前進，在改革中實現——訪中國人事科學研究院院長 吳江

本刊記者 鳳鳴

記者：吳院長，請您談一下自開始“大部制”以來，我國的政府職能前后對比有什么變化？

吳江：政府職能要真正轉變需要完善兩個條件：一是隨著市場經濟越來越成熟，要把能交給市場的交給市場解決；二是隨著社會組織越來越成熟，發揮好中介組織、商會等在社會管理、公共服務方面的作用。要提高政府在公共服務和社會管理方面的能力水平，必然要在機構和編制方面給予必要保障。其次，大部制后，決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，將促使中央機構的權力運行方式和格局發生轉變。

改革前的中央部門通常既管決策又管執行，既要立法又要執法。比如人事部門既要制定公務員法規政策，又要負責具體實施，還要管監督檢查，缺少相應的制約機制，影響了行政效率和決策的科學性。這次專門組建公務員局，就較好地解決了決策、執行、監督的相互制約又緊密配合的問題。以往的行政管理體制改革主要目的在于“消腫”，裁汰冗員，精兵簡政。相比之下，此次大部制則側重通過職能整合，理順關系，將決策、執行和監督環節分開，這個目標在以往的機構改革中是沒有的。

改革后，中央部委更加強調決策的制定職能，這必然要求有相應的機構負責執行，這是大部制建立的一個重要內容。隨著大部制的推進，特別是“三定”規定的出臺，部委內部原有的執行職能也會逐步剝離出來。這些執行機構的專業性強，管理職能比較單一，便于管理特定領域。小政府不一定就要小到什么程度，關鍵是要合理、科學、效率。目前國際上也不再過分強調機構的規模，比如英國經過半個多世紀的大部制探索，除內閣19個中央機構外，還設有150多個執行機構。可以說，效能是對政府更高的衡量標準。

改革開放以來，我國歷經五次政府機構改革，圍繞著精簡機構到改變政府職能，政府做了很多努力。俗話說，窮則變，變則通，改革是發展前進的動力，政府機構也不例外。本刊記者帶著對大部制改革實行前后的問題，走訪了中國人事科學研究院院長、黨委書記吳江。

隨著探索實行職能有機統一的大部制不斷深入，議事協調機構也會發生動態變化，一些機構將隨大部制發展會越來越少，協調功能也將更多側重宏觀層面，重在部門首長之間的高層議事。

記者：和歷次的政府機構改革相比，此次大部制改革方案對政府的工作效率有哪些特點和好的改進，在解決政府部門職責交叉方面有沒有什么舉措？

吳江:探索性的大部制改革方案的三大特點是：（1）“三權分立”。加入“決策、執行、監督”分立的意圖，厘清“三權”、分立歸屬，而不僅僅是簡單地把職能相近、業務雷同的部門加以合并或拆減。（2）部門合并。根據政府職能業務的雷同性、共性和重合性合并了一些部門，但并沒有把權力相互監督和制約的部門融合到一個部門里。（3）徹底塑造公共服務型政府。通過減少機構數量，減輕各部門協調困難，使政府運作更有效率，更符合市場經濟條件下的宏觀管理角色定位，利于徹底塑造公共服務型政府。

解決職責交叉、權責脫節的具體成效，還要用制度和法規來理順職責關系，建立健全部門間協調配合機制。在各地方進行改革探索的過程中，須警惕“工具理性”的誤導。比如，績效考核、問責制等管理創新，要立足于轉變政府職能，下放管理權限，提高政府公信力，但有的卻借改革之名為本部門擴權爭利，考核評比滿天飛，基層苦不堪言，有違深化行政管理體制改革的大目標。要避免類似問題再現，需盡快將部門間的權責關系予以法制化。

改革的法制化程度不高，就很難穩固改革成果。中央有一些硬性的規定，就可以降低地方的隨意性，如果進一步出臺配套的機構編制法等法律法規，就可以避免每次機構改革都去制定“三定”規定。

地方機構改革中，應高度重視改革成果的連續性和可持續性，不要總是翻燒餅。各個地方的體制機制創新，凡是符合中央改革精神，符合地方實際，有利于轉變政府職能的都可以納入到新一輪的改革方案中去。

至于在部門間的交叉職能得以合并以后如何提高政府工作效率，我覺得很關鍵的是合并以后的這些大部門本身，它們怎樣搞好其內設機構的協調和整合問題。過去部門之間的協調，除了有專門的協調機構以外，實際上我們協調的資源不夠。通過“大部制”整合之后，相對來說，內部協調的資源就多一些，比如財政手段、經費手段，可進行一些調整，還有干部任用、干部交流等。廣大群眾哪些方面最需要政府更加有效地提供服務產品，就應該從這些相關部門來入手，這樣才能使我們的整合很快見效。這就需要加強宏觀管理職能和社會管理、公共服務的職能，即加強解決民生問題的職能。

記者：這次改革改變了以往很多機構的工作模式，這樣的改變對于今后的改革是否有一個標桿作用？

吳江：以前的改革模式是，在行政體制運行到第四年的時候，來審視存在的問題，然后基于這四年的成效評估和今后五年的黨和政府提出的任務進行調整，到換屆前拿出改革方案。這種模式自改革30年來基本運行至今。由于服務于五年的任務，改革是漸進式動態的，是跟黨的工作新任務、新判斷和經濟社會五年規劃相適應所提出的適應性改革方案。這樣行政體制改革體現了服從性和服務性，即服從于和服務于經濟體制改革、政治體制改革、民主政治建設和國民經濟發展這些大的國家目標。

它的積極作用，是適應快，短期內有效果，機構改完就能工作。不足之處是整個體制運行是致力于今后五年的工作來調整關系與優化結構，不可能考慮很長遠，它就是為組建本屆政府服務的，下屆還需要再改。可以說，改革30年來行政體制改革從來沒有總體目標和總體方案，沒有管10年至20年的東西。我們的機構編制、機制、結構都是服務于五年任務的變化。

但黨中央、國務院所提出的落實科學發展觀，全面建設小康社會的任務，更好發揮市場基礎性作用這些長遠目標，至少是建立在今后10年和15年這個時間上的。對于這些長遠目標，原有行政體制改革模式很難做長遠的回應。這樣導致改革時管眼前多看長遠少。另外相對來說大家缺少預期，不夠穩定，政府能力在漸進中很難穩步提高，改革出現反復現象，也就是老百姓說的改革怪圈。

記者：政府的主要工作是社會管理和公共服務，請您詳細談一下大部制改革中對于這方面的設想。

吳江：此次地方政府機構改革的首要側重點，是轉變政府職能，增強地方提供社會管理與公共服務的能力。這是要求地方政府職能轉變與中央保持同步。其內涵之一，是要地方政府進一步下放管理權限，更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用。

地方政府機構改革切忌簡單化，切忌職能轉變上下一般粗，機構設置上下一定對口。要突出不同層級政府履行職責的重點，形成各級政府職能相互銜接、分工合理的職能體系。不同層級政府職能的差異性，要求通過改革有的職能要弱化，有的職能必須加強，對于基層政府特別需要加強社會管理與公共服務職能。優化組織結構，要從各地實際出發因地制宜確定，有條件的地方可加大整合力度，大部制的探索步子可以快一點，特別是城市政府機構設置要充分發揮城市功能一體化的管理特點。地方政府在強化社會管理、公共服務職能的同時，省、市、縣、鄉不同層級政府的職責要點也被進一步厘清：省級重在統籌和調控，市、縣、鄉重在提供具體的管理和服務。

此前的改革往往將整體功能過于理想化，忽略了不同層級、不同地區的市縣要因地制宜發揮個體功能。此次地方政府機構改革中央不“一刀切”，這種分層次分職能進行的系統性改革，有利于發揮整體與個體兩個效益、中央與地方政府之間的良性互動。

記者：以往的政策出臺都是“九龍治水”的模式，此次改革有沒有針對這方面做一些工作？

吳江:與按政府專業管理職能設置政府機構的“小部門體制”不同，“大部門體制”的特點是把多種內容有聯系的事務交由一個部門管轄，部門權限隨之擴充。但是，如果沒有決策權、執行權、監督權的相對分離與制約，就沒有真正的大部門體制。大部制改革要真正把決策、執行分開，做到相互制約、相互監督，否則容易變成大壟斷。這也是防止“大部門體制”改革產生權力膨脹的關鍵。這次改革首次將以往的機構精簡變成轉變理順職能，而且沒有設定時間表，也不再是“翻燒餅”式的改革。

要之，大部制改革是政府改革的一個重要組成部分，也是由傳統體制下的政府向現代市場經濟體制下的政府轉型的重要環節。但是，并非通過大部制體制改革，政府改革就徹底完成。應該說，大部制改革只是在結構上完成了對政府功能的精簡，但是要形成符合現代市場經濟要求的政府管理模式，還需要在機制上增強政府運轉的透明度，完善對政府的分權與監督，加強對權力運用的制衡。更重要的是，要把政府自身改革置于國家整體法治建設和憲政框架的構建中，在透明中接受全體國民的參與和監督。惟其如此，才能完整地建立起與現代市場經濟體制相匹配的現代政府管理體制與機制，切實提高政府管理水平，更好地服務于全體公民。