重大工程建設移民安置中的法治
——以云南省昭通市境內三大水電站移民工作為例

虎利濤

（中共昭通市委黨校 教務處，云南 昭通 657000）

重大工程建設移民安置中的法治
——以云南省昭通市境內三大水電站移民工作為例

虎利濤

（中共昭通市委黨校 教務處，云南 昭通 657000）

從昭通市境內的三大水電站工程建設移民看，重大工程移民一般都會碰到移民故土難離，對補償和后續服務不滿意，無法在新社區環境中獲得發展，工程地政府壓力特別大、以及某些相關官員的腐敗等問題。因此，要實現重大工程移民“移得出，穩得住、能富裕”的目標，均衡保護此項行為中的公共利益和私人利益，必須提高重大工程移民工作的法治化水平，依法化解相關矛盾，特別是注意對處于弱勢地位的移民的保護。

重大工程建設；昭通；水電站；移民；法治

實施重大建設工程必然涉及用地，一用地就意味著要給該土地的原使用者找出路，移民就是這種出路之一，如果這些舍小家顧大家的移民安置不好，就會變成影響面很廣的社會問題。近年來，隨著市場經濟和重大工程建設規模的日益增大，相關移民問題也更加突出。地處祖國西南的經濟社會發展水平較低的云南省昭通市（以下簡稱昭通市）境內，有白鶴灘、溪洛渡、向家壩（以下簡稱三電站）等大型電站在修建，其所涉及的問題比較具有典型性，因此，本文以其為例，對提高重大工程移民工作中的法治水平問題做一些探討。

一、昭通市三大電站工程移民工作中存在的問題

三大電站均由中國長江三峽工程開發總公司統一開發，涉及昭通市永善、綏江、水富、昭陽、巧家、魯甸6縣（區），共需搬遷安置移民105003人（非農業人口45240人，農業人口59763人）。為配合國家做好這項宏偉工程，昭通市各級黨委政府堅持以人為本，牢固樹立群眾觀念，解放思想，關注民生，構建和諧，統籌兼顧，動員廣大人民群眾“舍小家，顧大家”，保證了工程各項工作的順利進行。但移民問題涉及千家萬戶生產生活方式、空間的改變，牽一發而動全身，無論大家怎樣努力，有些問題還是不可避免地存在。

1、移出群眾對故土的眷戀。重大工程建設有商業性質，但也涉及國家重大公共利益，涉及用地就必然采用“征”的形式，通過國家強制力的介入，使很多老百姓放棄原來的土地和家園，到一個陌生的環境中去從事陌生的營生。這對于祖祖輩輩居住在窮鄉僻壤，沒有多少見識的村民來說，當然是一件令人恐慌的事。無論怎么補償，看著熟悉的土地即將作為工程地，不再與自己有什么關系，會像乘船的人看著船在慢慢地沉下失去依托一樣，失去安全感。溪洛渡水電站號稱“世界第三大水電站”，位于四川省雷波縣和云南省永善縣境內的金沙江干流上，總裝機容量1260萬千瓦，在中國僅次于三峽電站，所涉及的昭通市永善縣移民工作應當算是很成功的。從永善縣政府的資料看，是目前國內已建成或在建大型水利水電工程中移民影響最小的，但矛盾仍然不少。據報道，2003年9月2日，永善縣公檢法等執法機關全部出動，加上數百名武警、防暴部隊，手挽手組成人墻，在農場村塘房的征地范圍內進行丈量。不少移民坐在公路上，不讓拆遷的車輛通過，沖突中，一輛車被幾名移民掀起，幾乎翻倒。到2006年4月，施工區尚滯留移民237戶、1053人未完成安置，最后云南省下達指令，要求永善方面必須在2006年7月20日前完成所有滯留移民的搬遷。《昭通日報》報道，2006年7月9日，溪洛渡鎮花椒灣槽口移民“臨時過渡區”開始拆遷，至7月11日，溪洛渡電站紅線周邊滯留移民搭建的臨時簡易住房已全部拆除，7月31日，溪洛渡電站施工區永善滯留移民安置圓滿完成。但據一些移民反映，搬遷時，移民與政府的意見沖突還是相當強烈的，政府不得不動用了武力。有的滯留移民為了不被強制送往孟連，四處躲藏，而政府為了防止移民外逃，凍結了移民的銀行存款。

2、移民難以融入移入地社區。因修電站而使世代居住在金沙江峽谷的居民被迫遠徙數百公里外安家，氣候、土壤條件、耕作方式和社區關系都要發生改變，移民們自然感到難以適應。特別是在社區關系上，移入地也不是資源特別過剩，原住民不僅陌生，而且很多人從來沒有接觸過少數民族，移入地大都經濟社會發展水平不高，能提供的幫助十分有限，加之銜接上的不充分，移民的戶口都無法落實，這就大大增加了移民融入移入地社區的難度。同時，所涉及的移民對被移出反映并非那么積極，有的反對之聲還十分強烈。所以，移出地在動員時，往往會夸大移入地的美好，使移民不僅認為自己“舍小家、顧大家”而勞苦功高，還產生更多不切實際的遐想，而到達后，強烈的反差又會使他們產生失落感，融入的主動性會受影響。此外，在“搶修快建”的原則指導下，開發商和地方政府在沒有很好溝通，沒有就合理補償達成一致的情況下要求移民遠遷異鄉，移民本來就有意見。由于移民的安置，使一定區域內的人口密度驟增，人口對區域內資源需求的壓力增加，各種相關利益群體的矛盾沖突可能加劇，這樣，移民很難做到穩得住，能發展。如永善縣安置在孟連縣勐馬鎮500戶2100人移民，到2008年12月26日，已返回永善縣的就有375戶1680人，留在勐馬的只有125戶420人。2006年5月26日移入云南省江城縣牛洛河的198戶昭通人，很長時間沒有解決戶口問題，認為當地人歧視自己。

3、項目地政府的壓力很大。“三站”建設時期，是我國已基本建立社會主義市場經濟體制的時期，而“三站”的移民，仍然沿用的是計劃經濟時期“政府負責”的模式。在國家沒有出臺新的政策和理順移民管理體制的情況下，業主在運用市場經濟理念進行電站建設的同時，繼續沿用計劃經濟的移民安置模式，與地方政府簽訂工作協議，要求地方政府在一定時限之前完成移民搬遷安置任務。這使地方政府被推到了“兩難”的境地，既是運動員，又是裁判員，非常艱難。為按時完成移民搬遷安置任務的行政命令，只有將工作重心轉移，因而對本地經濟如何適應市場、如何根據市場需求來發展本地區經濟方面考慮的時間相對較少，尤其是接受移民的地區以及移民們更是無暇考慮此事。至于如何適應市場需求發展本地經濟的問題，只有待移民任務完成之后才能提到重要的工作日程上加以考慮。這樣一來，就會形成兩個方面的后果：一方面，在發展市場經濟的道路上起步的速度較慢，起步的時間比其他地區晚了一個節拍；另一方面，在今后發展市場經濟的道路上遇到的困難會更大、競爭會更加激烈。因為有移民任務的縣（區）在完成移民的艱巨任務、工作重心轉向發展市場經濟時，其他地區已在市場經濟發展的進程中闖蕩了多年。此時的庫區，已與以前和自己相似的地區不處于同一起跑線，與全國各個地區之間的發展差距將進一步拉大。另外，安置在土地本來就十分緊張的本地內的移民，以及移到外面但留不下、富不了的回遷移民，其發展致富問題上的很大一部分壓力，也會落在當地政府身上。

4、移民工作中可能出現腐敗問題。大型工程占地越多，涉及的移民和相關經費也越多，再加上我們的監督工作不可能毫無漏洞，一些與這些經費有關的人員會難以保持心靈的純凈而貪婪起來，把國家利益和人民群眾置之腦后，設法把這些經費中的一部分化為私有，有的還把其他人卷入，建立攻守同盟，一起破壞國家和人民的事業。昭通移民工作中就發生了這樣的問題，其中，永善縣移民局局長賀霖腐敗案就是其中比較典型的一案。2004年至2005年4月，被告人賀霖在任永善縣移民局局長期間，利用職務上的便利，兩次非法收受他人6.4萬元，為他人謀取利益。雖然其侵吞的不是關系移民生存和發展的款項，但其敏感的身份在重大工程移民工作中影響極為惡劣。這種情況不只出現在昭通，許多大工程中也可能有。在三峽一二期移民遷建中，一些人就將“黑手”伸向移民資金“高壓線”。于是就出現了近200名侵吞移民資金的腐敗分子。重慶市萬州區就曾出現過一個“王大膽”，她居然敢肆無忌憚地拿著一扎扎的移民資金去“扯金花”搞賭博，輸掉了她經管的100多萬元移民資金。三峽工程于1993年開工，總投資約2000億元人民幣，經國家審計署審計，前7年的時間有5億元移民資金被擠占、挪用和私吞，占總移民資金的12%。

二、提高法治在重大工程建設移民工作中的權威，促進社會和諧

在市場經濟體制已逐漸成熟的今天，我們必須堅持以科學發展觀為指導，用統籌的眼光看待重大建設工程移民中的問題，創新制度機制，使各相關主體能根據承擔的成本、作出的貢獻，比較公平地分享收益，才能充分體現相互關系中的社會主義性質。根據昭通市三水電工程建設移民的經驗和教訓，本文對此提出一些想法。

1、制定專門的 《移民法》。《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國勞動保護法》、《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》、《城市房屋拆遷管理條例》等法律法規沒有明確界定集體、個人對集體土地應享受的權利和個人對自己私有財產的權利，引起了一系列的社會問題。應該理性地看待移民和政府、移民和開發商的沖突是來自權利不對等所造成的利益爭議，制定相應的移民政策和建立起相應的談判機制，充分尊重移民的合法權利，讓移民能夠平等地與地方政府和開發商對話，避免在經濟建設、商業開發與社會發展過程中的利益失衡。國家應該及時修正相應的法律法規，適時調整社會關系，解決社會矛盾。每一個重大政策的出臺，預示著社會財富的重新分配，但不該忽視弱勢群體或者是相對弱勢群體的權利。因為征地移民問題不僅是一個經濟補償的問題，而是一個復雜的社會問題。原有經濟基礎和社會結構的打破，不僅需要我們及時進行興建、復建大批基礎設施、專業設施、功能恢復設施，遷（復）建城鄉集鎮、工礦企業和機關學校，落實庫岸防護、地質災害防治等“物質再造”工程，以保證移民基本的物質生活；同時，更為艱巨的是需要我們進行移民的生產方式、生活方式、人文環境、社會關系、思維方式等方面的“社會再造”工程。工程性移民一般文化水平較低，多數屬弱勢群體，有一部分移民的生活相對比較貧困，要恢復和改善他們的生產和生活條件，需要各方面的幫助和支持，包括需要一系列的優惠政策。這些在目前的相關法律制度范圍內是難以解決的，需要有專門的法律制度作保證，形成獨立的工程性移民的法律制度。《移民法》應充分考慮移民的弱勢性質，防范投資方、建設方和當地政府對移民利益的輕忽；要提高移民安置的標準，體現扶持移民發展的政策，并使移民安置中的法律責任清楚明晰。

2、創新重大工程移民補償機制，確保移民享受應有的公平。要把移民工作在城鄉統籌的大盤中來考慮，按照市場配置資源的原則設計水庫移民補償機制，規范我國水庫移民補償。我們理論上可以推定移民是清楚他們在交易中是否有利的，但我們必須清楚地認識到，信息不對稱和經驗不足，嚴格地約束著他們的理性分析和發展能力。只有補償金額足以讓他們重新購置回原有水平的居住房屋、土地、商業鋪面、薪炭林、自來水或水井，生產生活條件有所改善和提高，對他們才有起碼的公平，才能說服他們舍小家。在其他條件不變的情況下，在什么樣的移民補償補助費價格水平成交有利潤，在什么樣的價格水平成交會產生虧損，業主公司是最清楚的，但他們當然希望承擔最低的補償成本。因此，既不能片面強調水庫移民的利益，要求電站業主公司虧本建設水電站，更不能只強調業主公司的利益，損害移民群眾的利益去保證水電站建設。但如果業主公司只是基本上能保本，而移民實際上受到損失，這個項目的真實成本將大于業主算賬的成本，是虧損的，這樣的項目當然不能上、不該上，不應上。建設水電站必須達到三贏，業主公司有利潤，移民群眾搬遷之后生產生活比在原來的地方有所改善和提高，政府取得稅收增加財政收入，經濟社會和諧發展。

3、充分為移入地考慮，夯實這些地方基層工作的基礎。移民搬遷安置后，原有的社會關系不同程度地喪失，需要在新的環境中逐步構建與培育。安置地的政府與群眾對這些新成員的接納、包容、關愛，是移民落地生根的重要條件，也是扶持他們正常生產、生活和發展的基礎。因此，要在基層組織，如村民小組、村委會、各種協會、支部委員會中適當增選移民代表，讓廣大移民在管理社會、服務社會中享受“同等待遇”，不要讓移民有“高人一等”或“低人一等”的想法。應按照地域相近、產業趨同、利益共享、群眾自愿、規模適度的原則，健全完善移民集中安置點村（居）民自治組織，并強化村（居）民自治工作，促進移民安穩致富，實現長治久安。同時，移入地農民在移入外地人的時候，原有的資源占有狀況肯定要發生改變，有些問題在移民初入時肯定想不到，隨著相處的天長日久，必然要爆發，這實際上是要計入開發成本的，具體怎樣操作還需進一步探索。

4、加強移民工作相關人員的教育和培訓，讓更多的人感受到法治的尊嚴和溫暖。移民搬遷，提高了當地干部執政和解決、處理實際問題的能力，改變了農民與政府、與企業交往的方式。在交往中，農民的交際、談判水平得到不斷提高，會使農民為了維護自身利益而學習政策、法律和經濟知識等，這樣，無意之中教會了農民重新審視自身前途和命運，學會了重新設計自身的未來。在移民工作中，我們的移民工作相關人員必須加強學習，努力提高自身的業務水平；相關職能部門要定期不定期地加強移民工作相關人員的法治教育，地方干部素質有多高，群眾素質就有多高；干部首先能依法、守法，群眾就會依法、守法。這樣，就可以通過法律途徑，讓移民在與移民工作人員的交往中感受到法律的尊嚴和溫暖。

C922

A

1671-2994（2010）06-0159-03

2010-09-21

虎利濤（1972- ），女，云南昭通人，中共昭通市委黨校教務處講師。研究方向：法學。

責任編輯：陳文興