我國公共政策主體合法性危機的展呈、危害及其矯正

邢 玲,高信奇

(南京信息職業技術學院,江蘇 南京 210046)

我國公共政策主體合法性危機的展呈、危害及其矯正

邢 玲,高信奇

(南京信息職業技術學院,江蘇 南京 210046)

公共政策主體合法性危機;表征;后果;消解之道

公共政策合法性危機的一個重要向度是政策主體危機,具體體現為公共政策制定主體、參議主體與參與主體等維度危機。政策主體危機往往會帶來降低黨和政府政策信任和威信的消極性后果。型塑和完善由政策參與主體為核心,參議主體、參與主體公共參與的多方位、多層次的合理的決策權力體系是消解政策主體合法危機的治理之道。

公共政策是當今政府用來解決社會問題,實現一定價值目標,對各種不同利益進行調節的有效手段。當前,我國正處于從傳統農業社會向工業社會、從計劃經濟體制向市場經濟體制雙轉型時期,社會變遷引發諸多新現象、新問題和新變化,因而導致了我國公共政策在政策主體上不同程度地存在或潛伏著合法性危機。

一、公共政策合法性危機的主體向度

公共政策合法性意指公共政策獲得公民的普遍認同與支持,并能有效地得以貫徹實施。公共政策合法性危機則指政策未能獲得公民認同與支持,并難以或有效地貫徹實施。公共政策合法性危機內在地包含政策主體合法性危機、內容合法性危機和過程合法性危機三維向度。主體合法性危機是政策活動者或參與者的危機,內容危機是政策的價值訴求與目標指向的危機,過程危機是指政策運作違背法定步驟與合理程序的危機,三者相互聯系、相互影響,其中任何一維的危機都可能會影響公共政策的合法性,引發政策的合法性危機。

政策主體是政策活動的實際制定者、執行者、參與者和影響者。政策問題的公眾性和價值訴求的公共性決定了政策主體的多元化。政策主體按照不同的標準有著不同的分類:從政策主體與國家權力關系來看,一般地,以官方政策主體和非官方政策主體來劃分政策主體。前者主要包括立法機關與議員、行政機關與國家公務人員、司法機關、執政黨、政治家等;后者主要包括公民 (選民)、利益團體、大眾傳媒和思想庫 (智庫)。以政策主體的政策職能來劃分,可以分為三類:一是政策決策主體,一般指立行政機構、執政黨及其領袖;二是政策參議主體,一般指各種政策制定的輔佐系統,包括各種政策研究組織、專家、“智囊團”、和“思想庫”等;三是政策參與主體,指社會公眾和各種不同的社會利益團體。

公共政策基于公共利益,面向社會公眾,所以在政策制定的過程中必須有多元化政策主體的廣泛參與。在政策過程中,為了保障政策的權威性和強制性,要有官方政策活動者的指導與引領;而為了落實各利益團體和公民的利益及公民的知情權與話語權,又要有非官方政策主體的積極廣泛參與,也即政策決策主體、參議主體和參與主體共同參與到公共政策過程,在不同階段發揮各自的作用。多元化的政策主體任何一方的缺失都可能導致政策公信力的下降,政策合法性將受到質疑,甚至會喪失殆盡。政策主體的廣泛性是政策合法性和有效性的基礎,在某種程度上,政策合法性來源于政策主體的廣泛參與和自己利益與意志的充分表達。因而,在公共政策的形成與實施過程中,主體的廣泛參與是確保政策符合民意及政策合法化的根本途徑。

二、我國公共政策主體合法性危機的展呈

我國的政策主體包括著決策主體的黨政機關、參議主體的各類政策研究機構或研究組織以及參與主體的公民和社會團體。由于主客觀原因,這些政策主體在我國的政策過程中不同程度地存在一定的問題,從而影響著政策主體的合法性。

1、決策主體的權威遭受質疑。我國現有的公共決策體制基本上是在計劃經濟體制的基礎上形成和發展的。其主要特點是在黨的領導和國家權力體系的雙重權力運行機制和決策體系。隨著體制改革與社會轉型,我國目前正處于由傳統決策體制向現代決策體制的轉型時期,傳統的決策體制及決策模式并未徹底消除,現代化的決策體制又未能最終確立起來,致使我們的決策體制中還存在著諸多缺陷與不足。這種雙軌制導致了長期以來黨政決策職責不分,決策權力過分集中于“一把手”。在決策民主化方面,決策程序不健全、透明度不高,政策問題的確定與政策方案的選擇往往都由領導說了算,“封閉決策”、“暗箱決策”的現象還時常發生。在決策科學化方面,有些政策決策主體由于對社會公共管理和公共政策專業知識和業務能力的欠缺,決策時僅憑個人的經驗和主觀感受,使政策的制定缺乏科學性。在決策價值指向方面,有些政策決策主體往往從個人利益或利益團體利益出發,置社會公共利益于不顧,造成決策權力的權利化和私用。這些方面都不同程度地影響了決策主體的權威,降低了人民對其的信任和尊重,使政策決策主體的權威遭到削弱。在這種決策權威遭受質疑情況下制定出來的政策,往往會遭到人民群眾的抵制和不合作,從而侵蝕了政策的合法性基礎。

2、政策參議主體的虛化與弱化。現代科學決策離不開政策咨詢,而咨詢就必須有效地發揮政策參議主體的作用。以思想庫、智囊團為核心的各類政策研究組織和機構,是科學決策的參議主體,是由各類專業人員組成的跨學科、跨領域的綜合性政策研究組織。這些政策參議主體以自身理論知識和科學方法為基石,對政策系統和環境的改善、決策質量的提高都有著極其重要的作用。在傳統計劃模式下,我國存在著大量政策研究性機構,但基本上都是隸屬各級黨政機關的。隨著改革開放的深入發展,我國民營性政策研究組織也隨之得到了一定發展,但從總體上看,發展速度慢、規模小、作用還不明顯,而目前官方政策研究組織仍主導著政策咨詢。官方政策研究組織由于其隸屬性和太強的行政性因而缺乏必要的學術性、客觀性、科學性和獨立性。大多數政策研究性組織習慣于貫徹領導的觀點,成了領導的“傳聲筒”;有的研究組織的人員結構和素質不合理,不能提出有價值的意見;有的研究組織由于忙于應付大量行政性和事務性的工作從而演變成了為領導起草文稿的“御用寫作班子”;有的政策機構在研究方法和手段上嚴重老化,不能運用政策科學理論和科學的分析方法來研究公共政策,等等情況不一而足。這種政策研究組織咨詢作用虛化和弱化的現象在我國政策形成中仍大量存在,政策研究組織對政策決策的作用遠沒有充分發揮出來。由于政策參議主體不能很好地發揮其應該的職能,影響了決策的科學化,降解了政策的科學性,從而在一定程度上使政策潛伏著合法性危機。

3、政策參與主體參與不足與政策冷漠。由公民、利益團體組成的政策參與主體也是公共政策主體的重要組成部分。普通公民和利益團體作為政治系統的末梢,他們的社會行為取向在很大程度上決定著政策的效能和政策合法性。公民和利益團體作為政策的社會參與主體,一般并不對政府施加直接的壓力,而是以自己的社會行為方式來表達其對政策的態度。積極擴大政策過程中公民和利益團體的公眾參與既有利于政策問題的發現與確認、政府決策的理性化,也有利于政策的順利執行、實現人民當家作主的民主權利。然而,由于我國公民政策參與意識和民主權利意識淡薄,公民政策參與能力低下,公民參與公共決策渠道的有限性以及參與方式的被動性,導致了政策參與主體參與的低水平狀況。在這種情況下政策參與主體往往會采取容忍、冷漠、不服從等方式對公共政策進行消極對抗,限制了政策作用的發揮,影響了公眾對公共政策合法性的承認與認同。

公民政策參與不足和政策冷漠是處于轉型時期的我國常見的現象。比如,近年來全國各大城市的房價高居不下,大多數購房者成為“房奴”,控制并適當降低房價成為普通百姓的共同心愿。我們也看到在每年的“兩會”期間,不少政協委員和人大代表也為眾多百姓代言,呼吁控制房價,但實際效果并不明顯。究其原因,其中很重要的一條就是,這些“房奴”和買不起房子的群眾沒有機會參與到公共決策或公共政策制定中去,沒能形成有效的利益博弈。

三、我國公共政策主體合法性危機的危害

伴隨著公共政策主體合法性危機的產生,帶來了對中國共產黨執政危機、政府治理國家能力的危機以及社會矛盾不斷激化乃至爆發各類社會沖突的消極后果。

政治合法性包括政治制度的合法性和公共政策的合法性。政治制度合法性是政治輸入系統的合法性,公共政策的合法性是政治輸出系統的合法性。二者既存在著區別,又互為前提與條件。公共政策是履行政府職能的最重要的工具,是政治統治理念和執政方略的具體體現,政治制度的合法性程度往往就是通過政策的合法性程度來體現的。而廣大民眾也是通過對這些公共政策的判斷、認識來確定對公共政策接受與否的程度,從而決定其對政府合法性程度的判斷。因而,政策合法性與政治制度的合法性是一枚硬幣的兩面,兩者是互相聯系的。因此,公共政策的合法性危機往往會引發政治制度領域的合法性乃至整個政治系統的合法性。就我國而言,中國共產黨和政府在從政策制定、政策執行、政策評估到政策的終結等一系列的政策過程中,都處于核心地位。因此,如果社會公眾對我國公共政策不予認同與支持,對政策合法性產生質疑,就必定對黨與政府的決策權威產生質疑,對中國共產黨的執政合法性和政府合法性產生質疑,甚至在一定程度上還會對我們的政治制度產生合法性質疑,觸發政治制度的合法性危機。

優良的公共政策應該體現民主法治的精神,體現出決策者利用公共決策權力解決社會公共問題,為民眾謀福祉。然而,正如公共選擇理論所揭示的那樣,由于決策者“理性經濟人”的本性,在進行公共決策時總是傾向自身利益的最大化,而置公共利益于不顧;同時,他們也會利用手中的決策權力和社會資源的調配權力進行尋租,于是,制定出來的公共政策往往偏離公眾利益,造成公民的強烈反對。改革開放尤其是市場經濟體制建立以來,我國政治系統中利用公共決策權力而貪腐的現象呈高發、頻發狀況。這種決策權力的異化和濫用,必然導致公眾對政治體系的質疑,降低執政黨的威信,引發政治合法性危機。“在中國,政治領域的腐敗的產生和蔓延,侵蝕了執政黨的合法性基礎。”[2]由此可見,政策腐敗損害了黨與政府的形象,降低了黨與政府的威信,從而也導致民眾對政策支持率的下降,甚至加劇民眾對黨和政府的反對情緒,一旦遇到政府決策失誤或由此引起突發事件,公民會借用反對政府官員掀起政治動亂,造成政治統治的合法性危機。

四、公共政策主體合法性危機的消解之道

所有的政策決策都是公共決策,體現著民意,覆蓋和惠及的是公眾和社會的利益,因此,公共決策過程應該是由政策多元主體共同參與的過程。“政府要實行科學決策,首先就要合理配置決策權,實現由單一決策主體向多元決策主體的轉變,建立以政府為核心的多元主體結構。”[3]也就是,形成由政策參與主體為核心,參議主體、參與主體公共參與的多方位、多層次的合理的決策權力體系。

1、明確職能歸屬、理順決策主體間關系,積極發揮決策主體的合力作用。從法理上來看,我國憲法規定各級人民代表大會是國家權力機關,各級政府是相應的執行機關,但同時,我國憲法也規定中國共產黨在國家中的領導地位。因此,造成了執政黨、人大與政府三者決策主體的模糊關系。這種局面在一定程度上造成了決策權限不清、政策權威下降。因此,要理順執政黨、人大、政府三者之間的關系,明確各自的決策權限、職責和范圍,重新界定政府、社會和市場分工的界限,合理定位政府角色和職能,理順各決策主體之間的相互關系,實現合理分權。

第一,增強黨的執政能力,提升黨的政策威信。中國共產黨的執政地位是中國近代歷史的選擇、也是人民的選擇。中國共產黨代表著廣大人民群眾的根本利益和普遍意志,是全國人民的領導核心。執政黨執政的主要方式是通過路線方針政策的制定與實施來實現人民利益的最大化。因此,黨的執政能力和政策威信是影響我國公共政策合法性的一個重要因素。在新形勢下,“黨的執政能力,就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略,領導制定和實施憲法和法律,采取科學的領導制度和領導方式,動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業,有效治黨治國治軍,建設社會主義現代化國家的本領。”[4]黨的執政能力內在地包含著黨的政策能力,也即是能制定出反映社會政治、經濟、文化和社會生活各個方面的黨的路線、綱領、方針,并通過法定程序把黨的主張轉變成國家的意志,通過黨員的模范帶頭作用和黨的各級組織的活動,帶動人民群眾實現黨的路線、方針和政策。增加公共政策的合法性就必須著實有效地推進黨的執政能力建設,加強黨的政策能力建設,通過執政體制和機制的進一步完善,執政主體的素質、能力和水平的提高,執政方式的科學化、規范化和合理化來提升黨的執政能力和政策能力。在提高黨的政策能力的同時,也必須保持和提高黨的威信,尤其是要增強黨的政策威信。一般來說,執政黨威信的來源主要有外在的威力即權力,和內在的能力和可信度。在民主國家,僅依賴于外在的權力是極為有限和脆弱的,而提高黨的執政能力和政策能力所形成的權威和威信才是可靠的合法的,為此必須從提高黨的領導水平和執政能力入手,保持黨的先進性,保持黨同人民群眾的血肉聯系。

第二,強化人民代表大會的監督職能,充分發揮人大的應有作用。議會是民主社會的傳聲器,議會政治是現代民主政治的核心。人民代表大會是我國政策制定和立法的主要機關,同時也是政策執行和監控的制約機構,是由各黨派、各階層、各地區、各民族、各行業的人員組成的代議機關,具有廣泛的代表性。人民代表大會通過對民意的聚合和提煉而使之上升為國家的憲法和法律,并以此作為規范行政行為和司法行為的依據。中國共產黨的方針、路線和決議只有經人民代表大會的程序性通過才能轉變為國家意志,才能具有普遍的約束力。各級政府是由人大選舉產生的,其立法權限是由人大授予的,也不得違反憲法和法律。因此,人民代表大會在我國的政策過程中具有舉足輕重的地位,它是政策權威的來源也是政策合法性的基石。為此,應在我國政策生活中進一步加強人民代表大會的立法監督職能,加強對行政部門的行政規章和法規的立法檢查,強化人民代表大會對憲法、法律和政策等的執行檢查,從而使得公共政策具有合法性依托。

第三,轉變政府職能,矯正政府政策偏差。現代民主理論認為,政府是公共權力代理主體,政府的權力來自于社會公眾的授予。作為代理人角色的政府,其行為應以公眾的利益與意志為中心,注重公眾的民主參與,實現社會利益最大化和公平公正的價值目標。然而,公共選擇理論認為,作為社會公眾代言人的政府和政府官員由于其自身的“經濟人”本性,都有追逐自身利益最大化的利己本性。這種自利性往往會致使其在選擇政策方案、制定政策時對自我的利益和他人的利益做出詞典式的排序,并使個人利益優先化,實現個人利益最大化。只有在個體自我利益得到滿足或部分滿足時才可能顧及到他人利益,在此種情境下制定出來的公共政策勢必不能實現社會資源優化配置,公共利益難以達到“帕累托最優”。

我國是社會主義國家,我國的政府是人民的政府,這從本質上根除了政府的“經濟人”本性。然而由于封建思想以及傳統政府體制的影響,各級人民政府在具體的政策過程中還存在著官僚主義、政企不分、權力尋租、機構臃腫、冗員過多等等現象,從而影響了政策的合法性基礎。為此,我們要進一步轉變政府職能,合理設計政府組織構架和政策流程;建立和完善重大決策前的調查研究制度、公示聽政制度、專家咨詢制度、論證評估制度,建立科學的社情民意反映機制,廣泛征集社會公意;同時要加大對政府績效的檢驗,提高人民政府在政策決策中的積極作用,從而推動政府政策過程的程序化,增強政策的合法性。

2、努力發揮公民、利益團體和大眾傳媒的作用。國外許多學者都認為,公民參與決策已是大勢所趨,“安思坦、桑利、皮爾斯和斯蒂菲爾均認為公民參與是增進人民在決策程序中的權利的一個重要手段。弗里德曼把它看作是一個增進公眾理解規劃程序的重要戰略。”[5]

第一,鼓勵利益集團的積極參與。公共決策從某種角度上可以看作是一個不同利益集團、不同階層之間利益博弈過程,從當前我國公共政策制定的實際過程來看,各個利益集團之間的博弈已經明顯地對政府公共政策產生了影響。這些利益團體的出現為公民參與政策提供了渠道,監督了公共權力的行使,對權力構成一種“社會制約”,在一定程度上對增強政策的合法性,減少社會沖突的發生發揮著作用。具體來說,一是可以發揮利益集團作為溝通政府與不同社會群體的紐帶和橋梁作用,建立利益表達、利益均衡、利益綜合、利益采納機制,推動并實現公共政策制定的社會化參與和公共政策的內部輸入。二是利益集團可以使公共政策在信息完善的條件下,充分反映社會的整體利益,促進社會各方利益均衡,促進社會福利最大化的實現,使公共決策體現公正性、公平性、科學性和合理性,避免公共政策喪失公共性,防止政府出現自身利益集團化和軟政權化。三是利益集團作為個體與社會之間的中介,擁有促進社會成員的交往和提高公眾參與政策的能力,積累了社會資本,增加了對政府和公共政策的認同感。因此,要積極建立和完善利益集團成長的法律制度環境,理順政府改革與社會組織發展的互動關系,發揮利益集團的權力制約作用,增強公民政策認同度和支持力,提升公共政策合法性。

第二,發揮“第四權力”的輿論影響功用。從某種角度來看,政策過程是社會公眾與公共權威機構雙向互動的過程。這一過程對社會公眾來說是政策信息知曉權和監督權的問題,對公共權威機構來說是聽取民意,宣傳政策的問題。大眾傳媒是聯系社會公眾與公共權威機構的橋梁,是聯系兩者的有效手段。“大眾傳媒主要是指廣播、電視、報刊、雜志、書籍、電子信息網等人們借以表達思想和意愿、傳播各種信息的輿論工具”[6],是傳播信息、引導輿論、交流思想和傳播知識的載體,是政黨、國家機構或利益團體的宣傳工具。大眾傳媒對社會生活正產生著越來越大、越來越廣泛的影響,因此常被比擬為“第四種權力”。在當今信息時代,大眾傳媒已被普遍視為政策主體的一個重要組成部分,對政府的公共決策有著重要的影響,有時甚至是決定性的影響。大眾媒體可以充分地發映公眾的利益訴求,反映他們對社會問題的關注與意見。同時,大眾傳媒可以通過最大限度地采集和報道有關政府政策的各種信息,借助其自身的特點和優勢可以提供充分、及時、準確的報道,將政府的決策信息充分、全面地提供給民眾,確保了政府政策信息和社會公共信息公開、透明,保證民眾對相關信息的全面了解,幫助民眾獲得對政府政策信息和社會公共信息的知曉權利,從而實現公眾真正意義上的政策參與。

3、大力發揮政策研究組織和咨詢機構的作用。科學的決策離不開科學的咨詢,重大政策的制定需要政策咨詢專家系統的支撐,需要政策咨詢研究機構的思維投入。由各種專家、學者組成的政策咨詢組織成為當下政治生活和政策過程的重要組成部分,政策咨詢制度成為政策制度中不可或缺的成分。

由各類專家組成的政策咨詢組織積極參與政府決策,為政策決策提供了必要的信息、技術、思想觀念和學科知識,這一方面可以使得政策方案更加科學合理,另一方面也強化了公眾對一項政策的心理感受和認可,增強了決策的合法性。長期以來,我國忽視政策組織的發展,現有政策制度中決策智囊機構的不足、職能的錯位及其結構的不合理等問題廣泛存在。因此,我們應采取各種對策,花大力氣來推進我們政策咨詢制度的建立與完善。要完善專家咨詢制度,充分發揮專家學者在政府決策中的作用,在政府特別是主要決策者與專家學者之間,建立起暢通的溝通渠道,使決策者與專家學者之間更加及時快速地進行交流與溝通。一方面使專家學者及時了解政府決策需求,并掌握大量的實際資料,進行準確、切合實際的研究和咨詢;另一方面也可使決策者及時地了解專家的研究成果和咨詢建議,準確、及時地應用到決策的過程中。使政府決策與專家學者的研究更加緊密地結合起來,從而促進政府決策科學化、民主化,增強決策的合法性,消解政策的合法性危機。

[1] 王邦佐.執政黨與社會整合.上海:上海人民出版社.2007.90.

[2] 石亞軍.實現政府科學決策機制的根本轉變.載于:中國行政管理.2006.10.

[3] 中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定.北京:人民出版社.2004.2.

[4] 閆娟.公民參與—公共政策的基石.制度分析與公共政策學術網站 (http://www.wiapp.org/).2004年 8月 19日.

[5] 謝明.政策分析概論.北京:中國人民大學出版社.2004.101.

D60

A

1008-5955(2010)02-0036-04

2010-01-28

邢 玲 (1974-),女,安徽明光人,法學碩士,南京信息職業技術學院講師,研究方向:發展政治學;高信奇 (1972-),男,安徽全椒人,法學碩士,南京市委黨校講師,研究方向:政治哲學。

(責任編輯:田 壤)