農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與整理管理中的問(wèn)題與對(duì)策

鐘在明

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與整理管理中的問(wèn)題與對(duì)策

鐘在明

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)戶或個(gè)人用于住房、附屬用房和房前屋后庭院等所占用、利用本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地 ，包括建了房屋、建過(guò)房屋或者規(guī)劃用于建造房屋的土地。農(nóng)村宅基地管理關(guān)系到農(nóng)民切身利益，是事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大事。農(nóng)村宅基地點(diǎn)多、面廣、量大，一直來(lái)是農(nóng)村土地管理中的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題。因此，管好用好農(nóng)村宅基地對(duì)于提高土地的利用率、緩解農(nóng)村用地矛盾 、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡 、改善農(nóng)村環(huán)境 、提高農(nóng)民生活質(zhì)量有著特別重大的意義。

近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村人口進(jìn)入中小城鎮(zhèn)就業(yè)或定居，使城鄉(xiāng)人口格局發(fā)生重大變化。據(jù)2010年7月中國(guó)人口學(xué)會(huì)年會(huì)報(bào)道，“十二五”期末，我國(guó)人口總量將達(dá)到13.9億左右，城鎮(zhèn)人口將首次超過(guò)農(nóng)村人口突破7億，城鎮(zhèn)人口率超過(guò)50%，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變化和農(nóng)民收入水平的提高，為開(kāi)展宅基地整理打下了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。然而，要徹底解決土地要素資源的“瓶頸”制約，提高土地的集約利用水平，保障可持續(xù)發(fā)展，必須對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與整理中的問(wèn)題進(jìn)行深入研究，尋找應(yīng)對(duì)之策。

一、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與整理管理中存在的問(wèn)題

1、庭院面積大，戶均宅基地面積超標(biāo)嚴(yán)重。《中華人民共和國(guó)土地管理法》明確規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”但由于基層政府對(duì)農(nóng)民建房缺乏正確引導(dǎo)和管理，再加上采用的是無(wú)償、無(wú)期限的使用制度，出現(xiàn)了農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)占宅基地建房；未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)任意在承包責(zé)任地上建房；建了新房也不愿意交出閑置下來(lái)的老宅基地；一些鄉(xiāng)、村領(lǐng)導(dǎo)干部憑權(quán)力、關(guān)系占有多處宅基地等問(wèn)題。嘉興農(nóng)民目前戶均宅基地1畝——遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全省戶均宅基地面積0.38畝的平均水平，超面積占地嚴(yán)重。

2、市郊農(nóng)村出現(xiàn)大量“空心村”。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及城市戶籍制度的改革，一些富裕起來(lái)的市郊農(nóng)民紛紛進(jìn)城購(gòu)房，成為城市居民。他們留在農(nóng)村的宅基地，受現(xiàn)行法律、法規(guī)的限制，不能進(jìn)行公開(kāi)合法的轉(zhuǎn)讓，但這些宅基地是通過(guò)合法途徑得到的，村集體組織也無(wú)權(quán)收回進(jìn)行處置，閑置的宅基地?zé)o法復(fù)耕導(dǎo)致市郊農(nóng)村出現(xiàn)大量“空心村”。

3、宅基地整理專項(xiàng)規(guī)劃滯后，土地指標(biāo)周轉(zhuǎn)困難。合理流轉(zhuǎn)與整理宅基地缺乏科學(xué)的規(guī)劃指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)劃的技術(shù)力量薄弱，涉及農(nóng)村宅基地置換、轉(zhuǎn)讓這一難題，中心村、鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃落實(shí)效果不理想，處于低水平重復(fù)建設(shè)中，常出現(xiàn)“只見(jiàn)新屋，不見(jiàn)新村”的現(xiàn)象。大量分散建造的農(nóng)居，使村、鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃難以落實(shí)，從而導(dǎo)致自然村缺乏必要的生活基礎(chǔ)設(shè)施，居住環(huán)境和質(zhì)量下降。

調(diào)整規(guī)劃和審批土地用途難度很大。以農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房，建造農(nóng)民搬遷的安置公寓，需先占用一定面積建設(shè)用地甚至是耕地或基本農(nóng)田，由于受到城鄉(xiāng)土地空間調(diào)整的嚴(yán)格限制，宅基地整理復(fù)墾指標(biāo)與城鎮(zhèn)建設(shè)用地占用指標(biāo)無(wú)法相互銜接，土地指標(biāo)十分有限，難以實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)所需，影響了地方政府推進(jìn)農(nóng)村宅基地置換的積極性。

4、宅基地交易糾紛不斷。農(nóng)村宅基地的性質(zhì)屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民對(duì)自己依法獲得的宅基地只有使用權(quán)，沒(méi)有處置權(quán)，不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。從目前法律實(shí)踐來(lái)看，各地政府對(duì)農(nóng)民住宅的轉(zhuǎn)讓是允許的，只需控制在適當(dāng)范圍內(nèi)（受讓人須是房屋所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人）。隨著農(nóng)村房屋的買賣，出現(xiàn)了宅基地轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象，可這種宅基地轉(zhuǎn)讓行為并不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護(hù)，屬于私下流轉(zhuǎn)。雙方一旦發(fā)生糾紛，法院只能要求雙方自己協(xié)商解決。由于缺乏法律約束，雙方矛盾容易激化。

5、亂搭建，集體土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重。受土地市場(chǎng)豐厚收益和出租住房巨額租金的誘惑，部分村民在原宅基地上亂搭亂建，尤其是城郊結(jié)合部的農(nóng)民，千方百計(jì)搶占集體土地建房，既影響了村容村貌和村鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)施，又造成村級(jí)集體土地資產(chǎn)大量流失。另外，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，客觀存在的土地市場(chǎng)供求關(guān)系使農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓無(wú)法制止，但現(xiàn)行法律、法規(guī)又不允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓多為私下進(jìn)行。這種 “暗箱操作”、隨意定價(jià)的轉(zhuǎn)讓行為使本來(lái)屬于村集體所有的宅基地收益在隱形交易中大量流入買賣雙方手中，也造成了集體土地資產(chǎn)收益的流失。

6、農(nóng)村金融事業(yè)發(fā)展緩慢，建設(shè)資金難以平衡。

據(jù)測(cè)算，一個(gè)行政村的綜合遷移成本高達(dá)3.5－4個(gè)億。這筆資金非常大，融資就成了一大難題。如何在較短的時(shí)間內(nèi)建立起一套高效的土地整理資金籌措、運(yùn)作和監(jiān)督機(jī)制，保證資金的按時(shí)足額到位，是一個(gè)急需解決的問(wèn)題。從試點(diǎn)情況看，居民安置點(diǎn)建設(shè)的資金主要通過(guò)土地復(fù)墾指標(biāo)費(fèi)、置換土地的出讓金及相關(guān)配套補(bǔ)助金等來(lái)平衡，但由于土地復(fù)墾指標(biāo)費(fèi)和相關(guān)配套補(bǔ)助資金十分有限，置換土地的出讓收益又具有時(shí)滯性和不確定性，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)資金平衡有一定難度。

目前，越來(lái)越多的農(nóng)村家庭正在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)，許多農(nóng)民家庭在擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)，經(jīng)常遇到資金短缺這一問(wèn)題，迫切需要金融機(jī)構(gòu)給予信貸支持，但按現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民擁有的宅基地不能作為抵押物向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。這樣，一方面限制了金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村擴(kuò)大業(yè)務(wù)，使農(nóng)村金融發(fā)展緩慢，另一方面也使廣大農(nóng)民缺少了生產(chǎn)資金融通渠道，影響了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民收入水平的提高。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與整理的對(duì)策措施

1、科學(xué)規(guī)劃，有計(jì)劃地推進(jìn)城鎮(zhèn)化。土地利用總體規(guī)劃是土地管理的龍頭。要以新一輪土地利用總體規(guī)劃修編為契機(jī)，進(jìn)一步優(yōu)化鎮(zhèn)、村布局，合理安排各類建設(shè)用地，確定農(nóng)村居民點(diǎn)的布局和規(guī)模，把宅基地整理規(guī)劃納入土地利用總體規(guī)劃中，統(tǒng)籌考慮各類建設(shè)用地。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀需要，科學(xué)預(yù)測(cè)農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量和用地規(guī)模。通過(guò)充分發(fā)揮村莊規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，整合優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局和用地，進(jìn)行村莊規(guī)劃時(shí)，大力開(kāi)發(fā)農(nóng)民住宅小區(qū)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居住規(guī)模化、社區(qū)化。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)周邊的自然村或零星村民住宅，應(yīng)納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，有步驟地整體搬遷，向城鎮(zhèn)集中，形成中心城鎮(zhèn)。對(duì)于離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一般的村莊及以農(nóng)業(yè)為主的村莊，則應(yīng)按照有利生產(chǎn)，方便生活的原則，重點(diǎn)推進(jìn)中心村建設(shè)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村新社區(qū)（現(xiàn)代新市鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)一體新社區(qū)） ，從而有計(jì)劃有步驟有特色地改善農(nóng)村生活環(huán)境和村容村貌。

2、進(jìn)一步明確土地所有者、農(nóng)村宅基地使用權(quán)人權(quán)利和義務(wù)。在法律上明確擁有農(nóng)村宅基地所有權(quán)的農(nóng)民集體所有權(quán)的具體內(nèi)容，特別是土地收益權(quán)和土地處置權(quán)的權(quán)益范圍。同時(shí)，由于農(nóng)村村民房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有不可分割性，所以，應(yīng)當(dāng)改變目前只給國(guó)有土地上的房屋核發(fā)房產(chǎn)證，不給農(nóng)民集體所有土地上的房屋核發(fā)房產(chǎn)證的作法，建立農(nóng)村村民房屋登記發(fā)證制度，對(duì)農(nóng)村村民的房屋進(jìn)行登記保護(hù)，核發(fā)房產(chǎn)證，確認(rèn)所有權(quán)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加快為農(nóng)村宅基地核發(fā)農(nóng)民集體建設(shè)用地使用證。通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與整理創(chuàng)造最基本的條件。

3、做好現(xiàn)有農(nóng)村宅基地普查登記工作，防止不法侵占。農(nóng)村宅基地一旦允許上市轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民家庭宅基地的多與少將直接給農(nóng)民帶來(lái)巨大的差別收益，為了防止少數(shù)鄉(xiāng)、村干部利用職權(quán)多占宅基地，必須對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有宅基地使用情況進(jìn)行全面清查，對(duì)于手續(xù)齊備、符合法律規(guī)定的則給予登記造冊(cè)，對(duì)那些通過(guò)不合法渠道多占、多用的宅基地則不予登記。

4、培育現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民，推進(jìn)土地整理，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。通過(guò)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與整理，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)進(jìn)程。土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展關(guān)鍵是要提高農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用水平、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，切實(shí)把農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變到依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)的軌道上來(lái)。開(kāi)展多種形式農(nóng)民工培訓(xùn)，培育現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民，是提高農(nóng)村勞動(dòng)力總體素質(zhì)和就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的前提和保證。通過(guò)職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力，推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和推廣應(yīng)用，從而達(dá)到提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率的目的。

5、以非農(nóng)化就業(yè)，推動(dòng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和整理工作的深入。加快非農(nóng)化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)。非農(nóng)化說(shuō)到底就是人口和經(jīng)濟(jì)的非農(nóng)化，所以城市化發(fā)展本身就要求非農(nóng)人口占總?cè)丝诘谋戎卦黾樱c之伴隨的非農(nóng)勞動(dòng)力的比重也增加。要保證政策實(shí)施過(guò)程中老百姓的就業(yè)問(wèn)題。積極開(kāi)展就業(yè)再就業(yè)援助和服務(wù)，建立健全鎮(zhèn)、村就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，使勞動(dòng)力能順利轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)中去，確保農(nóng)民就業(yè)有門路，使他們有穩(wěn)定的收入。這樣，農(nóng)民才能安心地將農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)出來(lái)，并實(shí)施農(nóng)村宅基地整理，提高土地的規(guī)模化、集約化水平。

6、試點(diǎn)先行，探索完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和整理機(jī)制。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和整理事關(guān)全體農(nóng)民的切身利益，面廣量大，政策性強(qiáng)，各地情況千差萬(wàn)別，須先行選擇1－2個(gè)試點(diǎn)，積極探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和整理機(jī)制，切實(shí)解決農(nóng)民的實(shí)際問(wèn)題，兼顧政府、村集體及村民三方的利益，利用各種優(yōu)惠政策措施，建立合理的利益分配機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮鎮(zhèn)、村和農(nóng)民的積極性，保護(hù)農(nóng)民的利益。對(duì)于就業(yè)穩(wěn)定、愿意進(jìn)城鎮(zhèn)定居或主動(dòng)要求退宅還耕等人員，辦理相關(guān)手續(xù)，并享受城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益。