系統論視域中的政治合法性

李 亮

(中共黑龍江省委黨校 黑龍江 哈爾濱 150080)

合法性問題是政治學中最基本而又最具有現代性問題之一,近年來也成為哲學、法學、社會學、政治人類學等學科的重要研究對象。西方各個不同的思想學派見仁見智,對“什么是政治合法性”提出了多種不同的見解。政治合法性在進入我國的政治理論研究視界后,也存在著激烈的爭論。綜合大家的觀點,筆者認為,政治合法性就是一個系統,是由若干要素以一定結構形式聯結構成的具有某種功能的有機整體。作為系統的要素、結構、功能,應是討論的主要內容。

一、政治合法性的內涵

中外學者對政治合法性的研究見仁見智,形成了許多對政治合法性的解釋。國外比較有名的有韋伯、哈貝馬斯、利普賽特、阿爾蒙德、夸克、思古德等。韋伯作為合法性理論的奠基者,他認為合法性就是指對一種政治秩序的信仰和服從。哈貝馬斯指出,“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值。”[1]利普賽特認為合法性是評價性的,是指“政治系統使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力。”[2]阿爾蒙德把合法性看作是一種體系文化,它表現為對政治體系的認同和與對政治秩序的自覺遵守。法國學者夸克認為:“合法性這一觀念首先并且特別地涉及到統治權利。合法性即是對統治權利的承認。”[3]思古德在《什么是政治合法性》一文中提出“合法性就是對治權的認可。”[4]合法性作為西方學術界研究的一個重要的政治學概念被引入以后,逐漸引起了我國學術界的關注并進行了大量的研究,提出了許多有價值的觀點。王浦劬認為:“就其本質而言,政治統治的合法性就是社會成員對于政治統治的承認,就是社會成員對于政治統治正當性的認可。”[5]胡偉認為:“政治合法性主要是指政治權威得到人民的廣泛認同、信仰、忠誠和服從,并通過特定時空條件下適當的決策及政策實施來塑造政治秩序和適應環境變化,保持政治系統的有效性和穩定性。”[6]林尚立認為:“從合法性的原本含義以及政治統治的內在原理來說,合法性應該包括兩個層面:其一,合法性指的是制度、權力與社會基本信仰價值的內在一致性程度;合法性指的是權力的委托者對現實制度和權力的認同、支持和忠誠程度。”[7]綜合考察中外學者對合法性這一概念的各種理解,我們看到更多的是諸如“信仰”、“支持”、“服從”、“贊同”等帶有某種心理傾向的詞匯,這也是他們能夠達成共識的一點,就是政治合法性是指政治系統得到社會的普遍認同、信仰和忠誠,反映社會對政治系統認可狀況和程度的政治關系,簡單的說就是政治認同。這就是政治合法性的內涵所在,也是政治合法性的功能所在。

二、政治合法性的要素

政治合法性的要素也就是政治合法性基礎的構成問題,簡單的可以理解為“統治者靠什么獲得公眾的普遍認同?公眾為什么要支持統治者的統治?”合法性的基礎指合法性的來源與源泉或者合法性資源。在這個問題上,馬克斯·韋伯概括了三種合法性基礎:一是基于傳統的合法性,即傳統合法性;二是建立在某個領袖超凡魅力人物的英雄氣概、非凡品質、和超凡神圣性之上的合法性,即個人魅力型合法性;三是基于合理合法法則之上的合法性,即法理性合法性。這三種合法性基礎只是從經驗主義出發進行的總結,歷史上很多統治形式都是這三種類型的混合,只是不同類型的因素的比重和組合方式有差異。但在現代社會中,隨著民眾素質的提高,理性力量的增強,個人主體意識的參與,傳統型權威也會失去神秘感。超凡魅力型權威也會伴隨著英明領袖的逝去和新的建設的開始,它的合法性基礎也會慢慢的消耗掉。在這三種類型中,只有法理性權威能得到公眾長久的支持和認同。合法性問題很大程度上就成為一個“合法律性”的問題。姚大志曾指出:“在現代的法制國家,國家的權力不是無限的,它受到法律的約束,而且意味著國家必須合法地制定法律。嚴格說來,法律并不能賦予國家權力以合法性,因為法律本身的合法性還是一個問題。”[8]所以說,傳統的合法性基礎已經不適合現代政治社會的發展,筆者認為構成現代社會政治合法性的要素主要有:

1.意識形態

“意識形態就是使特定的政治秩序合理化的理論體系”[9],即執政黨向民眾灌輸具有自身主體特色的信仰和價值理念。西方馬克思主義者注重意識形態對于政治合法性的作用。如葛蘭西認為,當代資本主義國家是以暴力強制為后盾,同時又借助這種文化領導權為其暴力強制提供合法性。當代政治學家戴維·伊斯頓把合法性的來源歸于意識形態、結構和個人品質三個方面。意識形態為政治系統的合法性提供道義上的支撐,有助于培養成員對于政治權威的和政治體制的合法性情感。

社會普遍認同的意識形態是政治合法性的理念基礎。國家總是利用意識形態來論證自己權力的合法性、合理性、道義性,從而實現社會控制和社會整合,奠定合法性的意識形態基礎。正如毛澤東在 1962年的八屆十中全會上所說:“凡是要推翻一個政權,總要先制造輿論,總要先做意識形態方面的工作。”在革命時期,我們黨通過強有力的思想政治教育,向人民群眾灌輸共產主義的理想信念,展示社會發展的良好前景,動員人民在黨的領導下為自己的翻身解放而斗爭。在建設時期,黨要從理論上論證社會主義的優越性,在人民群眾中間確立共產主義信仰,最大限度的動員廣大人民群眾為建設社會而奮斗。意識形態在革命時期和建設時期都發揮了強大的社會動員力量,為政治合法性奠定了堅實的理念基礎。

2.施政績效

績效,指政治統治的有效性,包括經濟、政治、文化等多方面的內容,而其中最根本的是指經濟的不斷增長和發展的業績。只有持續的經濟發展,才能奠定社會的物質基礎;只有持續的經濟發展,才能為自己的執政能力和領導水平提供有說服力的證明。正如利普賽特所說:“幾代人時間的長期持續的有效性,也可以給予一個政治系統合法性。在現代世界,這種有效主要是指持續不斷的經濟發展。”[10]日本學者山口定認為,“從長期角度來看,即使是缺乏正統性的政治體制,只要它能長期成功地滿足人們對效用的期待,其效用不久就可能轉化為正統性。”[11]良好的施政績效是政治合法性的重要基礎之一。國外執政黨興衰成敗的經驗教訓表明,政黨能否上臺執政、取得執政的合法性地位,關鍵看其能否順應生產力發展要求和世界經濟發展的大潮流,實現本國經濟快速發展和社會政治穩定。日本自民黨1955年上臺以后,采取暫時擱置政治爭議、集中精力發展經濟的對策,創造了舉世矚目的經濟成就,因此長期執政達38年之久。蘇聯為了適應工業化和美蘇爭霸的需要,國民經濟朝重工業和軍事工業方面嚴重傾斜,致使農、輕、重工業呈現畸形發展的趨勢,日常消費品嚴重短缺,人民群眾的生活得不到改善,最終導致蘇聯經濟狀況惡化,最終人民對執政黨失去信心,蘇共解體。

3.社會價值

“任何一個政治共同體都會在長期的社會政治實踐中形成一些最基本的政治共識或者說政治價值理念,這種共識為人們評判政治統治的合法性提供了最重要的依據,構成了民眾支持和認可某一個政治秩序的道德底線。”[12]這就是社會價值。羅爾斯在《正義論》的開篇就說:“正義是社會制度的首要價值,正像真理是思想體系的首要價值一樣。”[13]公正就是對社會權利和義務的公平分配和合理安排,而制度體系的公正是根本。正義作為制度的理念,它為社會成員提供了分配權利與義務的公正、平等的理念,確定了社會利益合作和義務分擔的合理辦法,它是處理人與自然之間、人與社會之間和人與人之間的最高價值和標準,也是衡量制度本身合理性的最高標準。德國當代政治哲學家赫費指出,“從概念上廓清政治的正義性觀念,盡可能的使它成為可應用的標準,成為正義原則,一直是哲學的最高任務 ”。[14]

如果說,施政績效為合法性提供了實證的經驗性基礎的話,那么政治制度的正義性則為合法性提供價值的基礎。社會公正程度的高低成為判斷執政合法性的一個重要價值尺度。公正已經是人類普世性基本價值之一,也成為政治制度的基本理念和基本取向。改革開放三十多年來,我國取得了舉世矚目的成就,但是也由一個平均主義盛行的變成了一個貧富差距逐漸拉大而引起社會不安的國家,隨著我國個人收入分配差距和城鄉發展差距的繼續擴大,已經開始有引發一些比較激烈的社會矛盾和社會沖突的危險,為此,我國提出建立和諧社會,把維護社會公平放在更突出的位置,鞏固黨的合法性基礎。

4.民主法治

到新世紀初,民主已經成為不以任何人和任何國家的意志為轉移的時代潮流,在這種大背景下,民主政治必然對一個政黨的執政合法性產生極為重要的影響。政治民主為民眾的政治表達、政治參與、政治選舉等政治活動提供了必要的制度保障,利普賽特在《政治人》中就指出:“一般來說,即使一種政治制度具有合理有效性,但如果在關鍵時期剝奪了新興群體參與政治的機會,該制度的合法性仍將成為問題。”[15]“一個民主的政黨,才能最大可能地把民眾吸引到自己周圍,才能集中黨的成員和黨的支持者的智慧,更科學地執政或對政治權力的運作施加影響,才能大大提高決策的效率,才能增強黨組織的凝聚力、戰斗力,才能有效防止權力濫用、遏制消極腐敗現象。”[16]尤其在現代政治中,公開、公正、公平的民主選舉已經成為國家權力取得合法性的一個極為重要的依據,民主的憲政制度也成為國家權力運作的合法性基礎。政治民主,已經成為現代政治合法性的基石和根本源泉,也是保證民眾對執政黨執政自愿而長久的認同和信任的唯一方式和途徑。正如在建國之初毛澤東同志在回答黃炎培先生關于中共如何才能跳出“其興也勃焉,其亡也勃焉”的“歷史周期律”時說,我們已經找到了新路,我們能跳出這周期律。這條新路,就是民主。只有讓人民來監督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負責,才不會人亡政息。

古希臘先哲亞里士多德對法治做過經典性的闡述:“法治應該包含兩種含義:以成立的法律獲得普遍的服從,而大家服從的法律本身又是制定良好的法律。”[17]這是一個守法和立法的問題,只有制定良好的法律,才會自覺守法。對一個國家來說,一個國家的發展離不開法律制度的建設,離不開人們對于法律規則的遵守,也離不開權力對權利的尊重和保障,否則,秩序得不到保障,發展也將成為奢談。對一個執政黨來說,如果沒有對法律的信仰和遵守,要最終確立其政治的合法性是根本不可能的。作為執政黨來說,其合法律性主要有兩點:一是其產生是符合法律而不是非法獲得政權的;二是在取得了執政地位以后應當自覺將自身置于法律之下。如果非法獲得政權,其當時不會存在執政合法性;如果在政治活動中把政黨的意志強加在法律之上,藐視法律的權威。不以國家憲法為準繩,就會從根本上喪失其執政的合法性。

三、從系統角度準確把握政治合法性的內在要求

那么政治合法性的要素之間的關系是什么,它們是怎樣運行的,這必然涉及到政治合法性的系統性問題。政治合法性作為一個系統,作為一個有機的整體,它不是各個部分的機械組合和簡單相加,系統中的各要素不是孤立的存在著,每個要素在系統中都處于一定的位置上,起著特定的作用,要素之間相互作用、相互聯系,構成了一個不可分割的整體。為使政治合法性這個系統能夠有效的運行,實現結構功能最大化。必須把握兩點:

(一)把握整體性

意識形態、施政績效、社會價值、民主政治作為政治合法性的四個基本要素,每個要素只是政治合法性的必要條件,而不是充分條件,單靠某一個要素來維系政治合法性顯然是不夠的。美國政治社會學家戴維·伊斯頓在《政治生活的系統分析》中把合法性的基礎和來源分為三個方面:意識形態來源、結構來源和個人基礎來源。他認為意識形態可以為政治系統的合法性提供道義上的詮釋,有助于培養共同體成員對于政治權威和體制的合法性情感。結構就是一定的政治制度和規范,借助于結構,每一個政治系統當局發揮作用就有了角色依據,同時也為控制政治權利的使用提供了標準。個人基礎可以為更好的贏得政治系統中成員的贊同。三種合法性基礎相互影響、相互作用,共同為政治合法性提供了基礎。

同樣,在政治合法性的四要素中,如果單純的重視一個要素,最終也會危及政治合法性的基礎。以意識形態為中心的合法性模式在一定時間內,在與世界相對隔絕的情況下,能夠獲得人民的廣泛支持,然而,隨著市場經濟的發展,思想文化呈現多元化的趨勢,個人利益意識普遍覺醒,文化和意識形態開始世俗化和理性化,意識形態的合法性力量就會減弱。單純以施政績效為主的合法性模式也有其局限性。亨廷頓提出了合法性的“政治困局”命題,他指出:“把合法性建立在政績基礎之上的努力產生了可以被稱作政績困局的東西”,[18]“由于它們的合法性是建立在政績的標準之上,威權政權如果不能有好的政績,將失去合法性,如果政績好了,也將失去合法性。”[19]這一點對威權政府更加明顯,沒有好的施政績效自然會失去合法性,但如果有了好的施政績效,民眾就會關注其他問題,比如民主、自由、公平等,單純將合法性建立在施政績效這一基礎之上,無力解決這些問題,最終會失去合法性。追求以社會價值為基礎的合法性模式,容易導致人們過于強調社會的公平正義,產生絕對的平均主義,導致效率低下,發展停滯,也會危及政治合法性。過于強調民主,無論是直接民主還是間接民主,容易導致決策成本的提高和決策周期的延長,更要命的是,在利益高度分化的現代社會,當訴求有別、立場各異的公民個人和公民團體紛紛涌入政治競技場,直接參與政治決策的時候,很可能演化成一種持久爭吵和無所舉措的局面,最終影響政府的權威。以法律為中心的合法性模式容易導致合法性就是“合法律性”,以致于產生法律實證主義趨向。韋伯就是典型代表,他曾自豪的說:“今天,流傳形式最廣的合法性形式是對‘合法律性’的信仰,換句話說,接受那些形式上正確的、按照與法律的一致性所建立的規則。”[20]一種統治不管它維護的是誰的利益、被統治的群體理念是什么,只要它是根據法律程序確立的,就說它是合法的。這是一種抽去了實質內容和價值追求的合法性,是形式化、工具化的合法性,在合法性問題上沒有什么真理和正義而言,這種合法性基礎必然不會牢固。可見,意識形態、施政績效、社會價值、民主法治四個要素之間必須相互影響、相互作用,不能偏頗。

(二 )突出重點性

意識形態為政治合法性提供理念基礎,施政績效為政治合法性提供實證的經驗基礎,社會價值為政治合法性提供價值基礎,民主法治為政治合法性提供制度保障和法律保障,四個要素在政治合法性的維持和強化中起著重要作用,但是,在每個歷史階段,必須根據實際情況,重點突出某個要素或某幾個要素,不能等量視之。

合法性的基礎是多元的、歷史的,是一個流動變量,起主導作用的要素也會不斷變化。中國共產黨在長期的執政過程中,其合法性基礎也在相應的變遷,大致經歷了三個階段。第一階段是以意識形態為主的合法性模式。新中國成立以后,為了鞏固國家政權,證明社會主義比資本主義的優越性,確立中共共產黨執政的正當性和合理性,持續宣傳和強力灌輸以馬克思主義為主流的意識形態,“沒有共產黨就沒有新中國”、“只有社會主義才能救中國,只有社會主義才能發展中國”成為共識,奠定了當時最重要的合法性基礎。第二階段是以施政績效為主的合法性模式,主要是經濟績效。經過“文革”的十年浩劫,以意識形態為主的合法性基礎不斷弱化,1978年,以鄧小平為核心的第二代領導集體堅決拋棄了“以階級斗爭為綱”并轉向“以經濟建設為中心”,決心一心一意搞建設和發展。把合法性的基礎由以意識形態為中心轉移到以施政績效為中心上來,成功實現了合法性的第一次轉型。第三個階段是以社會價值為主的合法性模式,主要表現在構建社會主義和諧社會上。上個世紀 90年代末,隨著我國改革開放以來經濟的發展,也出現許多嚴重的社會問題,如城鄉差距、地區差距和階層差距不斷擴大,腐敗現象日益嚴重,這些問題對合法性基礎構成了嚴重的挑戰。我黨在繼續推動經濟增長的同時,開始注意通過促進社會公正來擴大自己的合法性基礎,提出構建社會主義和諧社會,把維護社會公平放在更加突出的位置。為了獲得穩定的合法性基礎,必須根據具體的歷史條件來轉換合法性基礎,突出重點要素,發揮主導作用。

在現代社會,特別是社會轉型時期,國家政權和政治制度的合法性問題變得愈益突出,要求必須更加重視政治合法性問題研究,對政治合法性的理解必須突破經驗主義和規范主義的傳統分析模式,爭取有所突破和發展。筆者認為,政治合法性是一個系統,一個由統治者利用意識形態、施政績效、社會價值、民主政治各要素相互影響和作用以獲得被統治者政治認同的系統。

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