而是在中央。

督導員強調的第二點是事務局預見到地稅改革會在確定土地產量的環節上,遇到村民反抗,縣廳要為此做好準備。明治初期,新政府為擺脫內外壓力而制定的發展目標與民眾的實際生活是脫節的,是要以犧牲普通民眾的生活為代價。政府官員與民眾的生活環境、政治理念不同,自然也對地稅改革有不同的理解。大久保利通等改革派官僚以國家前途為大任,理所當然地將普通民眾為果腹而進行的抗爭,直接劃為奸民之舉。而對農民來說為實行地改而宣傳的國家大義是遙遠虛幻的,因此官民沖突不可避免。事務局通過督導員之口,將即將發生的反抗行為定性為反國家、反民族行為,再配以“萬世”、“無弊”等詞,表達了政府為確保完成地改而不惜動用暴力的決心。

這番講話的背景是在事務局剛剛出臺《條例細目》,土地等級制度仍是作為一種技術手段而存在,還沒有發展到地稅攤派工具的階段,那么在這個模棱兩可的時期岐阜縣是如何應對的呢?

由于地價是中央、地方及村民三方關注的焦點,所以岐阜縣縣廳提出地價應該與土地情況相符,各地因為生產條件的不同,地價的確定方式應該有所差別,要根據各地的習慣不同而調整利子率,以保證地價不失公平[3]281。面對督導員的嚴厲訓話,岐阜縣廳仍惦記著用利子調節地價,主要是有三個原因:第一,縣廳自認對本縣土地情況的了解自然要比督導員詳細,調整利子率是計算出地價的正常步驟;第二,通過督導員的訓話,縣廳意識到在確定土地產量的時候會遇到阻力,為了弱化農民的抵抗,所以試圖保留用利子率調整地價這一手段,進而調整地稅;第三是縣廳在試探事務局。雖然督導員的訓話義正詞嚴,并隨后發布了對岐阜縣的土地產量要求,但畢竟《條例細目》中沒有否定對地價的再調節行為。政府在書面與實際態度上的差別,促使岐阜縣在試探事務局的底線。

督導員要求岐阜縣縣廳按事務局公布的產量標準,重新調整該縣每個土地等級對應的產量。由于當時該縣的土地調查工作已經完成了近八成,如果重新做的話,不僅要耗費大量人力,還需要花費巨資,所以縣廳不同意重新調整。而且縣廳相信已經確定的土地等級是合理的,理由是:首先,選拔了村內有土地、熟知地力并精于農事的老農參與等級評定,先按地圖和估算的產量來商議土地等級,再去實地深入調查,最后完成等級劃定,符合《條例細目》中的要求。其次,岐阜縣采用的是標準村法。即先在一郡一區中進行精查,確定土地等級,以此為標準,將周邊的地與之相比,進而確定等級,之后還要由區長和鑒定人再行檢查。最后,岐阜縣還制定了“土地交換規則”。規則規定如果甲認為自己的土地應該降等,而乙認為不應,若通過協商不能解決問題,那么雙方交換土地,甚至鄰村之間也可以交換[3]282-283。

從岐阜縣與督導員間的交鋒不難看出,由于《條例細目》仍將土地等級按技術手段處理,地方府縣也就勢按字面來理解《條例細目》,把等級當做調查產量的一個技術環節,只求反映土地的基本生產能力,以保證準確為目的。同樣,事務局也是剛開始在全國范圍內試推行等級體制,需要觀察地方上實際執行該制度時遇到的問題。岐阜縣明顯帶有抵觸情緒,這也代表了《條例細目》時期地方府縣的普遍態度。事務局也發現,由于沒有明確地對地方施加增產壓力,地方報上來的土地預期產量并沒有達到事務局的要求,進而使中央無法保證地稅收入,這也是事務局隨后推出《關東八州地稅改革著手順序》的背景。

三、《關東八州地稅改革著手順序》時期的土地等級制度

(一)《關東八州地稅改革著手順序》的出臺

《條例細目》并沒有為地改工作帶來質的變化,且其中多處強調的協商原則,也為地方遲滯地改,放松調查產量提供了借口。事務局認為有必要從質上更改土地等級的編制方法,使其脫離技術性色彩,完全成為攤派地稅的工具。政府匯總了先期地改過程中各地的土地等級制定方式,同時總結了《條例細目》時期的經驗,在經過了近八個月的觀察后,事務局終于發布了《關東八州地稅改革著手順序》(以下簡稱《著手順序》)。

在江戶時代,關東地區貢租相對較輕,根據地稅改革中“平衡稅負”的原則,該地區的縣廳就面臨增加本管區地稅的任務,所以地改進展緩慢。為了加快關東地區的地改速度,并借勢推動全國的地改步伐,事務局在 1876年 3月頒布《關東八州地稅改革著手順序》。雖然該規定是以“關東八州”為對象,實際上事務局要求地方縣廳都要參考這一文件來執行本管區的地改。

《著手順序》由十二條組成,其中與構建等級制度相關的條款如下:

第一條,要求更加嚴格地對土地面積進行測量。官廳會在一定范圍的土地中選取幾個地點進行檢查,以此來估算土地面積。《著手順序》規定這樣的檢查點將由之前的三或四個增加至十個,其目的當然是為了防止農民過低申報土地面積。

第二條,規定編制土地等級是為了明確各類土地的產量,而不是依據產量來編制等級。編制等級的新步驟是先確定縣管區內一個州的等級,再確定州中各郡的等級,然后是郡中各村的等級和村中各地的等級[4]455。

第三條,劃分等級的依據及調整等級間的平衡。土地等級要以土地產量為基礎,同時還需考慮土地之沃瘠、生產之便否、山川地形氣候等因素。官廳在大致掌握土地的生產能力后,要確定一等土地每一反步是多少石,二等土地每一反步是多少,依次往下。等級確定之后,還需要有調整。比如甲村的土地條件明顯好于乙村,甲村的一等地產量若為二石的話,乙村的一等地可酌情調整為一石九斗。官廳要按照這種原則,靈活調整不同州間的土地等級,以此估算一州的總產量[4]456。

第七條,確定產量時要參考舊貢租額。地改的原則雖然是將所有土地脫離舊有的貢租,看做無稅地,重新賦稅。實際上舊貢租的多少,對官員和百姓心理影響是很大的。地稅改革工作中的困難,往往是由于新地稅多于舊貢租而引起的。

第八條,縣廳不可擅自調整地稅。縣廳在計算地價時,為了緩和與農民間的沖突,經常會調整產量、利子或米價等,意圖降低地價,從而達到少征稅的目的。對此,事務局規定產量是土地的真實情況,斷然不可隨意調整。農民為了減輕賦稅,在申報產量時必會有所隱瞞,縣廳需要還原真實的產量。調整利子或米價是不得已而為之的手段,不可隨意使用。

第十一條,在劃定等級以及產量和利子率時,應先讓人民申報。如縣廳認為不適當,則應督促使之改正,并使之承服,用嚴密的手續使之提交接受書。在提交接受書的時候需要謹慎,盡量避免日后引起紛爭[4]456-457。

在這份《著手順序》中,事務局的主要指令是:第一,等級倒置以及土地面積檢查嚴格化;第二,縣廳不可擅自調整地價,要聽從事務局的指揮,做好和農民對抗的準備;第三,雖然農民會隱瞞實際產量,但申報方式暫不放棄。在與農民交涉等級事宜時仍要避免紛爭和使用暴力?？偨Y起來,《著手順序》中土地等級制度的核心就是源于產量又高于產量。事務局認識到若完全脫離產量來制定等級,是不現實的。同樣,完全依靠產量來編制等級也是不現實的。如前所述,獲得精確的土地產量是不可能的,只能做到相對精確。退一步講,即使產量可以很精確的測量,也不能依此來劃定等級,那樣的話又重新回到了按技術手段處理土地等級的老路,仍然無法確保地稅總額。所以事務局的意圖是參考各地區舊貢租的水平,再配合一定的實地檢查,大致掌握該地區土地的生產能力,然后等待縣廳上報本管區的產量。由于縣廳上報的產量大體是有所保留的,所以事務局一般會直接將縣廳報告的產量進行一定比例的上調,以使地稅收入最大化。

單從這份《著手順序》還看不出事務局的態度有多么強硬,至多是一個倒置的等級體系,此外還多處提到了避免激化官民矛盾。不過事務局對縣廳施政的限制明顯增加,這又必然會導致縣廳和村民間的對立?！稐l例細目》和《著手順序》間在編制土地等級和調整地價上的規定有明顯差異,使得地方府縣不得不揣測事務局的真實意圖。茨城縣對《著手順序》的應對具有代表性,這里我們就以茨城縣縣廳的舉動為例進行探討。

(二)地方府縣如何應對《著手順序》

地方府縣需要將《著手順序》中的指令具體化,結合本管區的情況來制定等級體制。從租稅寮時期到事務局時期,中央都是先命令地方縣廳做出具體化的條文,然后選取其中有代表性的作為典型,讓各個縣廳參考。茨城縣的《茨城縣地位等級及收獲地價調查順序》在1876年7月被事務局選為典型[5]。該《調查順序》中關于制定等級的規定如下:

第一條,在本管區內,按國、郡、區、村的順序編制土地等級。國郡區等級數目不限,村內等級一般分為十等,受災嚴重或特別貧瘠的土地可化為等外。第二、三、四條細化了按國、郡、區、村逐級向下編制等級的步驟。方法如《著手順序》所規定,即郡區村都須先在所屬管區內確定等級,然后再放在全縣管區內進行比較。管區內的基層官員和郡村代表對結果進行投票,并安排熟知當地地情的村民為顧問,使之勘察適當與否。如有異議要再行審議,議定后編制等級并登記[4]493。

第五條,村內水田、旱田、宅邸等要分別制定等級。確定等級時要與地主協商,再由基層官員和地主代表檢查當否,若有異議,則咨詢老農或由區長、郡村代表等視察實地并審議,確定適當等級并登記。第七條,先確定土地等級,再調查產量。先評定土地的地力、位置、氣候、往年收成及舊貢租寬苛等客觀因素,然后估算全管區內水田旱田每反的產量。再依照已經評定的等級來推算全管區內各村的預計產量,然后讓人民申報產量。官廳要根據實地情況,權衡并細致勘察,審查其當否,督責提高產量[4]494-497。

這表明村內土地等級的制定雖需要先與地主協商,但是若被上級認為不合適則需要重新劃定,直到得到區長和郡村代表級別官員的認可?！稗r民申報”在這時已經形式化了,在與農民密切相關的村內土地等級問題上,農民基本沒有參與權,一切是依靠區戶長、郡村代表等的商議。由這些人在村與村之間進行比較后,確定每一筆土地的等級,農民基本被排除在決定土地等級的過程之外。第七條更明確地說明,要在土地等級確定后再調查產量。對調查產量的要求,也不是基于對土地生產能力的詳細調查,相反“估算”、“推算”等詞多次出現。這是因為,中央對茨城縣的產量要求已經確定,必須要攤派到各塊耕地上,所以是否精查土地的產量已經沒有太大必要。

第八條,調查產量后,算出地價。利子率雖然因為地況不同而有別,但一區一村內不應有太大差別,全管區應控制在六分之內,實地可酌情調整[4]497。《著手順序》中強調了要慎重通過利子率來調節地價。據此,岐阜縣縣廳則規定小范圍內利子率要統一,同時保留了在大范圍內進行一定調節的余地,其實是對《著手順序》中關于利子率不可隨意調節的規定作了折中。

從以上條款可以看出,茨城縣縣廳積極落實了事務局在《著手順序》中對編制土地等級的新要求。茨城縣縣廳看透了事務局的新等級體制就是攤派體制,因此完全去掉了《著手順序》中有關人民申報產量、尊重民意、避免矛盾等掩飾性成分。農民申報產量的原則被形式化,等級和產量的確定都需要與地主代表、郡村代表協商,最后還需要區戶長的認可。農民被剝奪了在編制土地等級過程中的發言權。從事務局選取茨城縣的《調查順序》為典型這件事情來看,事務局其實已經決定要強制攤派地稅,也間接表明了地稅改革要進入官民對立階段了。

結語

維新政府推行地稅改革事業是從財政需要出發的。新政府無力也無意繼續幕府時代實物貢租的征收及分配體系,而是意圖建立由明確的納稅責任人每年按時提供穩定貨幣地稅的全新的征稅方式,以此來提供政府運轉及改革所需的資金?！兜囟惛母锓ā返暮诵木褪秦泿诺囟?、固定地稅額及固定納稅責任人這三原則。不過貨幣地稅的背后是特權商人對農民的壓榨,米價變動對農民的折磨;固定地稅額引發政府向民眾攤派地稅;固定納稅責任人導致佃農失去穩定的佃耕權,以及農民對公有農業生產用地的使用受到限制等。地稅改革起到的構建近代土地制度與近代地稅制度的作用是毋庸置疑的,但其過程充滿了壓迫與抗爭,這也使地稅改革成為客觀結果近代性和實施過程暴力性的結合體。

土地等級制度是地稅改革內在矛盾性的具體體現之一。《地稅改革法》中,農民先申報官廳再檢查的原則雖合理,卻無法使政府有效地掌握全國土地情況,也無法保證地稅收入,使政府陷入被動等待的境地,延誤了地改的速度,實際上是一個缺陷。山口、宮城等地方縣廳首先在實施地改的時候發現了這一缺陷,隨后嘗試為土地編制等級,為生產條件相同或相近的土地統一規定產量,逐漸形成土地等級制度。在《關東八州地稅改革著手順序》沒有出臺之前,等級制度一直是作為一種統計土地產量的合理手段被運用的。

如果等級制度能夠被合理地執行的話,可以說是兼顧速度與準確性的措施。不過,由于事務局要求確保地稅總額,使得地改所有相關政策都有不同程度的變形,等級制度的變形最為嚴重,從純粹的技術手段成為政府從上往下攤派地稅的工具。等級制度的出現及后期的變形對地稅改革有重大影響。

第一,通過利用土地等級制度,事務局建立了新的指揮體系以領導地稅改革,得以大幅提高地改的速度并最終完成了“確保地稅收入不減少”的目標,這也是土地等級制度最直接的影響。沒有推行等級制度前,在掌握土地產量與計算地價的問題上,政府實際是被動的。政府需要等待地方府縣統計管區的土地面積及產量,然后才能掌握各個地區的地稅額。地方府縣也同樣需要等待基層官員與農民間反復交涉,才能確定本管區的面積和產量。依靠這種低效的指揮體系是無法確保地稅收入的。

頒布《著手順序》,提出倒置土地等級后,事務局完全掌握了主動權,所有的指揮都圍繞著摸清基本收獲—編制等級—攤派產量這個框架進行。督導員代表中央,在土地產量的問題上以降職、罷免等手段對地方官員施以高壓,同時頒布針對農民的各種威懾性法令,使地稅改革終于進入中央希望的前進方式,保證了地稅收入。

第二,等級制度加速了土地集中,促進了全國土地交易及土地金融擔保市場的形成。地稅改革解決了幕府時代土地多重所有權問題,按一地一主的原則明確了土地歸屬,為土地交易提供了法律保障。土地交易需要有公認的價格體系,即買賣雙方都認可某塊土地的價值。價格體系是通過土地間相比較產生的。如果將等級制度與地稅攤派相剝離的話,土地的等級是與其地力或價值基本相符的。每塊土地在標上等級之后,實際上等于被標明了交易價值,也由此為一定區域的土地建立了一個價格體系。

明確的土地價格體系會促進土地交易市場的活躍以及土地金融擔保市場的逐漸成熟,可以使土地所有者,尤其是大土地所有者將土地抵押以獲得現金,對其他產業進行投資。地稅改革的土地所有權明確化原則是土地交易及擔保的根本保證,而等級制度的重要作用是使土地的價值更容易評估,使金融業者和土地所有者更明確地掌握土地價值,加快土地金融業務的展開。

第三,土地等級制度改變了村落共同體的生活模式,促進了日本農村社會中不同地域間的交流。土地等級制度是建立在土地間相互比較的基礎上,不僅是一村內的土地,村與村之間,郡與郡之間也需要通過互相比較來確定等級。

以往以自給自足方式在村落共同體生活的村民,為了明確土地的等級,就需要關注周圍村落的情況。同樣,中央發出的通過比較來確定特定區域土地等級的要求,也使得基層官員須統計鄰村乃至更廣泛地區的土地情況。這樣客觀上促進了地區間的信息交流,拓展了農民的生活空間。在《著手順序》頒布后,原先不甚往來的村民間,會因為其所有土地被確定了相同或相近等級而聯合起來與縣廳斗爭,官民斗爭的過程客觀上加強了不同地域間的交流。

[1][日]我妻榮主編.明治初年地稅改革基礎資料上卷[M].有斐閣,1971.

[2][日]丹羽邦男.明治維新的土地變革[M].御茶水書房,1962.

[3][日 ]丹羽弘.地主制的形成與構造 [M].御茶水書房,1982.

[4][日 ]我妻榮主編.明治初年地稅改革基礎資料下卷[M].有斐閣,1971.

[5][日 ]近藤哲生.地稅改革的研究[M].未來社,1967: 52.