春風迎來艷陽天
——來自漯河市圍繞“三早”創新土地執法機制的調查

□本刊記者 袁可林 特約記者 劉云召

春風迎來艷陽天
——來自漯河市圍繞“三早”創新土地執法機制的調查

□本刊記者 袁可林 特約記者 劉云召

讓我們把關注的目光投向處處生機盎然的河南省漯河市。

近年來，隨著國土資源管理事業的日益深入，該市的耕地保護出現了日益規范，土地違法案件呈現連年下降的喜人局面。據統計，在2009年比2008年在違法占地宗數、占地面積分別下降了43.2%和89.6%的基礎上，2010年上半年與上年同期相比，全市土地違法宗數和占地面積分別又大幅下降了67%和47.5%。更為可喜的是，該市的郾城區和經濟開發區，2010年上半年率先在全市實現了“違法用地零發生”的創新性目標，創造出了令人稱嘆的奇跡！

“問渠哪得清如許，為有源頭活水來。”漯河市土地執法工作為什么能夠取得如此驕人成績？在采訪中，當記者問起這其中的奧妙時，市國土資源局局長李新禎介紹說，關鍵是我們立足一個“早”字大做文章，努力構建“早發現、早報告、早處置”的土地執法網絡，產生了良好的結果。談起幾年來走過的歷程，他告訴記者——

閃光的經驗與沉重的現實引出的話題：建立土地執法“三早”機制勢在必行

在漯河市國土資源管理史上，2006年和2007年是一個有著輝煌紀錄的年份，是值得大樹特樹的年份。因為在這段時間內，享譽全國的徹底告別“秦磚漢瓦”的河南省磚瓦窯場整治就發起于此。

人們至今尚清楚地記得，2006年4月20日上午，在該市的召陵區，有上千公安干警、武警戰士參加的磚瓦窯整治動員會議上，隨著河南省副省長張大衛的一聲令下，一座座高大的窯場煙囪在轟鳴中倒在了地上。據統計，時至2007年底，該市共拆除各種規模磚瓦窯場377座。為了拆除這些磚瓦窯場，僅根據2007年4 6月統計，全市各縣區就出動國土、公安、法院、紀檢、環保、電力等單位人員7000余人次，各種車輛1000余臺次，費力費時之大是顯而易見的。雖然這是件功在當代、利在千秋的大好事，但給當地當年財政和窯場主造成的直接經濟損失不下40億元。執法的難度之大和執法的成本之高，人們不難想象。另一方面，在2007年該市的查處各類土地違法案件中，其中拆除違法占地建筑27處，涉地26畝，拆除地上建筑物1.9萬平方米。為了拆除這些用大量資金堆積而成的違法建筑，當地每次都動員組織了大量人員和推土機等裝備參加，付出了較大的執法成本。

這兩件事，對當地政府和國土資源部門領導都觸動很大?，F實促使他們在思考這樣一個問題：能否建立這樣一種機制——即把各種土地違法案件盡可能消滅在萌芽狀態，一方面盡量避免人民群眾產生的不應有的損失，另一方面又把執法成本降低到最低點？答案顯然是肯定的。根據市政府領導同志的要求，市國土資源局黨組決定：全市要圍繞“土地違法零發生”目標，努力構建“早發現、早報告、早處置”的長效執法體制。從而，揭開了漯河市國土資源管理新的一頁。

堅持頂層設計，實行關口前移，從多個側面構建“三早”執法保障體系

漯河市國土資源局黨組一班人的意見，得到了漯河市委、市政府的高度重視與支持。為此，從2008年初開始，該市國土資源局圍繞“三早”（即早發現、早報告、早處置）和土地違法案件零發生的創新目標，先后采取了四項有效措施。

一是抓隊伍建設，構建執法網絡。為此，漯河市國土資源局先是報請市委、市政府批準，將市國土資源監察大隊由原來的科級升格為副處級的監察支隊，人員由原來的編制12人增加到17人。同時，由各縣（區）局充實與加強了各縣（區）執法監察大隊。此外，明確各鄉鎮國土資源所實行“一崗兩責”，在履行其他職能的同時，行使執法監察中隊的責任。

在此基礎上，該市局制定了全市土地執法監察動態巡查辦法，建立健全了相關制度，明確了市、縣區和鄉鎮三級執法網絡各自的職責分工。其中，各鄉鎮的職責主要是及時發現違法苗頭，縣區局的職責是制止和查處違法案件的出現，市局的職責是幫助縣區局制止和處置土地違法案件。為了將“早發現、早報告、早處置”落到實處，市局明確要求，鄉（鎮）所在違法用地出地基之前必須發現，并在1小時內報告縣區局；縣區局必須24小時內到達現場制止；市局接到縣區報告后，必須在24小時內與有關部門一同前往現場制止。否則就被視為失職，就要受到應有處理。

二是將執法關口前移，切實加強鄉鎮國土資源所建設。大量事實證明，鄉鎮國土資源所是國土資源執法的前沿陣地，它的職能發揮如何，事關耕地保護大局。為此，他們在鄉鎮所建設上著重做了四件事。其一是千方百計改善各鄉鎮所的辦公用房條件，為各所配備一至兩輛執法用車，以及電腦、照相機等必備用品。其二是改變以往為鄉鎮所下達經濟罰沒指標的做法，鼓勵各鄉鎮所把心思集中放在土地執法上，努力提高執法水平。其三是嚴格獎懲制度，將鄉鎮所執法任務完成情況與年終評獎、考核掛鉤。局里明確規定，各鄉鎮所凡年終責任目標能夠按時完成的，執法經費全發；連續2年完不成目標任務的鄉鎮所，所長撤職；連續3年完不成任務的鄉鎮所，全體人員待崗半年。其四是按照“局聘所管”的模式，各縣區普遍建立起了國土資源協管員隊伍。為使其充分發揮作用，各鄉鎮所還根據各自不同情況，建立起了一套行之有效的管理辦法。這些土地協管員，由于深植廣大百姓之中，與群眾關系密切，對身邊發生的土地違法苗頭，往往能及時發現，并予以勸阻。對于他們不便和不好處理的問題，則報告鄉鎮國土所派人解決，等于為國土資源部門安上了“千里眼”。據統計，由于各鄉鎮所的及時報告，2009年全市有65起土地違法案件在未形成規模時就及時得以制止，使129.59畝耕地免遭非法占用。

三是建立政府領導下的共同責任機制，實行部門聯動。大量事實表明，土地管理涉及方方面面，要做好此項工作，將耕地保護落到實處，必須堅持政府掛帥、國土參與，實行部門聯動?；谶@一考慮，近年來，遵照漯河市政府領導同志的指示，該市首先是于2008年建立了由公、檢、法、監察和國土等部門參加的土地執法聯席會議制度，即根據各自職責分工，重申了市政府各部門的責任。例如，市電力部門按照職責分工，僅在2010年上半年，就在接到國土資源管理部門土地執法通報以后，關閉了7個違法用地戶的用電。其次是由市委組織部、宣傳部會同國土資源局，對全市縣鄉村干部普遍進行了國土資源有關法律法規知識的業務培訓。最后，為了解決國土資源部門執法難的問題，經上級批準，漯河市公安局成立了由7人組成的國土資源公安室。據介紹，為了配合全國第9次衛片執法檢查，該公安室先后依法傳訊了27人，并刑拘5人，從而有力促進了衛片執法的順利進行。在市政府的領導下，各個部門對土地執法齊抓共管，不僅大大提高了土地執法的公信力和集合力，使土地由原來的“一人管、大家用”變成了“大家管、大家用”，而且形成了良好的社會氛圍，使國土資源管理步入了良好的發展軌道。

四是啟動約談、問責機制，確保“三早”要求實施到位。漯河市政府和市國土資源局的領導從實踐中體會到，建立“三早”的土地執法機制再好，也得靠各級干部去落實。如果不狠抓落實，再好的制度也沒有用。為此，該局會同市紀委、監察局于2009年3月，聯合出臺了《漯河市鄉、村兩級違反土地管理規定行為責任追究辦法》。這個《辦法》自實施以來，該市先后約談縣區及鄉鎮領導9人次，約談村黨支部書記20人，在鄉村干部中引起了較大震動。例如，去年年中，該市召陵區萬金鎮，對在鎮政府所在地的路兩旁私建門面房一度屢禁不止，市區國土資源部門前去制止未能奏效。為此，市監察、公安、國土三部門共同啟動了約談機制，在某日下午約談了當時在家主持工作的鎮人大主席，當天晚上鎮里便召開了鎮領導班子成員會議，做出了停建決定，第二天亂建門面房的問題便得以解決。與此同時，市國土資源局按照要求啟動了內部約談機制。2010年5月，針對所轄兩縣違法占地較多的情況，市局領導和有關人員對兩縣局領導進行了警示性約談，并對兩名工作不力的鄉鎮國土資源所所長分別給予了撤職和警告處分，有力地促進了兩縣工作的進展。如今，這種動真的、來硬的約談機制，猶如一股強勁東風為當地土地執法注入了強大動力。當地一些鄉村干部每談起此，就說：“耕地保護是件嚴肅的事，再也不能不當回事了?！?/p>

漯河市構建“早發現、早報告、早處置”土地執法機制帶給人們的啟示

從2008年起，漯河市圍繞土地執法“早發現、早報告、早處置”構建長效機制，至今已兩年零七個月了。兩年多來，他們通過不斷完善實施細節，執法框架已愈來愈清晰，方法已愈來愈嫻熟，效果已愈來愈顯著。最突出的一點是，各地土地違法苗頭發現較快，在尚未有較大資金投入的情況下使之得以處理，且執法成本小，社會輿論反應較好。另一方面，對改善國土資源部門形象，密切聯系群眾也產生了良好作用。

顯然，它給人們帶來的啟示是多方面的，但記者認為，其中有三點尤其值得人們注意：

其一，無論什么事情都需要創新，同樣，建立土地執法長效機制也需要創新。漯河市國土資源局圍繞力爭土地違法案件零發生的目標，以落實“早發現、早報告、早處置”的“三早”為著力點，整合各種執法手段，力求把各種土地違法苗頭消滅在萌芽狀態，具有創新性意義。其做法具有較大的推廣價值。

其二，建立約談、問責機制是做好土地執法的關鍵環節。漯河市國土資源局及有關部門，從實際出發將約談機制擴展到鄉、村干部之中的做法，不失為對上級有關規定的創新與完善。事實充分表明：約談機制是個寶，土地執法離不了。

其三，無論何時何地都要堅定執法信心。時下，當一些人常為土地違法現象大量出現而心存擔憂的時候，漯河市國土資源局的領導同志卻自我加壓，向市政府承諾了一個創新性目標：力爭實現土地違法零發生。這是一種何等的氣魄和胸懷。他們用自己的實踐向世人宣告：只要從“早發現、早報告、早處置”的“三早”著力，整合好各相關手段，就一定會在實現“土地違法零發生”目標的前進中不斷創造出喜人成績！