推進城鎮土地調查 踐行“雙保雙服務”
——浙江省城鎮土地調查紀實

浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

推進城鎮土地調查 踐行“雙保雙服務”
——浙江省城鎮土地調查紀實

浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

一、創新思路，明確調查內容

浙江省人多地少，正處于城市化快速發展階段，土地集約節約利用程度要求高，且老百姓維權意識較強。因此，我省在推進城鎮土地調查的時候，按照《物權法》的要求，以貫徹落實十七屆三中全會精神、切實做好農村宅基地使用權資料整理、登記為著力點，借第二次土地調查的東風，在全國第二次土地調查的確定調查范圍的基礎上，在《浙江省人民政府關于開展第二次全省土地調查的通知》中明確將城鎮土地調查的范圍擴展為城鎮、獨立工礦和主要農村居民點。并要求各地在開展專項調查的同時，必須要與成果的深度分析相結合。按照統一技術標準的要求，開展城鎮土地調查數據庫和信息系統建設，通過應用數據庫和成果數據的深入挖掘，充分地發揮地籍管理的產權優勢、數據優勢和技術優勢，為政府管理和決策提供便利的土地信息服務。

二、統一要求，規范調查成果

一是統一技術規范。為進一步規范全省城鎮土地調查工作，確保成果質量，依據國土資源部對城鎮土地調查的要求以及有關技術規定，省廳及時組織有關專家和技術人員編制了《浙江省數字地籍調查技術規范》、《浙江省地籍調查數據庫規范》，制定了我省城鎮土地調查的技術路線和技術流程，統一數據庫建設標準和要求，這些對于規范我省城鎮土地調查工作、確保調查權屬清晰、地類正確、數據準確發揮了重要的作用。

二是利用高新技術。本次調查遵照國家法律法規規定，制定了全面應用現代信息技術開展城鎮土地調查的技術路線，即利用數字地面測量、區域GPS連續運行參考站、3 S（R S航空航天遙感、G I S地理信息系統，GPS全球定位系統）等技術，對我省城鄉各級居民點內部所有地塊的位置、權屬、面積、利用類型和質量等情況，以及相關的地形要素，進行核查、調查和測繪，并建立數據庫和信息系統，為城鄉各級居民點內土地的注冊登記、核發證書以及科學合理利用提供基礎數據和技術支持。

三是全程檢測成果。為確保成果質量，我省在編制規范的同時，就同步啟動了檢測軟件的編制。通過利用數據庫檢測軟件，對提交的矢量數據實施剖分、共線、并線、拓撲和圖屬一致等邏輯性編輯全程檢查，確保數據庫規范、正確。

三、分類指導，明確調查重點

一是強化權屬核查。我省在認真執行《第二次全國土地調查技術規程》的基礎上，結合我省土地登記發證率已達90%的實際情況，提出了對已登記發證宗地進行權屬核查、對申請登記發證的宗地進行權屬調查、對未申請登記發證的進行地類調查的三類權屬調查思路。調查的重點是對已登記發證宗地資料進行全面的梳理，對登記信息進行全面的核查，達到把調查區范圍內的宗地情況查清、產權關系查明、土地登記信息查準的目標。

二是強化地類調查。按照城鎮土地調查、土地專項調查、《城鎮土地調查數據匯總》等對城鎮土地地類調查的要求，提出在調查區域內按《土地利用現狀分類》（G B/T 21010-2007）全面開展地類調查，地類調查要實現調查區域內滿鋪，并實現剖分。在此基礎上，各地結合自身特點，對土地利用狀況進行深入挖掘分析，為土地集約節約利用提供基礎和依據。

三是強化系統建設。為確保地籍調查成果的應用和共享，我省在啟動城鎮土地調查之初就明確要求，必須建立地籍調查數據庫和管理信息系統，并強調要“三結合”，即地籍測繪與權屬核查相結合、地籍調查數據建庫和建立地籍管理信息系統相結合、地籍數據庫建設與建立地籍數據動態更新機制相結合。通過“三結合”，實現利用現代信息技術對成果實施有效管理和動態更新，確保地籍調查成果的質量和成果現勢性，提高成果利用效率。

四、建章立制，確保成果質量

土地調查是土地登記的法定程序，是土地登記的基礎，其成果資料經土地登記后，具有法律效力，為確保調查成果質量，我們建立了四項制度。

一是資質許可制度。根據有關法律法規要求，我省規定數字地籍調查可委托專業測繪單位承擔，調查面積在10平方公里以上的，要求承擔其中測量任務的專業測繪單位具有甲級地籍測繪專業測繪資質，若采用常規或低空數碼航攝影像制作調查底圖，還要求承擔單位同時具有甲級攝影測量與遙感測繪專業測繪資質；調查面積小于10平方公里的，其測量任務要求具有乙級以上地籍測繪專業測繪資質的單位承擔。

二是項目招投標制度。我省嚴格按照省廳《關于進一步加強和規范工程建設項目招標投標管理的意見》（浙土資發〔2006〕54號）規定，委托專業測繪單位承擔數字地籍調查的，一般采用邀請招標或公開招標的方式確定項目承擔單位，確保調查隊伍技術力量雄厚、調查經驗豐富、質量管理過硬。

三是方案評審制度。省廳要求，所有縣(市、區)應結合當地實際，制定城鎮土地調查技術方案，明確項目內容和技術要求，提出切實可行的質量保障措施。按照省、市、縣分級負責的原則，各城市、建制鎮、村莊的數字地籍調查技術方案分別由省、市、縣國土資源部門組織進行審查論證，并按照審查論證意見組織實施。在方案實施過程中，省廳及市局適時進行技術檢查和質量監督，確保調查內容明確、路線正確、結果準確。

四是檢查驗收制度。考慮到城鎮土地調查政策性、專業性、技術性較強，涉及到調查、測繪、信息、土地、法律等諸多領域，針對這種情況，建立數字地籍調查成果的質檢、預檢和驗收制度，分類加強質量監督和檢查，強化專業檢查職責。數字地籍調查中的控制測量成果以及界址點和地物點等測量成果的數學精度，要委托具有測繪產品質量監督檢驗資質的單位質檢。質檢合格后，由省或市國土資源部門對權屬調查、地類調查、數據庫建設等成果進行預檢，預檢合格后在由省或市國土資源部門對整個數字地籍調查成果進行驗收。

五、深化應用，服務“雙保雙服務”

一是優化土地抵押登記，為企業融資提供支持。為應對國際金融危機，保障經濟平穩較快增長，維護金融安全，更好地圍繞大局、服務中心，積極協助企業共度難關，為企業土地抵押融資做好各項服務工作。一方面，加快企業土地登記發證，明確土地產權，為企業融資奠定基礎；另一方面，簡化手續、提高效率、降低成本，保證企業及時融資、保障金融安全。經初步統計，全省2009年度辦理抵押133244宗，抵押金額達6063億元。

二是開展宅基地登記發證，為農村土地整治奠定基礎。認真貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，結合村莊數字地籍調查，通過清查，將宅基地權屬狀況梳理清晰，加快農村宅基地登記頒證步伐，切實保障農民土地權益，并為下一步宅基地流轉、農村土地整治、集體土地產權制度改革提供重要基礎和保障。

三是深化成果應用，為企業群眾辦實事。我省在城鎮土地調查過程中，按照“邊調查、邊更新、邊應用”的要求，在部分地區嘗試城鎮數字地籍調查成果通過省廳驗收后，推出提供免費制作宗地圖服務，實實在在地為企業和群眾節省成本，使二次土地調查成果取之于民、用之于民，充分發揮了其顯著的經濟社會效益。例如，杭州市按每年1500宗中80%項目提供免費制作宗地圖、每宗測繪費5000元計算，每年可為企事業單位和群眾節省測繪費用600萬元。

四是進行數據挖掘，為領導決策提供支持。我省在開展城鎮土地調查的時候，在完成工業、基礎設施、金融商業服務、開發園區、房地產等專項用地面積調查的同時，結合各地實際，有針對性地對數據進行深入挖掘分析。如杭州市國土資源局上城區分局在進行工業用地調查的基礎上，對工業用地固定資產實際投資額、單位土地面積投資強度、工業總產值、單位土地面積企業產出強度等進行綜合比較分析，結合上城區打造“具有國際水準的高品質中心城區”的布局定位，提出加快企業“退二進三”工作，完成工業用地的功能置換，對城市有機更新未涉及到的工業用地，先行引領企業臨時改變用途，提前釋放工業土地，提高土地產出率和節約集約利用率的建議。

六、動態更新，確保數據現勢性

一是建立數據庫動態更新機制。這次城鎮土地調查，全省大約要投入9-10個億，如果這個數據不能很好地管理和利用，并進行日常更新，大概過3-5年后，由于浙江經濟的快速發展，交易的頻繁，這些成果就失去了應有的利用價值，造成巨大的人、財、物的浪費，因此，我省提出在建立地籍數據庫和地籍管理信息系統的基礎上，必須建立數據庫的動態更新機制。

二是規范數據庫更新模式。按照《物權法》和《土地登記辦法》的要求，當事人申請登記應根據不同登記事項提供權屬證明和地籍調查表、宗地圖、宗地界址坐標及面積等必要材料。為確保數據庫的動態更新，需在申請下載相關材料基礎上，按照申請受理、數據檢查和預入庫、權屬審核、注冊登記、核發證書的程序進行土地登記發證，注冊登記后應及時將地籍調查內容由預入庫狀態轉為正式入庫狀態，以確保地籍數據的一致性和現勢性。

三是明確數據庫更新步驟。為確保數據庫動態更新，在改造地籍管理信息系統軟件的基礎上，統一項目分配、項目管理、地籍調查、項目檢查、數據入庫、回溯查詢的通用數據庫更新步驟，確保實現數據庫動態更新機制。