部隊資產管理與預算管理相結合長效機制建設的思考

●劉劍萍

(武警學院 部隊管理系,河北 廊坊 065000)

資產管理與預算管理相結合,就是依據存量資產和資產配置標準,將單位(部門)的資產與經費“捆”在一起,一并納入年度預算進行統籌安排并嚴格執行的管理辦法。目的是通過預算調控,統籌存量資源與增量資源配置,逐步實現經費資產一體化管理。推行資產管理與預算管理相結合的辦法是一個新生事物,沒有現成的模式可借鑒。按照軍隊資產管理與預算管理相結合的辦法要求,公安現役部隊(以下簡稱部隊)實行了資產管理與預算管理相結合改革,取得明顯成效,促進了保障效益的提高。那么,如何確保資產管理與預算管理相結合走上規范化、經常化的軌道?如何確保這些工作有章可循,順暢運轉,具有長久的生命力?筆者認為,必須針對目前部隊資產管理現狀建立和完善相應制度,加強資產管理與預算管理相結合長效機制建設。

一、部隊資產使用現狀及管理中亟待解決的問題

(一)部隊資產使用現狀

部隊資產是國家所有,由部隊依法占用、使用、管理的財產及權力,包括貨幣資金、武器裝備、各種搶險救援物資、器械、房地產、設施設備物資器材、科研成果等。部隊資產規模龐大,然而其利用狀況令人堪憂。一是資產結構不合理。一些部門的辦公用房、公務用車等資產配置不均衡,甚至事業任務較重、需要優先發展重點建設的技術部門所占用管理的資產還不及一般性部門。二是資產使用效率低下。一方面,相當一部分有利用價值的資產長期處于閑置狀態;另一方面,重復購置、超標購置的現象又經常發生。三是資產流失問題嚴重。資產流失發生在資產管理的各個環節,在資產購置環節,由于決策失誤、經驗不足等原因,一些單位有時購買質次價高的產品,基建工程造價含有“水分”,造成了部隊資產流失。在資產使用環節,由于管理不善,損壞和丟失現象時有發生。在資產處置環節,資產流失的渠道更為復雜,如低價出售、無償出借、無償擔保等。

(二)資產管理中亟待解決的問題

第一,資產管理觀念落后。長期以來“重錢輕物,重投輕管”的思想,在一些領導干部中仍然存在,對部隊國有資產管理工作重要性的認識未能得到真正的扭轉和改變,這種理念對資產管理產生了消極影響。一是對資產管理的意識淡薄,部分單位只注重建設,把主要精力放在要錢上,不講效益;二是管理手段滯后,舍不得硬件或軟件的投入,面對錯綜復雜的混亂局面多數是抱著一種應付差事的態度工作;三是資產管理機構不健全,目前各級部隊沒有單獨設編,大多單位沒有專人管理,崗位職責不明,實物資產管理職能弱化、脫節;四是資產管理效益不高,重復建設,資產閑置和流失浪費了部隊有限的財力資源,影響制約了部隊可持續發展。

第二,資產管理體制不健全,管理制度不完善。有些制度只說不做造成“前清后亂”,底數不清,各業務部門不能自覺接受財務部門監督,大多財務部門在資產管理中只是參與分配劃撥,諸如監督考核、處置審批等管理職能乏力,直接影響了監督職能的充分發揮。

第三,產權關系不明晰。受傳統管理體制影響,部分單位國有資產或土地尚未確定明晰的產權關系,不能有效盤活存量資產,不能充分控制資產潛力,不能真正形成對部隊國有資產使用和管理的制約機制。

第四,缺乏資產管理專業人才。大多單位沒有專業管理人員,只是由干部或戰士臨時兼管或代管,把資產管理工作當做輔助業務,直接影響了資產管理工作的精化、細化和量化,影響了先進管理手段的實施推廣,影響了資產管理工作的規范化,效益化。

二、強化長效機制建設,實現部隊資產管理與預算管理相結合的最佳效益

(一)為確保資產管理與預算管理相結合工作穩步發展,需要建立科學的決策機制

資產管理與預算管理相結合是一項系統工程,是各級各部門的共同職責,是各級黨委的職責所系。管住用好資產是部隊正規化建設的重要內容,是全面建設現代后勤的任務要求。因此,必須建立健全黨委統一領導下的資產管理決策機制,確保資產管理與預算管理相結合改革方案的實施到位。

1.樹立經費資產一體化管理理念,切實把資產管理列為黨委管財的重要內容。長期以來,由于一直受“重錢輕物”思想的影響,資產管理工作進度緩慢,甚至推不動展不開。各級黨委應該端正思想認識,樹立經費資產一體化管理理念,把現有的財力、物力、資源全部納入單位建設發展和保障供應范圍,統一安排,統一調動,統一使用。這是部隊財經管理的發展方向,也是各級黨委理財方式的重要改革。為確保這項改革順利進行并取得成效,各級要真正樹立財資并重、齊抓共管的理財理念,做到把資產管理工作納入黨委重要議事日程,堅持突出重點,統抓統管,強力推進。在確立資產標準上,要像解決基層困難一樣齊心協力;在存量核實上,要像重視家底經費一樣常抓不懈;在資產處置上要像研究重大財經事項一樣嚴格把關;在資產預算審定上,要像選拔干部一樣科學決策;在資產管理上要像抓經常性基礎工作一樣反反復復。

2.提高黨委理財決策能力,不斷完善黨委管財的科學決策機制。胡錦濤主席曾經指出“決策水平是各級黨委貫徹落實科學發展觀能力的集中體現,各級黨委要高度重視決策工作,樹立現代決策理念,掌握和運用現代決策方法,努力提高科學決策,民主決策,依法決策的水平,保證重大決策的正確性”。胡主席這一重要指示深刻揭示了黨委決策對貫徹落實科學發展觀的重要意義,不斷完善黨委管財的科學決策機制是黨委理財決策的努力方向。用科學發展觀要求審視經費資產管理保障工作,需要加強和改進工作作風,當前最重要的是加強完善黨委管財的科學決策機制,實現由“隨意型決策”向“法制型決策”轉變,努力提高黨委理財決策能力。一是要貫徹好集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定和統一領導,按級負責、分工管理、財務歸口的管理原則,這是各級黨委統一思想依法理財的根本。無論是當今還是長遠,都要按照軍委和總部確定的方針原則,加大黨委對經費資產統管的力度,牢牢把握經費資產的服務方向。二要開好四個會,即年度預算審定會、重大經費開支研究會、預算執行分析會、財務工作講評會。這四個會是貫徹黨委管財和實現理財決策的基本方法。三是落實好四個報告制度,即年度單位資產家底報告、資產保障質量與效益報告、地方捐贈資產報告和大項資產處置公開報告。這些報告應采取網絡、簡報等形式向官兵定期公布,公開黨委管理資產的做法成效,使其資產管理的全過程都在官兵的監督之下。

3.實現資產管理與預算管理相結合,必須準確把握相結合的關鍵點。一是嚴格落實黨委對資產的管控。單位所有購置、上級配發、地方捐贈、單位自制的資產,必須由后勤財務歸口統一管理,大項資產采購或處置必須逐級論證,黨委審定。二是嚴格控制資產審批關。一切資產的購置、處置和資產標準的確定都必須在黨委統一領導下,落實分工負責制,嚴格按權限審批。三是在資產與預算結合上,統得住。家底要清,數字要準,各級黨委要把理財的重心向管錢管物并重上聚集,牢牢把握“一手管錢一手管物”兩手都要硬的理財原則,實行單位主官主抓,分管領導具體抓,機關抓落實,一級抓一級,一級對一級負責,使資產管理全過程都在黨委的掌控之中。

(二)為推進資產管理與預算管理相結合工作全面深化,需要建立制度運行機制

1.建立資產配置標準。資產配置和消耗標準是資產標準的重要內容,是實施經費供應和資產管理的基礎。各級黨委、機關、基層要嚴格按照編制實力、任務需求和資產現狀制定資產標準。目前,除了專用設備、基層文化活動器材和營房建筑面積外,全軍還沒有其他資產的統一配置標準。這就很難對各部門年度預算安排中申請資產購置、數質量情況進行審核把關,容易出現重復購置、閑置浪費等現象。所以,建立資產配置標準迫在眉睫。可以按照“三有三不配”原則制定,即：單位有富裕或調劑資產的不配資產;單位有事業經費但無資產需求的不配資產;單位有資產需求但無財力保障的不配資產。

2.強化資產處置監管。嚴格強化資產處置是防止資產流失,規范資產管理行為和促進黨風廉政建設的有效手段。一是資產納入預算安排,嚴格落實黨委統管。建立健全黨委統管、分工負責、規范有序、講究效益的資產處置機制。單位所有大項資產的處置必須經黨委集體研究決策。二是做好工作協調,加強資產處置監管。事業部門和財務部門要密切配合,對毀損、報廢、轉讓等需要處置的資產,按“部門申請、資產評估、財務確認、按級批準”的程序嚴格監管,防止資產流失,減少損失浪費。三是遵守安全保密規定,處置資產特別是對外轉讓資產要謹慎,嚴格按照涉密資產處置規定辦事,加強事前、事中和事后監管,防止固定資產處置不當引發事故案件。

3.統籌解決結合關鍵點。資產管理與預算管理相結合的關鍵點是要把資產購置納入預算管理,將經費和存量資產納入預算安排,把經費指標與存量資產、資產標準結合起來,科學編制預算。這樣可以形成經費與資產相互對應,互為補充,相互制約的單位綜合預算,可以發揮預算的宏觀調控作用,實現管經費與管資產的有機結合。在審定綜合預算時可按照“三個不予安排”的原則進行,確保資產管理與預算管理相結合能統得住,合得攏,管的好。

(三)為提高資產管理與預算管理相結合的工作效益,需建立管理創新機制

1.創新管理思想,實現由單純管錢到錢物并重轉變。全面建設現代后勤的途徑是深化體制機制改革,創新管理思路,創新后勤管理保障方式。發展先進保障手段是提高科學管理水平,提高保障效益之必須,是實現由單純管錢到錢物并重轉變的重要途徑。各級都應把資產管理提高到與經費管理對等的高度,自覺做到兩手抓兩手硬,使“重錢輕物”、“錢物脫節”等問題得到徹底解決。當前和今后一個時期,建立健全資產管理改革長效機制,努力提高資產保障效益,逐步建立和完善科學的資產管理體系將是貫穿于資產管理與預算管理相結合改革全過程的重要內容。

2.創新管理方法,優化資源配置。一是依托軍財工程改進資產管理信息系統,將條形碼和電子識別技術應用于資產管理實踐,逐步實現資產管理精細化。二是借助地方和部隊信息網絡平臺,構建軍地銜接的物資采購監控網絡和資產動態管理監控網絡,積極推進陽光采購、電子網絡銀行、公務卡消費、資產可視化戶籍化管理。提高資產管理的科技水平,逐步實現資產管理適時化。三是對資產增減變動情況實施動態監控。為有效解決資產動態管理這一難題真正做到對資產增減變動實施及時、連續、全面反映,應該建立嚴格的資產登記核銷制度,即對納入預算新購建資產和處置資產,必須經資產管理人員和事業部門分別登記掛賬后,才能辦理經費報銷手續;對上級調撥、獎勵和外部捐贈增加的資產,事業部門必須出具資產增加報告單,到財務部門登記掛賬。把經費管理中標準化供應與管理,經費審批制度和生活費規范化管理等成功經驗移植到資產管理中使之規范化,實現資產集中采購與資金集中支付相結合,資產預算與經費預算相結合,經費管理與資產管理相結合,推進資產管理的深入發展。

3.創新管理手段,推進資產全過程管理。部隊國有資產涵蓋了部隊建設的方方面面,隨著國家經濟和部隊建設的發展,部隊資產不僅總量越來越多,管理任務越來越重,而且對資產的使用、保障效益要求也越來越高。因此,必須營造“人人用資產,人人愛資產,人人管資產”的齊抓共管氛圍。一是要把資產經常性管理講評常態化。做到納入黨委議事日程,納入年終工作考核驗收。從上到下做到心中有數,實現對資產動態跟蹤反映,資產管理逐步向全程化、規范化、精細化發展。二是把“雙項”考評制度化,實現管錢與管物資產的有機結合,堅持用制度管錢、管物、管事。主動將資產管理考評納入經費考評范圍和年度“爭先創優”活動。嚴格落實責任追究制度,實行一票否決,資產管理落后的單位不能進入先進行列。三是依法監督體系化。要依法開展行政監督,堅持把黨風廉政建設、個人述職述廉、財經決策失誤追究、經費資產管理責任制等作為黨管干部、黨管財經的監督機制,納入各級黨委民主生活會和年度黨委會,從行政制度上筑牢遵紀守法的防護墻。財務部門作為黨委管財的執法部門,應主動依法開展財務監督,每年抓住帶有傾向性問題,進行專項檢查與重點整治,以解決資產管理中帶普遍傾向性的問題。要依法開展審計監督,將審計監督由單一向多元化延伸,即從審計主官向班子成員、審計經費使用向資產管理、審計建設成果向保障效益等方面拓展,要逐步實現和完善審計監督體系,主動搞好服務保障實體、基層主官以及管錢管資產人員的審計監督。另外,采取領導監督與群眾監督、組織監督與制度監督、定期監督與不定期監督相結合的形式,將監督貫穿于資產管理全過程,常抓不懈,確保資產管理改革成果向部隊的戰斗力、保障力轉化。

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[2]潘順瑞.進行資產管理與預算管理相結合[J].軍隊財務,2007,(5).

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