改革開放以來農村基層黨組織建設歷程及其合法性的構建

勵東升 李 樺

（1.中國農業大學 思想政治教育學院,北京 100083）

改革開放以來農村基層黨組織建設歷程及其合法性的構建

勵東升1李 樺1

（1.中國農業大學 思想政治教育學院,北京 100083）

在新形勢下，必須把農村基層黨組織建設作為黨建的基礎性工作來重點推進。對改革開放以來農村基層黨建的概況進行梳理，無疑對推進新形勢下的農村基層黨建工作具有重要作用。同時，從“增量改革”思路和黨執政的傳統合法性來源與執政績效間的張力關系出發來重新審視新時期農村基層黨建的發展歷程，尋求合法性來源的多元化和增強黨執政的有效性應該成為新形勢下推進農村基層黨建工作的具體思路。

農村基層黨組織；改革開放以來；發展歷程；合法性

農村基層黨組織是黨在農村的全部工作和戰斗力的基礎，是貫徹落實黨的路線、方針、政策的戰斗堡壘。“基礎不牢，地動山搖”。必須將農村基層黨組織建設作為黨建的基礎性工程來重點推進。同時，農村基層黨建是一項系統工程，必須在已有“存量”的基礎上循序漸進。因此，梳理改革開放以來農村基層黨組織建設的發展脈絡，以更好地進行“增量”改革和創新，具有重要的意義。

一、改革開放以來農村基層黨組織建設的發展歷程

“黨的建設必須緊緊圍繞和服務黨領導的偉大事業，按照黨的政治路線來進行，圍繞黨的中心任務來展開”，從而“保證黨始終成為社會主義事業的堅強領導核心”，[1]（P7）這是建設我黨必須遵循的一條重要原則和經驗。黨的十一屆三中全會把黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來，作出了改革開放的偉大決策。隨后，以家庭聯產承包責任制為核心的經濟體制改革率先在農村啟動，農村基層黨組織受到了改革浪潮洗禮，在執政理念、體制機制、功能發揮等方面面臨著適應性轉型，以更好地服務于經濟發展大局。根據黨的中心任務和政治路線，可將改革開放以來農村基層黨組織建設劃分為三個階段。

1、從黨的十一屆三中全會到黨的十四大

這一時期，黨中央“緊緊圍繞解放和發展農村生產力，推動農業和農村經濟加快發展，切實加強農村基層組織建設，強調農村基層黨組織要堅持和完善家庭聯產承包責任制，帶領群眾走共同富裕道路”。[2]

家庭聯產承包責任制的確立和政社合一的人民公社體制的解體是二十世紀八十年代在農村的兩場重大變革。前者在利用產權保障使農民合理的利益追求合法化的同時，農村基層黨組織凝聚群眾的物質基礎被削弱，部分基層黨組織軟弱渙散和缺乏凝聚力；后者則使農村基層權力出現真空，盡管1982年頒布的憲法確立了村民委員會的合法地位，但如何協調、處理由此形成的“兩委”關系以及更深一步的農村基層黨組織的合法性鞏固問題，又成為新的課題。1982年1月，黨中央批轉了《全國農村工作會議紀要》（又稱中央第一個“一號文件”），肯定了家庭聯產承包責任制的多種表現形式都是社會主義集體經濟的生產責任制，并指出“黨在農村的基層組織是團結廣大群眾前進的核心和戰斗堡壘”，“要站在群眾前頭帶領群眾做好完善生產責任制的工作”。要保證基層黨組織領導核心作用的發揮，首先必須加強自身凝聚力戰斗力，為此，1983年10月黨中央通過了《中共中央關于整黨的決定》；1984年的“中央一號文件”提出要“按照中央的部署，進行整黨，純潔黨的組織，發揮黨的優良傳統，提高黨組織的戰斗力”；從1986年開始，整黨運動轉入農村，大力整頓了一批軟弱渙散的農村基層黨組織，重點解決少數農村黨員干部中存在的以權謀私、化公為私及違法亂紀問題。同時，為了規范村民自治制度，加強領導，1987年11月，六屆全國人大第二十三次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。

2、從黨的十四大到黨的十六大

在該時期，黨中央“高舉鄧小平理論偉大旗幟，提出‘三個代表’重要思想，緊緊圍繞農村改革發展穩定、全面建設小康社會，大力加強農村基層組織建設”。[2]

隨著經濟體制改革的不斷深入，農村基層社會逐漸呈現出經濟成分多樣化、利益格局多樣化、就業方式多樣化和組織形式多樣化，這就對提高基層黨組織整合社會資源能力，協調好與村民委員會及其他村級組織的關系，科學發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，提出了更高要求。為此，解決部分農村黨組織的“軟弱渙散”問題、盡快構建以黨支部為核心的村級組織配套建設的工作格局，成為更加重大而緊迫的任務。1990年8月，中央有關部門在山東萊西縣召開全國村級組織建設工作座談會，進一步明確農村基層黨組織的領導核心地位，確立了以村黨支部為核心的村級組織配套建設的工作格局。構建這一工作格局，就是要努力形成 “黨支部能夠真正發揮核心領導和戰斗堡壘作用；村民委員會能夠切實履行自治職能，管好本村事務；集體經濟組織能夠具備一定的經濟實力，發揮好為農戶服務的功能；其他村級組織能夠各負其責，富有成效地開展工作”[3]的局面。1994年9月，黨的十四屆四中全會通過了 《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》，提出要“加強以黨支部為核心的村級組織配套建設……對處于軟弱渙散和癱瘓狀態的黨支部，各地要派出專門力量進行整頓”。[4]此后，中央組織召開了全國農村基層組織建設工作會議，決定用三年時間集中整頓部分處于軟弱渙散和癱瘓狀態的村黨支部，并提出構建“五個好”農村基層黨組織的目標：一個好領導班子，一支好隊伍，一條發展經濟的好路子，一個好經營體制，一套好管理制度。隨即，在農村中加大了整黨力度，并開展了“五個好”黨支部創建活動。1997年，中央決定再用三年時間對后進鄉鎮黨委和村黨組織進行整頓，并要求地方黨委建立農村黨建責任制。

中央在注重加強農村基層黨組織領導核心作用的同時，也十分注意用科學的理念、科學的制度和科學的方法來指導、保障和推進基層黨建工作。1998年黨的十五屆三中全會，“進一步明確了農村基層組織建設、民主法制建設的任務和要求”，[5]提出在市場經濟條件下農村基層黨組織的工作方法要由強迫命令轉向說服教育、示范引導和提供服務。同年11月，《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布實施，《組織法》明確了村委會是村民進行自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織，提出農村基層黨組織要按照黨的章程進行工作，發揮領導核心作用，并依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。為了進一步從制度上規范農村基層黨組織工作，1999年中央出臺了 《中國共產黨農村基層組織工作條例》，條例明確了農村基層黨組織包括鄉鎮黨委和村黨支部（含總支、黨委），規定了農村基層黨組織的設置標準及其職責任務。

3、黨的十六大以來

黨中央“堅持以鄧小平理論和‘三個代表’重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞統籌城鄉經濟社會發展、加快農村小康社會建設步伐，扎實推進農村基層組織建設”。[2]

該時期是發展的重要戰略機遇期和矛盾凸顯期，黨面臨著更多的執政考驗，迫切要求黨加強執政能力建設和先進性建設，提高黨的領導水平和執政水平。另一方面，受國際金融危機的影響，農村基層黨組織領導統籌城鄉發展、建設現代農業、發展農村經濟，培養新型農民的任務更為艱巨。

為了在新形勢下 “更好地代表全體人民的根本利益和不同社會群體的具體利益”，從而“把全體人民和各方面的積極性充分調動起來”，[6]黨中央提出了“三個代表”重要思想。2002年11月召開的黨的十六大把“三個代表”重要思想作為黨的指導思想之一寫入黨章，并提出黨的基層組織應該成為貫徹“三個代表”重要思想的組織者、推動者和實踐者，同時進一步明確了新時期基層黨建的指導方針 “要堅持圍繞中心、服務大局，拓寬領域、強化功能，擴大黨的工作的覆蓋面，不斷提高黨的基層組織的凝聚力和戰斗力”。[7]2003年，中央印發了《關于深入開展農村黨建“三級聯創”活動的意見》。此后，從2004年開始中組部領導開展了以創建“領導班子好、黨員干部隊伍好、工作機制好、小康建設業績好、農民群眾反映好”為主要內容的“五個好”村黨組織、“五個好”鄉鎮黨委和農村基層組織建設先進縣的農村基層黨組織建設“三級聯創”活動。活動的開展進一步鞏固了黨在農村的執政基礎。根據十六大要求，2004年9月召開的黨的十六屆四中全會，指出要加強和改進黨的基層組織建設，必須“調整組織設置，改進工作方式，創新活動內容，擴大覆蓋面，增強凝聚力，使基層黨組織都緊密聯系群眾、充分發揮作用”。[8]

2005年10月，黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務。這就要求農村基層黨組織充分發揮領導核心作用，深入開展保持廣大農村黨員的先進性教育活動，為建設社會主義新農村提供堅強的政治、組織和思想保障。

以黨的十七大召開為標志，在鞏固改革開放以來已有的農村黨建成果的基礎上，黨中央在農村黨組織領導班子和干部隊伍建設、農村基層黨組織領導體制改革、農村黨員教育和管理，特別是在農村基層黨內民主建設等方面進一步提出了實效性和針對性較強的措施，明確了今后農村黨建工作的著力點和方向，即 “優化組織設置，擴大組織覆蓋，創新活動方式，充分發揮基層黨組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用”。關于黨員的教育管理，十七大指出要“健全讓黨員受教育、永葆先進性長效機制，使黨員真正成為牢記宗旨、心系群眾的先進分子”，同時“加強和改進流動黨員管理，加強進城務工人員中黨的工作，建立健全城鄉一體黨員動態管理機制”。[9]2008年的“中央一號文件”則進一步提出要規范和完善部分地區在村級黨組織領導班子選舉中實行黨員推薦、群眾推薦、黨內選舉的“兩推一選”辦法，建立城鄉黨的基層組織互幫互助機制。[10]黨的十七屆三中全會通過了 《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，指明要抓好以村黨組織為核心的村級組織配套建設，創新農村黨的基層組織設置形式，加強農民工中黨的工作，構建城鄉統籌的基層黨建新格局，把黨組織建設成為推動科學發展、帶領農民致富、密切聯系群眾、維護農村穩定的堅強領導核心，同時也進一步要求擴大黨內基層民主，尊重黨員主體地位，加強和改進流動黨員管理，以及推進農村懲治和預防腐敗體系建設，堅持用制度管權、管事、管人。[11]隨后，為了應對國際金融危機的挑戰、實現經濟平穩較快發展，抓緊解決黨內存在的突出問題，黨的十七屆四中全會通過了《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，明確了夯實黨執政基礎的五個著力點：擴大基層黨組織覆蓋面，探索完善基層黨組織的設置形式；推進基層黨組織工作創新，把發展現代農業、培養新型農民、帶領群眾致富、維護農村穩定貫穿農村基層黨組織活動的始終；增強黨員隊伍生機活力，加強思想上入黨教育，重視在各領域優秀青年、非公有制經濟組織、新社會組織中發展黨員工作；建設高素質基層黨組織帶頭人隊伍，拓寬農村基層干部來源，符合條件的農村黨組織書記可以通過法定程序擔任村委會主任；構建城鄉統籌的基層黨建新格局，加強黨員動態管理，普遍推行城鄉基層黨組織結對幫扶等做法。[1]（P25—29）

二、新形勢下農村基層黨組織合法性的構建

從“增量改革”的思路出發，對于農村基層黨建而言，充分發揮農村黨組織的領導核心作用和戰斗堡壘作用，應該是最為根本的政治方向和原則，任何黨建措施都必須在這個方向和原則所規定的總體框架內進行，這也是三十年的農村黨建歷程提出的一個基本要求。黨的領導地位的確立和鞏固，是推進革命、建設、改革最根本的政治保證和組織保證。而且，和西方傳統的“國家建黨”路徑不同，中國走的是黨領導人民建立社會主義國家的道路。這條道路一方面使黨擁有西方政黨所缺乏的在長期革命過程中形成的群眾支持基礎，這個基礎成為建國后很長一段時期內黨執政主要的穩定的合法性來源；另一方面，由此也形成了比較強烈的“路徑依賴”，其中，革命黨思維的長期存在是一個比較集中的表現，這導致了“在很長一段時間里，仍然沿用革命黨的思維方式來思考和解決執政黨建設問題，如堅持以階級斗爭為綱，用搞政治運動的辦法來建黨”，[12]而對按照法定的體制、機制、規則和程序來執政不習慣。這兩個方面產生了正反兩方向的張力，這種張力對體制機制的創新和完善有著重要的影響：如果由長期革命所帶來的績效所產生的合法性遠遠大于由于革命黨思維所帶來的部分執政績效的無效性，那么傳統的剛性的信仰體系就幾乎不會改變，不完善的體制機制依然會保持其滯后性；反之，這種合法性如遠遠小于執政績效的無效性，那么傳統的信仰體系和體制機制就會崩潰。因此，對于執政黨，特別是對于像我黨這樣從體制外政黨轉變而來的執政黨而言，所面臨的一個迫切要求就是要根據時代發展來努力尋求執政的合法性來源的多元化，并利用執政績效的積累來不斷擴大合法性基礎，而這反過來又對“增量”方面的改革提出了更高的要求。

農村基層黨組織處于中國社會的最基層，身處最基層使農民更為關注執政績效。傳統政治體系的整合能力和民眾參與訴求間的矛盾在農村基層凸顯，出于規避執政風險的要求，農村基層黨組織更為迫切需要通過轉變執政理念，改革完善黨的領導體制、工作方式，提高廣大黨員干部隊伍的素質能力等入手來增加執政的有效性積累，進而鞏固并擴大黨執政的合法性基礎。

那么，新形勢下農村基層黨建的具體思路是什么？筆者認為，在堅持農村基層黨組織領導核心地位前提下，關鍵還得從處理好我黨傳統合法性與執政績效間的張力關系入手。處理好兩者關系有兩處著力點：第一，從尋求合法性來源的多元化方面著力，從縱向看，就是要實現農村基層黨組織執政合法性主要來源由革命的支持基礎向經濟建設成果再到民主政治建設成就的轉變；從橫向看，就是要按照“三個代表”重要思想的要求，在保持先進性的基礎上實現黨執政基礎的多元化；第二，從不斷提高農村基層黨組織執政的有效性方面著力，轉變領導方式和執政方式，提高領導水平和執政水平，堅持科學執政、民主執政、依法執政。

關于合法性方面的著力。從三十年以來農村基層黨建的發展歷程中可以看出，黨在農村的基層組織建設的著力點，正不斷地從注重加強充滿意識形態色彩的革命傳統教育、提高廣大農村黨員的思想覺悟和階級覺悟、發揮好黨員的先鋒模范作用到注重將革命時期形成的基層黨組織的戰斗堡壘地位和作用與更好地在新時期帶領廣大農民堅持和完善家庭聯產承包責任制、發展農村經濟、解放農村生產力結合起來，再到尋求新形勢下加強保持共產黨員先進性教育和理想信念教育及革命傳統教育與帶領農民群眾致富、建設社會主義新農村、發展現代農業、培育新型農民與推進以“兩推一選”為典型的農村基層黨內民主三者更好地有機結合，這條線也就是從縱向構建合法性來源的多元化的線。同時，隨著市場化改革的推進和社會階層結構的深刻變動，農村基層黨組織也非常注重擴大黨在諸如農業合作社、專業協會等新興社會組織中的覆蓋面以及加強在改革中新出現的農村社會階層中發展黨員的力度。黨的十六大把“三個代表”重要思想確立為黨的指導思想之一，從而為在保持先進性的基礎上逐步實現黨的執政基礎的多元化提供了根本性的思想保障，黨的十七屆四中全會更是明確指出要做到哪里有群眾哪里就有黨的工作、哪里有黨員哪里就有黨組織、哪里有黨組織哪里就有健全的組織生活和黨組織作用的充分發揮。

關于提高農村基層黨組織執政的有效性方面著力。要提高執政的有效性，就必須在堅持農村基層黨組織領導核心地位基礎上，堅持科學執政、民主執政和依法執政。堅持科學執政、民主執政、依法執政的統一，體現了堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一。三者之間的統一表現在農村治理過程中，也就是要組織協調好村黨支部和村民委員會“兩委”間的關系。如何既保證農村基層黨組織領導核心作用的充分發揮，又支持村委會、村民（代表）會議按照章程獨立開展工作，同時以相關法規加以規范，是農村基層黨建和農村治理必須面對的一個重要課題。

[1] 毛澤東選集：第1卷[M].北京：人民出版社，1991.115.

[1] 中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定（輔導讀本）[A].北京：人民出版社，2009.

[2] 賀國強.大力推進農村基層組織建設 為建設社會主義新農村提供堅強的組織保證[J].求是雜志，2006，（7）：9.

[3] 十四大以來重要文獻選編（上）[A].北京：人民出版社，432—433.

[4] 中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定[Z].十四大以來重要文獻選編（中）[A].北京：人民出版社，1997.968.

[5] 黃文燕.農村基層黨組織建設30年歷史脈絡與發展重點[J].上海黨史與黨建，2008，（12）：46.

[6] 江澤民.論“三個代表”[M].北京：中央文獻出版社，2001.8-10.

[7] 十六大報告輔導讀本[A].北京：人民出版社，2002.47-48.

[8] 黨的十六屆四中全會〈決定〉學習輔導百問[A].北京：學習出版社，黨建讀物出版社，2004.27.

[9] 十七大報告輔導讀本[A].北京：人民出版社，2007.52.

[10] 中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見(2008年01月31日)[Z].十七大以來重要文獻選編（上）[A].北京：中央文獻出版社，2009.149.

[11] 中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定（2008年10月12日）[Z].十七大以來重要文獻選編（上）[A].北京：中央文獻出版社，2009.689-690.

[12] 王長江，戴焰軍，張志明.黨的建設十五講[M].北京：中共中央黨校出版社，2005.2.

D262

A

1672－4445(2010)08－0051－04

2010-06-10

“中央高校基本科研業務費專項資金資助”[supported by Chinese Universities Scientific Fund]，項目編號（2009-2-13）。

勵東升（1985-），浙江寧波人，中國農業大學思想政治教育學院馬克思主義基本原理專業09級碩士研究生，主要從事農村基層黨建研究；李樺（1958-），山東棗莊人，中國農業大學思想政治教育學院副教授，碩士生導師。主要從事中國近現代史研究。

[責任編輯：張洋生]