軍事行政法基本原則研究

●李佑標

(武警學院邊防系,河北廊坊 065000)

一、軍事行政法基本原則的概念和體系

(一)軍事行政法基本原則的概念

在軍事法學界,對于軍事行政法基本原則概念的界定,主要有以下兩種代表性的學術觀點：

1.狹義說

該觀點認為軍事行政管理通常是指軍隊的行政管理,即軍隊對內部日常事務的管理。因此,軍事行政法的基本原則就是指軍事行政管理法的基本原則。如有論者認為：“所謂軍事行政管理法的基本原則,是指國家以法規形式規定的用以指導和規范軍事行政管理規范的創制、實施和人們進行軍事行政管理活動全過程的基本準則或標尺。”[1]

2.廣義說

該觀點認為,軍事行政既包括國家軍事行政,也包括軍隊軍事行政。因此,軍事行政法的基本原則是指廣義上的軍事行政法的基本原則。“軍事行政法的基本原則是指規制和指導軍事行政法的制定、執行、遵守以及解決行政爭議的基本準則,它貫穿于軍事行政立法、軍事行政執法、軍事行政司法和軍事行政法制監督的各個環節之中。”[2]

對于軍事行政法基本原則概念的界定,筆者持廣義說。其根本理由就在于我國的軍事體制不同于西方國家的軍事體制。在我國,國家軍事機關和其他國家機關都屬于國家機關的范疇。根據我國憲法和其他法律規定,國家軍事機關以外的其他國家機關依法行使一定的軍事行政權,雖然普通行政法學對此也進行研究,但是,軍事行政法學研究的角度不同于普通行政法學研究的角度,其著眼點在于維護國家軍事利益。

需要指出的是,軍事行政法的基本原則涵蓋了軍事行政實體問題和軍事行政程序問題兩大方面,凡是調整軍事行政實體問題的基本原則稱之為軍事行政實體性基本原則;凡是調整軍事行政程序問題的基本原則稱之為軍事行政程序性基本原則。但是,這里的軍事行政程序性基本原則不應當包括軍事行政訴訟基本原則在內。

(二)軍事行政法基本原則的體系

1.以狹義說為切入點

該觀點認為,軍事行政法基本原則體系也就是軍事行政管理法的基本原則體系。主要有以下三種不同的學術觀點：

一是四原則說。認為軍事行政管理法的基本原則有以下四個：(1)高度集中統一的原則;(2)依法管理、按級負責的原則;(3)發揚民主、提高效率的原則;(4)教養一致、訓管結合的原則。[3]另一概括則為：(1)軍事行政管理民主化的原則;(2)軍事行政管理法制化的原則;(3)軍事行政管理現代化的原則;(4)精兵簡政的原則。[4]

二是六原則說。認為軍事行政管理法的基本原則有以下六個：(1)集中統一、發揚民主的原則;(2)按級管理、各負其責的原則;(3)日常管理工作與經常性思想工作相結合的原則;(4)教養一致、訓管結合的原則;(5)嚴格要求與耐心說服相結合的原則;(6)干部帶頭、以身作則的原則。[1]

三是七原則說。認為軍事行政管理法的基本原則有以下七個：(1)高度集中統一的原則;(2)堅持民主的原則;(3)官兵一致、政治平等的原則;(4)嚴格管理、耐心說服的原則;(5)教養一致、訓管結合的原則;(6)按級管理、各負其責的原則;(7)干部帶頭、以身作則的原則。[5]

2.以廣義說為切入點

該觀點認為軍事行政法基本原則的體系是廣義上的軍事行政法的基本原則的體系。主要包括以下兩種不同的學術觀點：

一是三原則說。認為軍事行政法的基本原則有以下三個：(1)軍事行政法治原則;(2)軍事行政公正原則;(3)軍事行政效益原則。[2]

二是四原則說。認為軍事行政法的基本原則有以下四個：(1)依法軍事行政原則;(2)軍事行政信賴保護原則;(3)軍事行政比例原則;(4)軍事行政法從嚴原則。[6]

對于軍事行政法基本原則的體系,筆者持廣義說。但是,筆者認為,軍事行政法的基本原則應當區分為軍事行政法的一般原則與軍事行政法的特有原則兩大類。前者是指為普通行政法與軍事行政法所共同遵循的原則;后者則是指僅僅為軍事行政法所遵循的原則。基于上述界定,筆者認為,軍事行政法的一般原則可以包括軍事行政法治原則(依法軍事行政原則)、軍事行政公正原則、軍事行政信賴保護原則和軍事行政比例原則在內;而軍事行政法的特有原則可以包括軍事行政效益原則和軍事行政從嚴原則。軍事行政法學更應當關注軍事行政法特有原則的研究。

二、軍事行政效益原則

(一)軍事行政效益原則的涵義

在軍事法學界,有論者認為,“軍事行政效益原則是指軍事行政主體在行使其職能時,要以提高部隊的戰斗力為中心,力爭以盡可能快的時間,盡可能少的人、財、物的自然消耗,辦盡可能多的事,并取得盡可能大的社會和軍事效益”[2]。還有論者認為,軍事行政效益原則是指“軍事行政主體在行使權力時,應以提高部隊戰斗力為中心,取得最大的軍事和社會效益”[7]。

在現代漢語中,“效益”是指“效果和利益”。[8]在經濟學上,效益是指經濟活動的收益(產品、勞務等成果和效用)與成本(人力、物力消耗的各種費用開支)之間的差額。軍事行政效益概念是對經濟學上效益概念的借用,其所反映的是軍事行政主體履行其職能活動的收益與成本之間的差額,其所追求的是用盡可能低的成本支出獲得盡可能高的軍事行政效益。因此,軍事行政效益與軍事和社會效益不是同一概念,軍事行政效益與提高部隊的戰斗力也不一定是等同關系。從理論角度來看,軍事行政效益既包括軍事和社會效益在內,也應當包括物質效益即經濟效益在內,盡管經濟效益在軍事行政效益中并不占主要成分。

需要指出的是,有學者認為,軍事行政效益與軍事行政效率是同一概念。筆者認為,軍事行政效益與軍事行政效率是既有區別又有聯系的兩個概念。

軍事行政效益與軍事行政效率是有區別的。首先,計算方式不同。軍事行政效益是軍事行政收益與軍事行政成本的差額,而軍事行政效率是軍事行政投入與軍事行政產出的比率。其次,內涵不同。軍事行政效益研究的是軍事行政活動和軍事行政產出的后果,而軍事行政效率研究的是軍事行政投入與軍事行政產出的比例關系。第三,外延不同。軍事行政效益不僅要回答軍事行政活動和軍事行政產出的后果,而且還要回答這種后果究竟是給軍事行政主體帶來了利益還是帶來了損失,而軍事行政效率研究的是如何以最小的軍事行政投入獲得最大的軍事行政產出。至于這一產出的后果是什么,是帶來利益還是損失,則不是軍事行政效率所要回答的問題。

軍事行政效益和軍事行政效率又是相互聯系的。首先,從資源的占有與消耗角度來看,軍事行政效益愈高,獲得同樣的軍事行政收益支出的軍事行政成本愈低,所占有與消耗的資源愈少,軍事行政效率就愈高;反之,軍事行政效益愈低,獲得同樣的軍事行政收益支出的軍事行政成本愈高,所占有與消耗的資源愈多,軍事行政效率就愈低。因此,二者是正相關關系。其次,在軍事行政產出積極、有益的前提下,提高軍事行政效益就是提高軍事行政效率。第三,如果軍事行政產出是積極的、有益的,但軍事行政產出所獲得的收益小于軍事行政成本,降低軍事行政成本是提高軍事行政效率,使軍事行政效益由“負”變“正”的必要手段。

(二)確立軍事行政效益原則的根據

1.經濟學根據

成本與效益分析是經濟學的核心內容,任何復雜高深的經濟學問題均可歸結到成本與效益分析這一基礎上來。“所謂成本效益分析是指用以對產品、設備、公共工程投資的成本和效益進行的分析,以便對各種備選方案進行比較,選擇最優方案。”[9]包括軍事行政法在內的法律,作為一種稀缺性資源,同樣存在著成本效益分析問題。

衡量軍事行政效益高低要看軍事行政效益率,軍事行政效益率是指軍事行政效益與軍事行政成本的比率,即,軍事行政效益率=軍事行政效益/軍事行政成本。這一公式所反映的是軍事行政成本支出與軍事行政效益產出之間的關系。如果分母不變,即付出同樣的軍事行政成本,獲得的軍事行政效益愈高,軍事行政效益率就愈高;反之則相反。如果分子不變,獲得同樣的軍事行政效益支出的軍事行政成本愈低,軍事行政效益率就愈高;反之則相反。

2.法律根據

在我國法律規范中,對于包括軍事行政效益在內的行政效益都有所規定,有的稱為行政效率,有的稱為行政效益。我國憲法第 27條規定：“一切國家機關實行精簡的原則,實行工作責任制,實行工作人員的培訓和考核制度,不斷提高工作質量和工作效率,反對官僚主義。”軍事行政主體作為國家機關的組成部分,提高軍事行政工作效率是上述規定的必然要求和具體體現。在軍事行政法律規范中,也對提高軍事行政各項工作效率有所規定。《中國人民解放軍審計條例》第 4條規定：“軍隊審計工作遵循黨委領導、按級負責,依法審計、客觀公正,服務大局、突出重點,注重效率、保證質量的原則。”《中國人民解放軍環境保護條例》第 5條也規定：“軍隊環境保護工作應當遵循預防為主、治管并重、全員參與的原則,與部隊全面建設相協調、與國家環境保護目標相一致,實現環境效益與軍事效益相統一。”

(三)軍事行政效益原則的基本內容

1.軍事行政立法活動應當重視成本效益

軍事行政立法需要投入一定的人力、物力和財力,因而也存在成本效益問題。首先,應當合理劃分軍事行政立法權限,即在享有軍事行政立法權的主體中合理確定各自的立法權限,以避免軍事行政立法的交叉和沖突。其次,應當明確軍事行政立法的程序和軍事行政立法的技術要求,以保證軍事行政立法的質量。第三,軍事行政立法要考慮時效性,不能久拖不決。

2.軍事行政組織法應當體現成本效益

有論者認為：“軍事行政組織法是軍事組織法的主要部分,是關于軍事組織系統中體制編制結構、職責權限劃分、人員裝備編配及其相互關系的法律規范的總和。軍事行政組織法的內容體系應包括以下幾個方面：關于軍事行政領導體制的規定;關于設定軍事機關的指導思想和基本原則的規定;關于軍事機關設置、權限、職責范圍和人員編制標準的規定;關于軍事機關管理體制的規定;關于軍事機關與國家其他機關及外國軍事機關的關系的規定。”[10]在新軍事變革的進程中,在信息化戰爭的條件下,軍事行政組織結構的調整是其核心內容。建立符合信息化戰爭要求的軍事行政組織,是新軍事變革的目標和重要標志。從軍事行政效益原則來看,軍事行政組織的設置應當符合精干高效、結構合理和職責分明的要求,以努力減少軍事行政組織的運行成本。

3.軍事行政程序法應當考慮成本效益

軍事行政程序法是指調整軍事行政程序關系的法律規范的總和。“將法律程序視為一種實現單一價值或目標的最大化的工具。經濟分析方法力圖實現財富或經濟效率最大化。同任何其他工具一樣,法律程序也被看做是一種實現某一目的過程中產生的一種費用,因而程序法的目的是實現費用最小化。”[11]因此,統一、簡化和特別的軍事行政法律程序,也是減少軍事行政成本,取得最大軍事行政效益的一種重要途徑。

三、軍事行政從嚴原則

(一)軍事行政從嚴原則的涵義

盡管軍事法學界對于軍法從嚴原則能否作為軍事法的基本原則尚有爭議,但是,大多認為,軍事行政從嚴原則源于軍法從嚴原則,或者說是軍法從嚴原則的必然要求和具體體現。

關于軍事行政從嚴原則,有學者表述為軍事行政法從嚴原則,認為“軍事行政法從嚴原則的基本涵義便是軍事行政法的制定、實施以及法律制裁比國家一般行政法更加嚴密、嚴格和嚴厲”[12]。在這里,有兩個問題值得研究：一是名稱表述問題;二是含義界定問題。對于前者,筆者認為是一個表述習慣問題,軍事行政從嚴原則實際上就是指軍事行政法從嚴原則。對于后者,筆者認為不太符合法理邏輯。從法理角度來看,法的制定是相對于法的實施而言的,法律制裁是相對于法律責任而言的,法律制裁是承擔法律責任的一種方式。因此,法的制定、實施與法律制裁三者是不能相并列的。據此,筆者認為,軍事行政從嚴原則是指軍事行政法的制定與實施比普通行政法更加嚴格和嚴厲。

(二)確立軍事行政從嚴原則的根據

1.理論根據

確立軍事行政從嚴原則符合特別權力關系理論。特別權力關系是相對于一般權力關系而言的。按照行政法的傳統觀念,國家與普通公民之間存在一般權力關系,在這種關系中,國家行使公權力要受到“法治原則”的支配。而在特別權力關系中,雙方當事人之間形成的是一種“緊密型持續關系”。權力主體對個人行使的特別公權力不受“法治原則”的支配與控制,在此,個人對權力主體的附屬性更強,個人權利要受到更多限制,個人主張權利的余地更小。所以,將這種關系稱為特別權力關系。“特別”一詞不是特別優待,而是特別限制的意思,即與一般公民相比,特別權力關系相對人的權利要受到更多的限制。歸根結底,其“特別”之處有二：一是排除法律保留原則,二是剝奪權利救濟手段。

特別權力關系主要類型有以下三種：(1)公法之勤務關系,例如公務員及軍人與國家之關系;(2)公營造物之利用關系,例如公立學校的學生與學校之關系、監獄受刑人與監獄之關系、強制治療的傳染病患者與醫院之關系;(3)公法之特別監督關系,例如自治團體、特許事業、專門職業執業人員或公權力委托人,皆受國家之特別監督。我國雖然沒有明確采納特別權力關系理論,但立法與司法實踐中普遍存在與該理論相類似的法律制度。在上述特別權力關系的三大類型中,我國目前主要存在著前兩種類型。

2.法律根據

軍事行政從嚴原則也是有法律根據的。軍事行政從嚴原則是依法從嚴治軍的必然要求和具體體現。依法從嚴治軍作為法律規范首次載入法律文件之中,應當說始于 1990年 6月由中央軍委頒布的《內務條令》,該《條令》第 3條將“堅持從嚴治軍、依法治軍,實行嚴格科學的行政管理”作為我軍內務建設必須遵循的原則之一。《內務條令》雖然經 1997年、2002年和 2010年三次修改,但是,從嚴治軍都在條文之中。《內務條令》第 8條規定：“中國人民解放軍的內務建設,必須堅持依法治軍、從嚴治軍。”2010年修訂的《政治工作條例》第 10條也將“堅持貫徹依法治軍、從嚴治軍”作為中國人民解放軍政治工作必須遵循的原則之一。《軍事法規軍事規章條例》第 6條規定：“軍事法規、軍事規章是依法治軍、從嚴治軍的基本依據,是推進軍隊全面建設的重要保障。”

(三)軍事行政從嚴原則的基本內容原則

1.軍事行政法律權利克減

關于將軍事行政法律權利克減作為軍事行政從嚴的基本要求,在軍事法學界尚很少有人論及。筆者認為,與普通行政法相比,軍事行政法是特別法,其特別之處表現在很多方面,權利克減就是一個重要方面。在軍事行政法中,軍事行政相對人尤其是軍內行政相對人較之普通行政法中的行政相對人來說,其權利被克減不僅是一個不爭的事實問題,同時也是一個被軍事行政法律規范所確認的法律問題。

從法理角度來看,軍事行政法律權利包括兩大方面：一是軍事行政實體法律權利;二是軍事行政程序法律權利。前者我們以辭職權為例。根據《公務員法》第 80條規定,公務員辭去公職,應當向任免機關提出書面申請。任免機關應當自接到申請之日起 30日內予以審批,其中對領導成員辭去公職的申請,應當自接到申請之日起 90日內予以審批。據此,我們可以推論,公務員是享有辭職權的。但是,在現行軍事法律中,現役軍官是不享有辭職權的。后者的例證則更為廣泛,由于軍內行政程序的大范圍缺失,像普通行政法中的行政相對人享有的陳述、申辯、聽證、復議等程序性權利,軍內行政相對人更是談不上享有并行使的問題。

在調整民間社會的軍事行政關系中,同樣存在著民間社會的軍事行政相對人權利克減問題,如軍事征用中的相對人不僅像財產權利這樣的實體權利要受到限制,而且很多程序性權利更是不同于普通的行政征用。“軍事征用的目的是保障戰爭的需要,征用效率是至關重要的。在公平與效率的選擇上,效率問題被置于絕對的優勢地位。由于軍事征用是在緊急狀態下迫不得已采取的措施,因此,被征用人在征用過程中的許多權利都被限制,如聽證權、辯論權、申請回避權、知情權等。在軍事征用的過程中,與保障國家安全相比,個人權利的保障已經處于次要的地位,行政權與公民權已經在事實上失衡。戰爭的緊迫性,使征用的效率問題遠比公平問題更加受人重視。被征用者既沒有權利知道征用的目的,也沒有權利要求開聽證會來討論征用行為是否合理。”[13]

2.軍事行政法律義務特別

在軍事法學界,對于軍事職責(義務)是否構成軍法從嚴,存在著肯定論和否定論兩種截然不同的觀點。

肯定論認為,軍事職責(義務)構成軍法從嚴。如有論者認為：“軍事領域內,法律義務性規定可以分為純軍事義務和雙重義務。據此,對軍法從嚴的標準我們就可以通過規范分析軍事犯罪違反的是何種義務進行把握。我國軍事刑法賦予軍人的義務大多屬于純軍事義務,也就是軍人的職責義務,對于軍人違反純公民義務的犯罪由普通刑法予以調整。所以,軍人違反純公民義務犯罪不適用軍法從嚴,只有違反純軍事義務或者雙重義務的犯罪才有可能適用軍法從嚴的原則。”[14]

否定論認為,軍事職責(義務)不構成軍法從嚴。如有論者認為：“為保證軍人履行職責,我國軍法對軍人的義務作了特別的規定。我們知道,這部分規定對于普通公民是不適用的。那么,我們能不能說,這體現了軍法從嚴呢?不能。因為,我國法律的義務性規定可以分為兩大類：一類是公民的普遍性義務,即所有公民都必須遵守的義務,如我國《憲法》有關公民義務的規定;另一類是公民的職責性義務,即不同公民基于其承擔的不同職責而承擔的特殊義務,如我國《律師法》對律師的義務規定。對于以上兩類義務性規定,我們不能說職責性義務嚴于普遍性義務。我國軍人的特殊義務規定,是我國軍法基于軍人的軍事職責而作出的,顯然屬于后一類。對此,正如我們不能說律師的特殊義務體現了律師法從嚴一樣,我們也不能認為,軍法特有的義務性規定是軍法從嚴的具體體現。”[15]

筆者認為,軍事行政相對人尤其是軍內行政相對人基于軍事職責而產生的特別義務構成軍事行政從嚴。道理很簡單,從嚴都是相對而言的,否則就無從比較。相對于普通行政法中的行政相對人而言,軍事行政相對人尤其是軍內行政相對人基于軍事職責而產生的特別義務要高于普通行政法的相對人。我們以“不怕犧牲”義務為例。《國防法》第 56條規定：“現役軍人必須忠于祖國,履行職責,英勇戰斗,不怕犧牲,捍衛祖國的安全、榮譽和利益。”《內務條令》在“軍人誓詞”中對此予以確認,要求軍人“服從中國共產黨的領導,全心全意為人民服務,服從命令,嚴守紀律,英勇戰斗,不怕犧牲,忠于職守,努力工作,苦練殺敵本領,堅決完成任務,在任何情況下,絕不背叛祖國,絕不叛離軍隊”。而在《公務員法》中,其第 12條規定了公務員的 9項義務,卻找不到關于“不怕犧牲”的字眼。

3.軍事行政法律責任嚴厲

“軍事行政法律責任,是指由于軍事行政違法行為或者某些特定的軍事法律事實的出現所引起的否定性軍事法律后果。軍事行政法律責任是基于軍事行政管理而產生的一種軍事法律責任,既包括人身責任,也包括財產責任。在軍事行政法律責任承擔方式中也有著自己獨特之處。如軍人構成軍事行政違法,可以適用降銜、取消軍銜、取消士官資格、開除軍籍等。”[16]與普通行政法律責任相比,軍事行政法律責任確實更加嚴厲。有的學者對于軍事行政法律責任中的軍事行政處分的嚴厲之處作了專門分析,認為：“嚴厲的軍事行政處分有以下含義：一是軍事主體(這里專指軍人)和平民同為一種行為,軍人的行為為違法,而平民的行為則不屬違法。例如,我軍《內務條令》規定軍人應嚴格按規定著裝和保持儀容,嚴禁穿著奇裝異服,做出有損軍姿的行為,這是職業的要求,違者即違法(違反《內務條令》)。輕者,受到批評教育,重者,可能受到行政處分。而平民的著裝和儀容,一般不受限制,沒有統一的法律規定,故不存在違法一說。二是軍人和平民為同一種行政違法行為,危害軍事利益者從重處罰。如同是違反值班制度,如果危害軍事利益者,受處罰的可能性大,或者所受處罰嚴厲。三是軍人和平民同為行政違法行為,對軍人加重處罰。”[17]

在調整民間社會的軍事行政關系中,同樣存在民間社會的軍事行政相對人法律責任嚴厲的問題。“即使是普通公民違反軍事行政法,對其制裁也同樣體現出從嚴的特點。例如,根據《兵役法》第 61條的規定,應征公民拒絕、逃避征集,逾期不改的,由縣級人民政府強制其履行兵役義務,并可以處以罰款,‘拒不改正的,在兩年內不得被錄取為國家公務員、國有企業職工,不得出國或者升學'。可見,不履行兵役義務的行政法律制裁遠遠超出了行政處罰的范疇,制裁措施已深深地影響到相對人的自主發展等重大權益,其嚴厲性是顯而易見的。”[12]

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