政治信任面臨的困境及戰略選擇

張廣輝

(南京政治學院上海分院 上海 200433)

黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》指出:“黨的先進性和黨的執政地位都不是一勞永逸的、一成不變的,過去先進不等于現在先進,現在先進不等于永遠先進;過去擁有不等于現在擁有,現在擁有不等于永遠擁有。”這說明中國共產黨執政后的合法性考驗始終存在。中國共產黨的執政地位是歷史的選擇、人民的選擇。當前黨面臨的執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗是長期的、復雜的、嚴峻的,在復雜多變的考驗面前增強執政的合法性,需要不斷提高民眾對政治系統的信任。因此,在當今世界大發展大變革大調整的歷史時期,按照中國政治系統的內在運行邏輯,不斷提高人們的政治信任,已然成為一個重要的時代課題。

一、政治信任:政治合法性的邏輯起點

合法性來源于權力客體對權力主體的忠誠、擁戴和認可。可以說,人類進入政治社會以來的政治史就是一部權力主體向權力客體證明其占有政治權力的合法性的歷史,即一部政治權力不斷自我求證其正當性的歷史。哈貝馬斯對此認為:“任何一種政治系統,如果它不抓合法性,那么,它就不可能永久地保持住群眾對它所特有的忠誠心。”[1]處于蒙昧狀態和奴隸社會時期的人類,往往將合法性基礎與血緣、超自然力量和神權相結合,鼓吹“君權神授”。近代以來,民主日益深入人心,個人權利與自由日益受到人們的尊重,公共權力的合法性問題變得更為突出也更為普遍。因為“當公民和精英人物都相信權威的合法性時,要使人們遵守法規就容易的多,所以事實上所有的政府,甚至最野蠻、最專制的政府,都試圖讓公民相信,他們應當服從政治法規,而且當權者可以合法地運用強制手段來實施這些法規。”[2]可見,最強大的統治者也不會強大的足以永遠做主人,除非他把自己的強力轉化為權利,把服從轉化為義務。而在求證合法性的過程中,政治信任無疑是整個合法性立體結構的邏輯起點,正如 D·伊斯頓所說“不斷灌輸合法感或許是控制有利于典則和當局的散布性支持規模的唯一的最有效的手段。一個成員可能因許多不同的緣由而愿意服從當局并遵守典則的要求。然而,最穩定的支持還是源于成員相信,對他來說,承認并服從當局、遵奉典則的要求是正確的和適當的。”[3]政治信任從最根本上來說,是對政治制度、對政治價值觀和意識形態的認同和依賴。處在現代化進程中的人們,思想十分活躍,在這樣的背景下要確立起穩定的思想信仰和思維模式,是一個很大的挑戰。中國改革開放以來的實踐證明,轉型期的中國社會的政治信任很容易受到干擾和動搖。從價值層面上來說,需要我們塑造核心價值體系,強化主流意識形態的凝聚力;從制度層面來說,則應該理性的追尋政治不信任的產生根源,考察政治信任的邏輯結構,確立起構建政治信任的戰略選擇。

二、當前中國政治信任面臨的困境

1、制度變遷帶來的民眾心理趨利性對政治信任的沖擊。1978年以來,伴隨著市場經濟體制的確立和政治民主化的深入發展,中國步入到了一個深刻的社會轉型期:在經濟上,從計劃經濟體制逐步轉變為社會主義市場經濟體制,市場機制的內在邏輯是追求經濟合理性,市場所依存的競爭和效率機制,使得市場本身具有追求利益最大化的天然傾向,其運行規則必然導致財富和貧困在社會兩端積累的馬太效應;在政治上,從人治走向法治,政治主體的獨立人格得到確立,自主意識被激發,從對領袖盲目狂熱的崇拜逐漸轉變為平視理性的對待政治生活;在社會形態上,從依附于國家的社會走向自主發育的市民社會,社會日益脫離國家,獲得獨立自由發展的空間;在文化上,從文化“一元性”走向文化雜多的時代,各種政治亞文化在主導政治文化的光環下交流交融交鋒。這種深刻的制度變遷使潛藏在人們內心深處追逐個人利益的天然本性被激活。正如馬克思所說:“把人和社會連接起來的唯一紐帶是天然必然性,是需要和私人利益,是對他們財產和利己主義個人的保護。”[4]誠然,市場經濟的運作不能沒有道德基礎,社會秩序本身也不能沒有倫理緯度。市場社會的建構意味著人的主體性的提升,社會功能的分化、利益的分化和社會異質性的增加。在中國的社會轉型期,與個人主體性的提升相比,相應道德約束的增強明顯滯后,人們對自身行為和社會行為的評價更多是建立在“自我意義”之上,在市場經濟沖擊和消解傳統的價值觀念,而新的道德基礎平臺尚在建構的過程中,由此產生的價值真空和道德約束的缺位,為整個社會的政治信任帶來挑戰,成為政治權威影響力下降的表征。

2、轉型期社會結構變動產生的利益主體多元化對政治信任的影響。改革開放前,中國的社會結構較為簡單,利益主體較為單一,因此,社會的信仰體系能保持高度的同一性,在革命理想與革命激情的支撐下整個社會的凝聚力很高,主流意識形態成為民眾政治信任的一面旗幟,改革開放以來中國社會的轉型是一種深度的變遷過程,它對整個社會的影響是結構性的和立體性的,使社會結構由原來兩頭大、中間小的“啞鈴狀”向中間大、兩頭小的“橄欖形”變化。轉型期社會結構變動帶來的這種多元化發展結果,對政治權力運行的方式與產生作用的范圍都帶來了巨大的沖擊。由于制度、規范的變革開始深入到價值信仰體系,社會轉型開始真正觸及到人們的靈魂深處。傳統的制度規范、行為模式、價值體系被普遍懷疑、否定或被嚴重破壞,逐漸失去對社會成員的引導和約束的能力,新的信仰、價值體系還沒有真正形成,也無法把傳統的信仰、價值體系有機的納入自己的詮釋和整合體系,實現相對平穩的價值信仰的轉型,從而使社會成員的行為缺乏明確的目標、方向和社會規范約束而表現出一種相互沖突、無所適從的混亂狀態。在市場經濟的推動下,不同利益主體的成長和發育,需要有不同的價值觀念的支撐,這就為各種社會思潮、價值觀念、意識形態提供了生存空間,面對改革過程中呈現出的“非帕累托”現象,執政黨的政策“如履薄冰”。多元利益主體在市場內在邏輯的規制下,形成了從本群體的利益訴求出發評判和思考政治現實的心理,而不同群體的利益目標越來越獨立,利益邊界越來越清晰。這種多元主體背后的多元利益訴求對當前中國的政治信任提出了迫在眉睫的挑戰。

3、潛規則引起的意識形態合法性資源流失對政治信任的消極作用。政治信任作為民眾政治認知、政治態度、政治情感的交集,既要內化于心,更需固化于制,以具有高度合法性和有效制度性對政治信任進行引導、統攝和規范,增強意識形態合法性的基礎,方能在各種復雜的風險中保持政治穩定。而政治信任的制度訴求是與潛規則不相容的正式制度。潛規則是指與正式制度精神不符,但在一定范圍內被人們默認的行為規則。“潛規則”相對于“顯規則”而言對人們的行為具有一定的規制作用,特別是在顯規則覆蓋的邊緣和真空地帶,潛規則往往打著合法外衣行使著背離制度規定的事,看似不合情、不合理甚至不合法,但大家都這么辦,也就變成合情、合理、合法的了,甚至超越顯規則對人們的導向和約束作用,而大行其道的潛規則是與公開承認的制度精神相悖的觀念和游戲規則。潛規則的存在并發生作用強烈沖擊著法治觀念,扭曲人的價值取向和是非標準,削弱制度精神和制度正義。當前,我國社會生活中一些消極潛規則的存在對政治信任的影響不容忽視。在這些潛規則的影響下,許多規章制度被虛置,降低了制度的權威,使人們對制度的信任大打折扣。例如把“個人負責”異化為“個人說了算”,“班長”變成了“家長”,總攬變成了包攬,果斷變成了武斷。積極向上的主流意識形態受到潛規則的抵制,一些意志薄弱者理想信念動搖,“不信組織信個人”,“不信馬列信鬼神”,這種行為不可避免的帶來對社會其他成員的消極輻射效應。這就給政治信任賴以提供法理依據的意識形態帶來了沖擊,最終導致政治信任自身的困境。

4、腐敗導致的政治社會化效果遞減對政治信任的極大破壞。腐敗作為人類政治文明發展進程中的“政治之癌”,同樣也是當下中國政治空氣中最為嚴重的“污染源”。與經濟體制改革相適應的政治體制改革的核心是對政治權力格局的重新調整、政治權力資源的重新配置,在現實政治改革中,權力往往和利益緊密聯系在一起,特別是在社會轉型和體制轉軌的歷史時期,政治權力尚未按照市場經濟的要求歸位,仍在不少經濟領域徘徊,這種政治權力對經濟運行的非正常滲透,為“權力尋租”創造了條件,成為政治腐敗的土壤。由于腐敗分子大部分是擁有權力的黨員領導干部,因此腐敗損害黨的形象,敗壞黨的聲譽,造成黨的合法性資源流失,破壞黨同人民群眾的血肉聯系,影響人民群眾對黨的信任。與此同時,腐敗使政治社會化功能和效果減弱,特別是互聯網的廣泛應用使任何一件事情都可能經過傳導之后放大為巨大的“蝴蝶效應”。從而在民眾心理上造成極其惡劣的影響,使人們對政治系統的信任因為現實政治生活中的腐敗而大打折扣。對此,鄧小平同志在總結“89風波”時曾說:“要整好我們的黨,實現我們的戰略目標,不懲治腐敗,特別是黨內的高層的腐敗現象,確實有失敗的危險。”[5]

三、區分功能,消除誤區:超越政治信任困境的戰略選擇

從歷史的經驗來看,政治信任的提取和構筑應該只把握基本的大方向,依托最基本的原則和核心價值取向,而不應該什么都提取,什么都依托。如果把社會生活中的各種事件,都同根本的政治問題聯系起來,固然增加了政治信任的提取資源,但同樣也增加了政治不信任的滋生土壤。從社會認同來看,越是在次要的、具體的問題上,越是容易產生不同的看法,因此,如果把社會生活的方方面面都與政治信任聯系起來,不僅不利于政治信任的鞏固,反而會危及政治信任。西方國家以其相當抽象的概念如自由、民主、人權等,來表達其政治理念,獲取其政治信任的基礎。盡管在實際的運作中完全是兩回事,但這種抽象和具體的分離則的的確確成為其穩定統治的重要手段,美國以其簡明的憲法來提供其政治信任的基礎就是一個典型的例子,不能不說有其合理之處。因此,對正處在改革進程中的中國來講,要鞏固政治信任,對政治信任的結構或者說來源,做一些解析和區分,排除其多余的、不合理的關聯,是很有必要的。

首先,應該把根本制度和機制剝離開來,消除把政治信任置于機制之上的誤區。改革開放初期,當我們總結文革的經驗教訓以及進一步反思社會主義運動的得失成敗,并且要對現存的制度進行革命性的改造時,遭遇了政治信任的危機,其集中地反映在如何看待社會主義上。而順利渡過這次危機的一個極為重要舉措,就是將政治制度與政治體制區分開來,即不能夠把體制的問題和錯誤,歸結到制度本身,我們政治體制的概念就是在這一分離中誕生的。事物自身的復雜性使得我們在現代化進程中尚未徹底完成這種區分。不僅是因為我們的政治體制改革還沒有歷史性地完成,還因為我們對國家的治理仍然比較多地運用政策而不是制度,也即法治的水平還不高。政策出現誤差乃至失誤實際上是難免的,而恰恰在這一問題上,它沖擊了我們的政治信任。如人民群眾將醫療改革不到位形成的看病難、住房改革不完善形成的住房難、教育改革不完善形成的上學難統稱為“三座大山”,這樣的看法就影響到改革開放的大方向,影響到政治信任問題。

政策不是制度,政策的問題和失誤并不必然歸咎于制度,兩者應該有清楚的區分。剝離的一個重要手段是凸顯制度對政策的調控和校正,特別是建立健全政策評估機制。敢于對失誤的政策進行分析和糾正,恰恰證明了我們制度的優越性。這不僅有利于我們實事求是地承認特定政策的是非功過,更重要的是使人民群眾明白政策的動態性、發展性和具體性,將其與基本的制度區分開來。這不僅不會影響我們的政治信任,反而會有利于鞏固我們的政治信任。

其次,應該把制度功能和角色功能區分開來,消除把政治信任置于角色功能之上的誤區。在現代政治制度中,角色是依附于制度的,與傳統政治中角色大于制度不同。中國處于轉型期,角色大于制度的現象還比較普遍地存在,當然,這具有一定的歷史必然性。當社會發展水平還沒有達到將法理型的權威置于最高地位時,克里斯瑪型的權威,或者說對精英人物的人格崇拜以及他們的人格魅力對社會有著巨大的影響,其功能運用最大的優勢就是可以大大減少社會管理的成本。威信高的領導人可以一呼百應,順利、高效、廉價地實現奮斗目標、完成工作任務。而它產生的最大弊端之一,就是制度變成了角色的附屬物,不僅會產生鄧小平所批評的制度會因領導人的變化而變化的糟糕景象,而且會產生制度的存廢與個人成敗的不當關聯。例如,一旦角色出現異化或者說腐敗,就必然影響到角色所“代表”的制度和體制。即使在社會主義的體系中,角色的異化和腐敗也是不可能完全避免的事情,而這些角色毫無疑問地都是特定制度中的角色,如果將這些角色與所在的體系,如黨的體系、政府體系和人民代表大會的體系混為一談,不加區分地將角色的異化和腐敗等同于制度的異化和腐敗,必然得出懷疑乃至否定制度的荒謬結論。在社會現實中,我們已經的的確確面臨了這樣的挑戰。

在這一問題上,西方發達國家的制度設計有一個精巧之處,即用懲處角色的錯誤來避免制度的危機,往往通過引咎辭職把問題引到政治角色而不是政治制度身上。實際上,西方國家的問題,倒是可以大多歸結到制度上面,結果卻是以角色的不斷犧牲換取對制度的持續支持。長期以來,我們在政治角色功能的認定和處置問題上是值得反思的。應該看到,加強問責制,完善引咎辭職制等,對于鞏固制度的政治信任具有重要意義,應該作為一個根本性的大事情來抓。當然,如果真是制度或機制的問題,也應該完善和調整制度和機制。但大量的事實證明,情況正好相反。

其三,應該把整體的政權、政府同具體的政府部門做適當的區分。政權、政府是特定政治的外化和代表,但政權和政府又是由不同的具體的部門和單位構成的,盡管兩者不可分離,但從政治信任的角度來分析,對前者和后者作適當區分不僅可以,而且必要。尤其是在社會體制變革的轉型期,政府部門的運作出現差錯是難以避免的,如果籠而統之,部門的差錯都算在整個政府頭上,就必然影響到政府的信任度和政治穩定。將整體的政權、政府同具體的政府部門做適當區分的內在邏輯在于:首先作為人民的政權,本質上代表人民,整體上能夠有效地推動社會發展和為人民謀幸福,這是人民信任的基礎;其次,在構成政府的具體單位、部門上,不可避免地存在工作和決策的失誤,但它不等于整個政府,政府自身能夠正視這些問題并積極地加以糾正。這樣,一方面將政治信任的基礎構筑在對整體的政權和政府的評估上,另一方面,則防止政治信任在具體單位和部門的失誤中流失。

把兩者適當地區分開來,提供了整個政府對部門反思和批評的空間,使政府在自身和發展和完善中有了更大的回旋余地。以美國為代表的西方國家以分權來化解民眾對整個政府的不滿。立法、行政、司法都可以有自己獨立的態度和決策。當有一方激起民怨時,其他的方面可以虛與委蛇,俘獲民意,以渡過危機。中國當然不搞三權分立,但在法定的范圍內不同的政府部門保持相對的獨立性是可以,而且應該做得到的。比如,法院系統依法行使獨立審判原則。法院依法審理行政訴訟案件,其意義不僅僅在于依法行政,從政治信任的角度來看,它也是糾正具體的政府部門錯誤和行為失當,維護政府整體形象和增加其信任度的重要機制,所以,可以說它也是一種政治信任的救濟機制。

[1][德]哈貝馬斯.現代國家中的合法性問題[M].北京:社會科學文獻出版社,2002,264.

[2][美]阿爾蒙德.比較政治學:體系、過程和政策 [M].上海:上海譯文出版社,1987,36.

[3][美]戴維·伊斯頓.政治生活的系統分析[M].北京:華夏出版社,1989,335.

[4]馬克思恩格斯全集 (第 1卷)[M].北京:人民出版社,1956,439.

[5]鄧小平文選 (第 3卷)[M].北京:北京人民出版社,1993,313.