深化新形勢下的干部人事制度改革

楊慶東

（中共云南省委黨校 公共管理教研部，云南 昆明 650111）

深化新形勢下的干部人事制度改革

楊慶東

（中共云南省委黨校 公共管理教研部，云南 昆明 650111）

當前，深化干部人事制度改革需要盡快克服新舊體制承接中出現的新矛盾、新問題，探索有效鞏固黨的執政地位、提高黨的執政能力、保持黨的先進性的有效途徑。為此，應對存在的突出問題有明確的認識，對改革的主線和重點領域有準確的把握，正確處理好相關關系，這樣，才能使干部人事制度改革沿著正確的方向前行。

干部人事制度改革；必要性；存在的問題；改革的要點

干部人事制度改革是由以鄧小平為核心的黨的第二代中央領導集體開啟，以江澤民為核心的第三代中央領導集體予以繼承和發揚，以胡錦濤為總書記的中央領導集體進行整體推進的。當前，干部人事制度改革已進入到全面深化、攻堅克難的關鍵階段，進一步深化干部人事制度改革，事關新時期黨的建設新的偉大工程的成敗，必須引起高度重視。

一、認清新形勢下深化干部人事制度改革的必要性和重要性

我國干部人事制度改革已走過30多年的歷程，經歷了三個階段：第一階段：恢復和改革干部人事管理制度（1976年11月至1987年9月）。其特征是撥亂被林彪、“四人幫”搞亂了的干部人事管理思想和理論，恢復黨的正確的組織路線；反思傳統干部人事制度的弊端，開啟干部人事制度改革的航程。第二階段：實行干部人事制度分類改革（1987年10月至2000年5月）。其特征是尋找深化干部人事制度改革的突破口，明確干部人事制度改革的目標，探索干部管理新機制。第三階段：綜合配套、全面推進（2000年6月至今）。其特征是全面規劃，采取綜合配套措施，整體推進干部人事制度改革，構建新型干部人事制度。進入新世紀后，以胡錦濤為總書記的黨中央繼承和創新鄧小平干部人事管理思想和黨的第三代中央領導集體的改革理論，從抓重點領域——健全公務員制度入手，積極深化干部人事分類制度改革，努力推進善于治國理政的高素質干部隊伍的建設進程，同時提出抓住人才隊伍建設這一關鍵，努力創造人才輩出，充分激活人的創造力和活力的人才工作新體制。通過改革使原有的主要適應社會主義計劃經濟體制的干部人事制度發生了根本性的變化：大一統的干部管理體制被公務員制度、事業單位人事制度、國有企業人事制度所代替；黨政干部人事制度實現了法制化，改變了靠政策管理的局面，干部錄用、選拔、管理中引入的競爭機制、激勵機制、權益保障機制、新陳代謝機制和勤政廉政機制，改變了干部管理沉悶的局面；單一的計劃調配干部的局面被以市場化手段為主所代替，干部身份多樣化和收入分配形式的多元化取代了統一模式，一種新型的初步適應社會主義市場經濟體制要求的干部人事管理制度基本形成。

然而，干部人事制度改革的任務并沒有因此而結束。這主要緣于兩方面的原因，一是新體制與舊體制承接帶來的問題沒有徹底解決，許多新問題不斷涌現，干部人事管理新秩序還存在紊亂現象，管理機制的協調性不足，改革步入攻堅克難的關鍵階段。二是現行的干部人事管理體制與鞏固新時期黨的執政地位，提高黨的執政能力，保持黨的先進性的要求不相適應，繼續深化干部人事制度改革的任務還很艱巨。為此，黨的十七大首次將深化干部人事制度改革置于“以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程”中，論述分量明顯加重。黨的十七屆四中全會通過的《決定》對深化干部人事制度作了專題論述，其地位和意義進一步顯現。可見，深化干部人事制度改革是加強和改進新形勢下黨的建設極其重要的方面。“改革會有風險，但不改革黨就有危險”①，所以，我們只有義無反顧地繼續深化新形勢下的干部人事制度改革，黨和國家的改革大業才能后繼有人，建設社會主義現代化的目標的最終實現才會有組織保證。

二、找準新形勢下干部人事制度改革面臨的突出問題

當前，干部人事制度改革已進入到攻堅克難的關鍵階段，許多深層次的矛盾和問題逐步顯露出來，這些矛盾和問題，既有管理體制中長期存在著的問題，也有新舊體制轉化過程中帶有轉型特征的問題，還有新制度價值取向不明的問題。

1、選人用人的準確性和公信度不高。近年來，中央和地方黨委都在強調要引入競爭機制，競爭上崗和公開選拔已成為干部選拔任用的重要形式。這兩種形式進一步拓寬了干部的選拔面，在廣納群賢上產生了積極的作用。但在實際操作中，一些地方存在著程序不規范、標準不統一、考試針對性不強、隨意性大等問題。干部推薦工作在落實群眾知情權、參與權、選擇權、監督權方面存在著走過場、曲解民意、不夠透明、拉票等問題，民主測評的真實性、準確度難以保證?？傊?，在干部選拔問題上集中暴露出的突出問題：一是制度的科學性、規范性差，對細節的把握人為因素重，缺少剛性的程序化規定。二是缺乏“不拘一格降人才”的選拔機制。干部選拔標準中過度強化年齡、資（經）歷、學歷，使許多有識之士無法躍上高一級職務平臺，不能有效發揮其聰明才智。

2、干部考核評價體系不健全。在干部考核評價中偏重晉升考察、主要領導干部年終述職和述廉評議，對干部的日常和年度考核重視不夠。干部考核中“德、能、勤、績、廉”要素的具體化指標不夠明確、科學，針對性和操作性不強。體現科學發展觀和正確政績觀要求的考核評價機制亟待完善。尤其是對地方黨政領導干部政績考核評價中的改善民生、提高公共服務水平、維護社會穩定、科學發展等方面的指標體系及權重等重視不夠；正確政績觀所要倡導的重品行、科學發展、崇尚實干、重視基層、鼓勵創新、群眾公認等導向作用發揮不充分；經得起實踐和時間檢驗的干部考核評價機制還沒有完全形成；干部考核機制在管理中所起的作用受到制約，改革和完善的空間還很大。

3、干部正常的職務晉升機制不順暢，領導職務類與非領導職務類人員管理制度趨同化。長期以來，制約公務員積極性和創造性的一項瓶頸性的因素是公務員晉升難?！豆珓諉T法》的頒布實施，為行政執法類、專業技術類公務員開辟了新的職業發展空間，然而，對于綜合類的公務員而言，傳統的管理類別受多次機構改革提出的精簡機構、減少領導職數的影響，普通公務員尤其是基層公務員晉升渠道受限制。從實際情況看，存在兩難矛盾：一方面，許多基層單位存在非領導職務嚴重超編的問題；另一方面，又有大量的公務員因職數限制無法得到正常晉升。非領導職務與領導職務兩者保持一定比例關系，管理趨同化制約著公務員職務的正常晉升。公務員職務的晉升對于職級的晉升制約性過強。

4、《公務員法》與現行公務員制度的對接還處在磨合期，存在不協調的問題。《公務員法》在公務員的范圍劃分、公務員的分類制度、公務員的競爭激勵制度、公務員的職位聘任與任期制、公務員的職務與職級制度等諸多方面進行了制度創新。這些新制度的推行遇到了許多新的問題，譬如，在公務員登記環節，就遇到了人員過渡和錄用手續不完備的問題、一些基層單位超編混編和“以工代公”的問題、從企業和事業單位違規調入黨政機關的問題、領導職務和非領導職務超職數配備的問題、參公管理單位的審批和參公管理人員的認定問題，等等。此外，還有大量的與《公務員法》相配套的規章需要修訂、廢止和出臺，這是一項龐大的系統工程。徹底實施《公務員法》將是一項長期而艱巨的任務和過程。

5、制度創新與深化改革的目標存在著局部性背離現象。通過30多年的改革，我們已逐步認識到評判干部人事制度改革成效的基本尺度，即把優秀人才集聚到黨和國家的各項事業中來，充分激發各類人才的積極性、創造性，形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、公平公正、充滿活力的中國特色社會主義干部人事制度。干部人事制度的各項改革都應該朝著這一目標邁進。但在實踐中，一些領域的改革卻有悖于上述目標的實現。一是公務員實行陽光工資與事業單位實行績效工資的標準和時間的差異性以及改革的不同步產生的矛盾。自公務員隊伍實行了陽光工資以后，公務員隊伍與事業單位人員隊伍收入差距上的鴻溝，就是時下干部人事制度改革迫切需要解決的大問題。在許多地區和行業，這一問題不僅影響了工作人員的積極性和創造性，還影響到社會的穩定，對貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會十分不利。二是干部選拔中的公開性、競爭性與公平性、公正性的矛盾。公開選拔注重強調公開性、競爭性，打破資歷界限，提倡“賽馬”；傳統的選拔強調能力、資歷，注重公平和公正，提倡“相馬”。兼顧兩者是改革需要實現的重要目標，但在一些地方卻演變成為“魚”和“熊掌”不可兼得的關系。三是行政組織中各層級公開招錄公務員與建立從基層培養選拔優秀年輕干部要求的矛盾。我國實行的是全國統一的公務員制度，但有中央政府、省區市政府、縣市區政府、鄉鎮政府行政層級的劃分，這些層級分別管理著國家的宏觀、中觀、微觀的社會事務。不同層級公務員能力的構成是不同，需要具備的經驗也不同。通常，新錄用公務員只具備初級能力，而從中央到地方各級組織每年都有面向社會公開招錄公務員，補充新生力量的做法，顯然與公務員隊伍能力梯次結構不相適應，存在著干部隊伍來源上的結構性缺陷。四是干部分類管理所導致的交流難與廣納群賢、人盡其才、充滿活力的目標要求的矛盾。公務員隊伍與事業單位專業技術人員隊伍、國有企業經營管理人員隊伍的交流渠道不暢。堅持干部分類管理是干部人事制度改革取得的一項突破性的成效。分類管理注重了行業特點，增強了干部管理針對性，但卻導致了干部行業化、定型化，限制了各支隊伍間人員的流動，不利于人才的交流。干部隊伍分類管理中的“三八線”現象，制約了廣納群賢、人盡其才、充滿活力的新型干部管理體制的構建。五是重視選拔任用工作的規范化和程序化與實際效果差異性的矛盾。建立和健全干部選拔任用工作的各項制度是改革所要實現的重要目標。為此，近年來，從中央到地方都出臺了若干關于領導干部選拔任用的條例、辦法、細則，在選拔的程序上進行了大力的規范。而今選拔領導干部所走的程序比起中國共產黨歷史上的任何時期都要多，各級組織所花費的選拔成本也在大幅增加。然而，在一些地方選拔領導干部的準確性問題卻沒有有效提高，存在著重過程、輕結果的現象。組織人事部門在識人、用人方面的作用往往被各種程序所取代，過度關注了程序，而忽視了選賢任能、因事擇人職能作用的發揮。

三、準確把握新形勢下干部人事制度改革的要點

貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會是當前黨和國家政治生活中必須牢牢抓住的兩件大事，也是黨的工作的重要出發點和落腳點，干部人事工作也不例外。必須使科學發展觀、構建社會主義和諧社會的思想深入干部心中，化為自覺行動，并且成為推動、促進的重要力量，只有黨的干部首先解決好新的理論武裝問題，才能帶領全國各族人民實現黨提出的建設小康社會的偉大目標。在建設高素質干部隊伍的過程中，廣大干部尤其是領導干部要始終銘記發展是硬道理、穩定是硬任務的戰略思想。干部人事管理工作必須圍繞這一中心深化改革，提供好智力支持和人才保障。明確這一主線很重要，它為地方深化干部人事制度改革明確方向，即：有利于推動科學發展、促進社會和諧的舉措都可以大膽的實踐和嘗試，反之則要予以糾正或完善。這為糾正當前干部人事改革中存在的失誤、誤區提供了評判標準。

1、強調德才兼備、以德為先的用人標準。選什么人，事關中國特色社會主義事業的興衰成敗。關于選拔官吏的標準，中國歷史上一直就有唯才是舉和唯德是用的爭論。譬如三國時期的曹操就主張唯才是舉，而宋朝時期的司馬光在總結歷史教訓時提出了：自古昔以來，國之亂臣，家之敗子，才有馀而德不足，以至于顛覆者多矣，豈特智伯哉?、谝虼?，主張唯德是用。兩種用人觀反映出的是處于不同時代下維護政權思想方法上的根本差異。曹操身處戰亂年代，為完成霸業而廣招天下人才，尤其是軍事人才，所以，可以不論出身、德行。而司馬光是在總結歷代王朝興衰后發出的感慨，是歷史規律的總結，其借鑒意義更大。早在抗日戰爭時期，中國共產黨人就敏銳地意識到任用標準事關革命歷史任務的完成。毛澤東在黨的六屆六中全會上就提出：中國共產黨是一個在幾萬萬人的大民族中領導偉大革命斗爭的黨，沒有多數才德兼備的領導干部，是不能完成其歷史任務的。主張干部應該是才和德都要兼備，這就開啟了中國共產黨用人的新標準：德才不可偏廢，只可得兼。在正確的任用路線指導下，黨一貫堅持德才兼備的用人標準，有力地保證了中國革命和建設事業的勝利。然而，今天我們黨所面臨的形勢和挑戰比起以往任何時候都要復雜、艱巨。從古今中外王朝的更迭或執政黨執政的歷史經驗教訓看，一個王朝或政黨越是在它興旺的時期，越容易出問題，尤其在用人上出問題。當前，在任用干部過程中，堅持什么標準的問題，不僅事關改革開放成果的鞏固和發展，更關系黨的性質的保持，社會主義旗幟的高舉，中華民族偉大復興事業的繼續。中央組織部部長李源潮最近強調：“現在干部出問題，多數不是出在‘才’上，而是出在‘德’上。人民群眾對干部的意見，主要集中在‘德’上。我們要密切與人民群眾的血肉聯系，必須堅持德才兼備、以德為先的用人導向，用人民群眾擁護的人?！雹垡虼?，在堅持德才兼備的用人標準的前提下，提出以德為先，是當其時，適其勢。具體到干部的德才問題，德是統領、是根本。考察領導干部德的重點要素是政治品質和道德品質，主要方面是履行崗位職責、完成急難險重任務、關鍵時刻的表現、對待個人名利的態度等。

2、完善新時期干部選拔任用機制。現階段，我國在干部的選拔任用中堅持民主、公開、競爭、擇優，就是要海納百川，搞五湖四海，不拘一格降人才，把各方面優秀人才集聚到黨和國家事業中來。但是，如何選人的問題又特別敏感、關系重大、極其復雜，歷來是干部人事工作的神秘地帶、特權地帶。要提高選人用人公信度，第一，要建立健全主體清晰、程序科學、責任明確的干部選拔任用提名制度。這是貫徹民主的前提。要突破少數人選人和在少數中選人的局限，就要明確哪些領導職位出現空缺，哪些人有權提名，提名的范圍是哪些，法定的程序以及提名者和任用者需承擔什么責任等。正確分析和運用民主推薦、民主測評結果，增強科學性和真實性。鼓勵多種渠道推薦干部，廣開舉賢薦能之路，拓寬黨政干部的選拔渠道。第二，健全干部考察制度。要完善考察標準，落實領導干部任用延伸考察辦法，增強考察的準確性。實行干部考察制度是我黨選拔任用工作的優良傳統和特色，它不僅是對選拔干部中發揚民主成果的檢驗，更是黨和國家事業沿著正確方向前進的保障機制。針對世情、國情、黨情的深刻變化對黨的建設提出的新要求，黨面臨的執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗是長期的、復雜的、嚴峻的，落實黨要管黨、從嚴治黨的任務比過去任何時候都更為繁重和緊迫，考察干部應突破常規，要多方位、多視角，尤其要走群眾路線?？疾斓念I域不局限在工作圈，要延伸到干部的生活圈、社交圈、娛樂圈以及其他可能涉及的方面。第三，完善競爭性選拔干部的方式和差額選拔干部的辦法?！饵h政領導干部選拔任用工作條例》和《公務員法》都明確規定：公開選拔和競爭上崗是選拔黨政領導干部的重要方式，將競爭機制引入到干部選拔任用中來，是深化干部人事制度改革的基本原則和方向。近年來，各地在實踐中創造和積累了許多新的經驗。完善干部選拔競爭機制的重點是突出崗位特點，注重實績能力，堅持干什么考什么。推薦制是選拔主要領導干部的基本方式，是發揚黨內民主重要形式。在實踐中需要完善差額選拔干部的辦法，推行差額推薦、考察、醞釀。第四，健全干部選拔任用監督機制和干部選拔任用責任追究制度。這是提高選人用人公信度的重要保證。要使選拔出來的干部讓組織放心，讓群眾公認，就必須擴大選拔干部的工作信息，健全信息公開渠道，盡量做到公正透明。建立干部選拔任用責任追究制度，才能增強各級組織、負責人及推薦者的責任意識。第五，堅持黨管人才，切實做好人才管理工作。高度重視人才工作體制、機制的創新是以胡錦濤同志為總書記的中央領導集體適應新時期新階段黨和國家對人才需求而作出的重大戰略部署。既要從基礎的方面著手，完善人才培養、吸引、使用、評價、激勵的辦法，又要分類指導，突出重點，以高層次人才、高技能人才為重點，統籌抓好各類人才隊伍建設。

3、注重優秀年輕干部、婦女干部、少數民族干部、黨外干部的培養選拔工作。就培養造就年輕干部而言，要重點加強黨性修養和實踐鍛煉，使他們切實做到忠誠黨的事業、心系人民群眾、專心做好工作、不斷完善自己。建立來自基層一線黨政領導干部的培養選拔鏈，大力選拔經過艱苦復雜環境磨練、重大斗爭考驗、實踐證明優秀、有培養前途的年輕干部，扎實抓好后備干部隊伍建設。對婦女干部、少數民族干部、黨外干部的培養選拔則要加大力度，做到系統培養、擇優使用。

4、繼續深化干部分類管理改革。繼續沿著黨政干部、企業干部、事業單位干部分類管理的改革思路，進一步完善各領域的改革。當前，完善公務員制度要重點抓好以下環節：一是完善干部交流制度，尤其要疏通黨政機關干部、企事業單位干部的交流渠道。二是完善干部談話談心制度。三是加大治懶治庸力度。四是健全干部退出機制。五是嚴格按領導職數配備干部。六是建立健全干部職務與職級并行制度。七是實行工資福利向基層和艱苦邊遠地區傾斜的政策。完善企事業單位干部人事制度的重點是盡快制定符合自身特點的人事管理辦法，綜合配套、整體推進。

5、正確處理干部人事制度改革政策與 《公務員法》的關系。我國干部人事制度實行分類改革后，干部人事制度被有效劃分為黨政機關干部人事制度、事業單位干部人事制度、國有企業干部人事制度。其中，黨政機關實行公務員制度，由《公務員法》進行規范，實行法制化管理。近期，中央出臺的一系列干部人事制度改革的重大舉措，主要針對黨政機關，而許多規定，譬如選拔任用和監督，同樣適用于事業單位和國有企業領導干部隊伍。各地方在干部人事制度改革實踐中應注意區分對象，既要嚴格遵循各項干部管理的規定，又要嚴格遵守《公務員法》的規定，兩者不可偏廢。

注釋：

①李源潮：《干部人事制度不改革黨就會有危險》，2009年10月19日，來源：中國新聞網。

②司馬光：《資治通鑒》卷第一，周紀一周威烈王二十三年（戊寅、前403），古籍出版社，1956年版。

③李源潮：《堅持德才兼備以德為的先用人標準》，《求是》，2009年第10期。

責任編輯：陳文興

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1671-2994（2010）03-0153-04

2010-04-22

楊慶東（1964- ），男，云南大理人，中共云南省委黨校公共管理教研部教授。研究方向：干部人事制度。