建國以來黨員權利保障的現實困境及出路

徐秀娟 李毅弘

(四川農業大學 四川 雅安 625000)

一、建國以來黨員權利保障的發展概況

黨的十一屆三中全會前,我黨黨員權利及保障經歷了“確立、發展、倒退”的曲折歷程。1945年七大通過的黨章首次明確規定了黨員權利。之后,我黨對黨員權利的認識有了較大的發展。1956年八大黨章將其進一步歸納為七條,對黨員權利的認識提高到了黨的紀律的高度,鄧小平在八大《關于修改黨的章程的報告》中指出:“侵害黨員的權利,就是違反黨的紀律,應當給予紀律處分”[1]。提出“黨在努力提高黨員標準的時候,還必須注意保護和擴大黨員的民主權利”[1]。然而,1957年反右派斗爭擴大化,由于錯誤思想的指導,黨員權利保障出現了倒退。黨的九大、十大黨章都砍掉了八大黨章關于黨員的權利的系統規定,十一大黨章雖延續了九大、十大黨章中的一些正確規定,并提出了提議權和申辯權,但仍沒有專條規定黨員權利。

十一屆三中全會以來黨員權利的發展及保障又分為三個階段[2]:一是重新恢復階段 (1978-1982)。十一屆三中會實現了指導思想的撥亂反正,在思想和組織上掃除了重建黨內民主的障礙,到 1980年基本恢復了八大黨章關于黨員權利的規定。二是有序推進階段 (1982-1995)。十二大通過的新黨章以專條的形式明確規定了黨員享有八項權利,形成了較為完整的黨員權利體系;之后,黨員權利法律層面的保障得到重視,正如鄧小平強調:“憲法和黨章規定的公民權利、黨員權利、黨委委員的權利必須堅決保障,任何人不得侵犯。”[3]三是全面發展階段 (1995-至今)。1995年《中國共產黨黨員權利保障條例 (試行)》這一保護黨員權利的專門黨內法規制定之后,黨員權利在內容上就改動很少,我黨更加注重黨員權利的落實。自十六大提出:“要以保障黨員權利為基礎,……,建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度”[4]后,相繼頒布了《中國共產黨黨內監督條例 (試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》及《中國共產黨黨員權利保障條例》等一系列制度性法律法規。

黨內民主建設是一個曲折發展前進的過程,我們黨對黨員民主權利的認識和保障,也隨著實踐的深入而不斷深化和成熟。但是,在現階段黨員權利保障仍面臨一些現實困境。

二、黨員權利保障的現實困境及原因

由于主客觀原因,黨內民主建設曾出現的一些問題至今仍未完全解決,保障黨員權利仍存在一些現實困境,主要表現在:黨員主體權利意識不夠,黨員意識、民主意識、權利意識等在部分黨員頭腦中遭到嚴重削弱,表現出“事不關已,高高掛起”的政治冷漠主義傾向;黨員權利保障不到位,致使黨員權利虛泛化,如黨員的知情權落空、參與決策權難以落實、揭發檢舉權和監督權難以行使、選舉權和被選舉權時常流于形式等;黨代表的比例還需優化,其質詢權有待進一步規范;少數黨員的權利得不到尊重等。究其原因主要有:

(一)歷史性原因

歷史是一個連續不斷的進程。任何一個制度的選擇和建立都不是突然的、偶然的,一種現實的存在必然要受到以往制度以及相關因素的影響,黨員權利保障同樣如此。

第一,國際共運史上斯大林模式的不良影響。斯大林時期個人專制取代了黨內民主生活,黨內實行高度集權,壓制不同意見,取消了與中央平行的監察委員會,使列寧集體領導原則遭到踐踏,在事實上剝奪了廣大黨員的民主權利。斯大林黨建模式不僅在蘇共黨內和國際共產主義運動內部產生了極其惡劣的影響,對中國共產黨也造成了極大的影響,一些錯誤的理論和做法直到改革開放初期才得到糾正,但其個人專斷、高度集權的黨內領導體制等違背民主原則的殘余影響仍不可低估。

第二,傳統封建專制思想殘余的消極影響。長達二千多年的封建專制制度對中國的影響是任何國家無法比擬的。正如鄧小平所說,“我們進行了二十八年的新民主主義革命,推翻封建主義的反動統治和封建土地所有制,是成功的.徹底的。但是,肅清思想政治方面的封建主義殘余影響這個任務,因為我們對它的重要性估計不足,以后很快轉入社會主義革命,所以沒有能夠完成”。[5]如“官本位”、為尊者諱、個人崇拜等封建專制思想殘余,導致部分黨員法治意識、平等觀念和民主思想的缺失,深刻地影響到黨員民主權利的切實保障,助長了黨內領袖個人權威凌駕于全黨之上,使黨內監督機制難以有效發揮作用。

第三,中國傳統文化中的消極影響。中國傳統文化中不乏積極的優秀成果,然而它的一些諸如儒家文化的綱常思想等不符合時代進步要求的消極思想,卻深深地束縛了人們的頭腦。它崇尚“不在其位,不謀其政”的信條,奉行“與世無爭”的處世哲學,習慣于“領袖人物”的統治,缺乏維權意識。毛澤東指出:“由于我們的國家是一個小生產的家長制占優勢的國家,又在全國范圍內至今還沒有民主生活,這種情況反映到我們黨內,就產生了民主生活不足的現象。”[6]這種狀況反映到黨內,就是黨內民主習慣缺乏,黨的組織、黨員干部和普通黨員都不重視黨員民主權利保障,體現為黨員民主意識和權利意識淡薄。

(二)制度性原因

要切實保障黨員權利,必須首先建立健全相關的制度。而現有的黨內民主制度與新形勢下廣大黨員的要求還有較大距離。表現在:

第一,制度本身存在缺陷,實踐可操作性差。現有的一些黨內民主生活制度,在實踐中難以有效執行。比如,由于反饋渠道不夠暢通,黨員對實際問題和不良現象的反映常得不到及時有效的重視,使得下級的意見建議能否被采納取決于上級的隨意性而不是制度的強制性;再如,某些基層組織由于信息在傳遞過程中變形失真,或由于操作不規范而導致實際效果大打折扣。由于制度難以踐行,使得某些制度規定也就只流于形式,黨員的權利得不到真正落實。

第二,黨員權利保障制度在一定程度上缺乏整體性和配套性。在一個制度系統內,應該有相互匹配的三大要素:實體性規定 (做什么)、程序性規定 (怎么做)、保障性規定(不做如何懲治)。[7]目前,我們一些制度流于一紙空文,原因之一是程序性規定不足。如怎樣建立黨內情況反映渠道,實現上下信息暢通,雙向互動;選舉中如何引入公平競爭機制,既體現選舉人的選擇性,又體現被選舉人的競爭性等實際操作程序均缺乏明確規定。原因之二是保障性規定不足。黨章應明確規定如何保護舉報黨員不受打擊報復,否則理論上保障機制的缺失會導致在實際生活中,普通黨員需拿出很大的勇氣,甚至付出很大的代價才能行使自己的權利,客觀上放縱了違規行為,進而導致實踐中的黨員權利保障的落空。

(三 )觀念性原因

黨員是黨內民主的主體,黨員自身的民主意識和民主素質直接影響著他們在黨內民主生活中的行為方式。當前,黨員權利行使的重要阻力就是黨員的權利意識相對薄弱。

一方面,部分黨員對自己應有的民主權利認識不清。改革開放以來,黨員的政治權利意識相對于財產權利意識而言,雖有增強,但仍比較薄弱。有些黨員要么過度地依附黨組織,要么受傳統影響或是對民主集中制原則的曲解,把家長制等個人集權視為天經地義,不能主動、積極地參與黨內事務的管理、決策和監督。于是,黨內存在著黨員群眾不愿表達個人的真實想法、放棄行使自己應有權利、對黨內腐敗現象聽之任之、對不涉及自己的利益的民主權利漠不關心的現象,這些都是黨員民主意識缺乏的外在表現,其結果必然導致黨內民主失去有效的內在活力。

另一方面,還與黨組織及領導者的錯誤認識有關。如黨組織片面強調黨員對黨組織的忠誠,黨員是被管理的對象,強調黨員應無條件執行黨的決議、履行黨員盡義務;忽視了黨員作為“社會人”存在的空間,忽視了黨員有提出意見、參與決策的應有權利及黨員的黨內監督的主體地位。有些領導也缺乏民主意識,在“官本位”、“權本位”思想的支配下,拒絕不同意見,排斥反對意見、忽視普通黨員的創造性和積極性,認為他們難以提出好的建議,智慧和才能還不如自己,從而大大挫傷了普通黨員權力行使的自覺。

三、黨員權利保障的出路

我們黨是一個善于總結經驗并進行理論創新的黨,這是黨加強執政能力建設,永葆先進性的關鍵。為了更有效地推進新時期黨的建設,應該從以下幾個方面推進黨員權利保障進程:

(一)增強黨組織、黨員干部對黨員民主權利的自覺認識。黨的組織和干部處于主導地位,只有他們解放思想,轉變“組織本位”、“官本位”的錯誤觀念,意識到黨員民主權力的必要性,才能更自覺地接受黨員群眾的監督,認真地考慮黨員的不同意見;才能更好地保障黨員知情權、參與權和監督權等各項權力的落實。廣大黨員干部一方面要加強理論學習,充分認識到黨員權力的有效保障對干部自身及黨內民主建設的重要性;另一方面,還要加強黨的組織紀律和懲治措施,使黨員干部認識到輕視黨員主體地位和黨員權力的嚴重后果,在思想上心存芥蒂,從而預防和保障實際工作中破壞黨員權力的“不作為”、“亂作為”。

(二)健全黨員權利的程序性和保障性制度建設。現實表明,制度建設是一個系統工程,沒有規范的程序和保障措施,再好的制度也難以落到實處,為此,要健全現有實體性制度的配套措施。一方面要加強制度的程序性規定。在目前黨員各種權利的原則性規定基礎上,制定相關的實施細則,盡可能使一些用于實踐的制度明晰、具體、具有可操作性,增強黨員權利在具體實施過程中的可行性;另一方面要加強相關權利法規的保障性規定。由于黨員對黨內事務管理中的一大部分是以監督的形式來完成的,要圍繞黨員的監督權利,完善申訴控辯機制,真正確立黨內罷免制度,建立健全舉報保密、獎懲、安撫和補償機制等一系列配套制度,加強對黨員民主權利保障情況的檢查。

(三)規范黨代表的質詢權,優化黨代表比例。在實行任期制條件下,黨代表發揮監督作用的一個重要方式就是可以經常性地向兩委委員和黨委工作部門對涉及黨員群眾切身利益及其密切關注的熱點、焦點、難點問題進行質詢活動,由此,黨代表質詢權的規范行使,有利于保障黨員權利落實。現階段,還應進一步優化黨代表的比例構成,減少領導干部的黨代表比例,相應的適當增加社會各個階層的黨代表比例,使選出的黨代表來自“四面八方”,從而能夠切實反映黨內不同階層、不同層次、不同界別黨員群眾的心聲,使黨代表具有更加顯著的代表性,使更多的黨員分享黨內權力,更利于黨員權利保障取得實效性進展。

(四)既要堅持少數服從多數的原則,也要尊重和保護少數黨員的不同意見。黨章規定:“黨委組織討論決定問題,必須執行少數服從多數的原則”、“對于少數人的不同意見,應當認真考慮”。由于少數人的意見不一定僅是個人的意見,往往代表了某個群體或某個系統的意見,另外,“少數人權利”也是現代民主理論中至關重要的一項原則,其理論依據之一是多數可能濫用權力,而強調少數人的權利,可以防止產生“多數的暴政”[11]。事實上,通過對“多數”的觀點和決定提出質疑,可以增強工作的預見性,減少犯錯誤的幾率。因此,我們要以審慎的態度認真對待少數人的意見,不能簡單地將其與錯誤的意見等同起來,即使少數人的意見“完全不正確”時,也要允許他們自由表達自己的觀點,這樣不僅可以從多個角度開闊大家的思路,也便于更好地說服持有錯誤意見的少數同志自覺地把思想認識統一到多數人的正確意見上來。正如鄧小平所說:“對少數人要尊重,少數人的意見不一定就是錯誤的。即使是錯誤的,他們的意見也不會是孤立的,只有重視這些意見,才能很好地去加以糾正,幫助同志們改正錯誤”[12]。

總之,黨員權利保障是實現黨內民主的基石。要真正做到“尊重黨員主體地位,保障黨員民主權利”,就要大力提高黨員自身的權利意識,增強黨的組織和干部尊重和保障黨員權利的自覺;在思想上喚醒黨員主體意識的同時,關鍵是確立黨員權利制度保障的權威性、系統性和完整性,注重黨員民主權利保障實現途徑的拓展與創新。

[1][12]鄧小平文選 (第 1卷)[M],北京:人民出版社,1994.

[2]馬慧吉.改革開放三十年來中共黨員權利的變遷及啟示[J].內蒙古大學學報,2008,40(06).

[3][5][8]鄧小平文選 (第 2卷)[M],北京:人民出版社,1994.

[4]江澤民文選 (第 3卷)[M],北京:人民出版社,2006.

[6]毛澤東選集 (第 2卷)[M],北京:人民出版社,1991.

[7]鄭文靖.論黨員權利保障制度建設 [J].理論探索.2008(3).

[9]江澤民文選 (第 1卷)[M],北京:人民出版社,2006.

[11]達爾.民主理論的前言[M].牛津大學出版社.1999.