地方政府推進城鎮化建設的思考
——以山西省左權縣為例

張麗琴 溫 琴

（中共晉中市委黨校 經濟管理教研室，山西 晉中 030600）

地方政府推進城鎮化建設的思考
——以山西省左權縣為例

張麗琴 溫 琴

（中共晉中市委黨校 經濟管理教研室，山西 晉中 030600）

人口城鎮化快，產業城鎮化慢是地方政府在推進城鎮化中面臨的問題。深入分析其原因和困境，從困境中尋求出路，對推進城鎮化的可持續發展意義重大。

地方政府；城鎮化；困境；出路

一、左權縣推進城鎮化的發展思路

當前中國農民收入增長乏力，國內需求不旺，加快推進城鎮化進程，對于轉移農村富余勞動力，推動農業產業化，轉變農民的生活方式，打破城鄉二元格局，促進產業結構的調整升級，培育新的經濟增長極，在更大范圍內實現土地、勞動力、資金等生產要素的優化配置，具有重大意義。

1、“一城34個中心村”的城鎮化思路。左權縣地處太行山干石山區，全縣總面積2028平方公里，山地占80%，農業生產條件差，人均耕地不足1.3畝，祖居在這里的農民往往廣種薄收。到2002年底，全縣總人口16萬人，其中農業人口13.6萬，占總人口的85%，行政村379個、自然村336個，平均每村人口不到200人，其中百人以下村就有200多個。這樣的農業生產條件和人口分布狀況，給以農業為主的左權百姓增收帶來了困難，同時，也拉高了當地各項社會事業的投入成本，人民生活長期處于較低水平。2005年底，左權縣在充分論證城鎮化建設的必要性和可能性的基礎上，提出了“一城34個中心村”的發展思路：即以縣城為龍頭，同時確定基礎好、潛力大、位置優、人口相對集中的34個村委會為中心村，通過有計劃、有步驟的移民搬遷、批次轉移，引導邊遠山區群眾逐步進入縣城和中心村（其中64個村不搬遷：包括確立的34個中心村、與縣城相近的16個城郊村，逐步與縣城融為一體、與中心村地域相近的14個村委會，按照一個中心村的架構進行規劃、建設、管理，逐步融為一個村委會。除縣城和上述64個村以外，其他村都是移民搬遷的對象。）。按照這個思路，左權縣計劃到“十一五”末，縣城人口達6萬人，中心村人口達6萬人；“十二五”末，縣城人口達8萬人，中心村人口穩定在6萬人；到“十三五”末，縣城人口達10萬人，中心村人口保持在6萬人，全縣人口基本進入“一城34個中心村”。

2、城鎮化發展的新特征。（1）舉家遷移城鎮，歸屬感增強。從全國范圍來看，80%被統計為城鎮人口的農業戶籍人口都是流動就業，舉家遷徙的農村人口僅占20%左右。以經濟發達地區浙江省為例，被統計為城鎮人口的農業戶籍人口已經超過了非農戶籍人口，達53.6%，這些被統計為城鎮人口的農業人口并沒有完成農村人口向城鎮定居和“落戶”的遷徙。而左權縣在“十一五”期間，有4.5萬人舉家遷移進縣城和中心村，這種舉家遷移比起流動就業而言，增強了他們對城市的歸屬感，降低了他們在農村與城市之間游走和轉換的可能性，因此，整村式的舉家遷移成為左權縣區別于其他地區人口轉移的一個鮮明特點。（2）離土不離縣的本土城鎮化。一般來說，流動就業的農民工是城鎮化率變動的最主要因素。沿海各省城鎮化率的提高，主要來自農民工進城數量的不斷增加（分子變大）；內地各省城鎮化率的提高，則主要來自農民工離鄉數量的不斷增加（分母變小），可以說，從整個中國的這個大格局來看，人口流動呈現出一種從西到東、從北到南、由下而上的大規模外向型轉移。從局部地區來看，小范圍短距離的轉移也愈加活躍。“十一五”期間，左權縣完成對19個村委會、119個自然村、累計4.5萬人的整體搬遷，縣城人口從2005年的不足2萬人，增加到2009年底的5萬人，中心村人口也達到了5.5萬人，這種離土不離縣的內生型轉移是左權城鎮化的又一明顯特征。（3）“生態莊園”經營的規模化。規模經營，說到底不是地的問題，而是人的問題，如果把人轉移走，那么，規模經營就水到渠成。“生態莊園經濟”，就是依托移民搬遷舊址遺留下來的荒地、荒山、荒坡、荒灘等“四荒”資源，以多元投資方式籌集社會資本，通過租賃、轉包、互換、轉讓、入股等流轉形式，集中一定規模的土地并投入先進的生產要素，開展以市場為導向、以科技為支撐、以經濟效益為中心、以建設生態文明為目標的農村經濟發展模式。到2010年5月，左權縣生態莊園累計投資1.33億元，經營規模30萬畝，共179處，其中千畝以上的莊園57處，萬畝以上的莊園5處，核桃、仁杏等特色產業初具規模。

二、左權縣推動城鎮化過程中面臨的發展困境

1、人口城鎮化快——縣內轉移大于縣外轉移。“十一五”期間，左權縣對19個行政村和119個自然村，近4萬人實施了整體搬遷，2009年城鎮化率高達41.8%，年平均增長率為3%，高于全國年平均增長率1%近兩個百分點。這種快速變動不是由外而內的外向型轉移實現的，而是在縣域范圍內由下而上的內生型轉移實現的。究其根由，第一，地方政府的決策層認為先搬偏遠山區的農民是可行的。一是他們住在偏遠山區，生產生活條件差，土地沒有太強的升值預期。二是這些村集體的福利和社保遠低于縣城和鄉鎮社保。三是左權縣本身是國家級貧困縣，縣城和鄉鎮的住房價格和消費水平不是太高，加之政府對轉移農民的補償合理。因此，先轉移偏遠山區的農業人口成本會比較低。第二，縣內轉移比縣外轉移對城鎮化的影響速度更顯著。一般來說，經濟發達地區是流動人口的流入區，這些地區城鎮化率的提高，主要來自外來流入人口的不斷增加，比如浙江、北京、上海、天津和廣東，而欠發達地區城鎮化率的提高，來自該地區農業離鄉人口的不斷增加，比如四川、河南、安徽和湖南都是農業人口的輸出大省。反觀左權縣我們發現，左權是國家級貧困縣，它對外來務工人員的吸引力十分微弱，因此，依靠外來流入人口來推進本地城鎮化不現實。第三，左權縣勞動力的總體素質不高，加之長期舊有的保守觀念，當地農村勞動力選擇遠距離外出務工的數量較少，因此，勞動力縣外轉移對其城鎮化率的貢獻也不大，這就使它不得不把城鎮化的重心放在挖掘自身潛力上，把本地農業人口就地轉為城鎮人口，也就成為左權縣實現城鎮化的最佳途徑。從對城鎮化率的貢獻來說，縣內轉移要比縣外轉移的影響更大。為什么這么講：

假設，用A代表發達地區總人口，

用B代表欠發達地區總人口，

AC代表發達地區的城鎮人口數，

BC代表欠發達地區的城鎮人口數，

LW代表從欠發達地區向發達地區流入的農業人口數，

Ln代表欠發達地區的農業人口在本地區實現就地轉移的人口數，

（1）當欠發達地區的農業人口向發達地區進行縣外轉移時，

發達地區的城鎮化率=（AC+LW）/（A+LW）；（分子分母都變大）；

欠發達地區的城鎮化率（縣外轉移）=BC/（B-LW）；（分子不變，分母變小）；

（2）當欠發達地區的農業人口在縣內轉移時，

欠發達地區的城鎮化率（縣內轉移）=（BC+Ln）/B；（分子變大，分母不變）；

（3）當LW=Ln=L時，

欠發達地區的城鎮化率的增加值（縣外轉移）=［BC/（B-L）］-（BC/B）；

欠發達地區的城鎮化率的增加值（縣內轉移）=［（BC+L）/B］-（BC/B）；

欠發達地區的城鎮化率的增加值（縣內轉移）-欠發達地區的城鎮化率的增加值（縣外轉移）={［（BC+L）/B］-（BC/B）}-{［BC/（B-L）］-（BC/B）}=L（B-BC-L）/B（B-L）

由于 B-BC-L＞0；B-L＞0；

因此，L（B-BC-L）/B（B-L）＞0；

即：欠發達地區的城鎮化率的增加值（縣內轉移）＞欠發達地區的城鎮化率的增加值（縣外轉移）。換句話說，轉移同樣規模的農業人口，縣內轉移比縣外轉移對本地區城鎮化率的影響效應更大。

然而，在推進城鎮化的過程中，城鎮化是要促進人口轉移還是要加快縣城建設？一方面，政府允許大量農民進城，可能導致城市原有的公共服務水平降低，而不轉移偏遠地區的農民，政府就必須增加對農村的財政投入；另一方面，跨區域流動的縣外轉移可以把就業壓力推到縣外，而離土不離鄉的舉家遷移則會增強當地的城鎮化效用。與人口轉移相比，城市管理者更愿意把精力放在對現有城鎮戶籍人口的服務上，更愿意加大對城鎮基礎設施建設和景觀建設的投資。而決策者認為，大量的農業人口最終是要從農村轉移出來，越早轉移成本越低，離土不離鄉的舉家遷移更穩固。于是，城鎮化是要促進人口轉移還是要加快縣城建設，是要跨區域轉移還是就地轉移，在地方政府的決策者與管理者之間產生了分歧。

2、產業城鎮化慢——人口集聚快于經濟集聚。2006年是左權縣城鎮化從緩慢發展到加速前進的分水嶺。2000年前，左權縣的城鎮化率不到15%。2000年，國家調整了城鎮人口的統計口徑，把進城半年以上的就業人口統計為城鎮人口，所以，當年左權縣的城市化率有了小幅增加，達20%；進入“十一五”以來，地方政府通過移民搬遷，2007年、2008年城鎮化率分別達到29.9%和41.8%，邁入了城鎮化建設的加速發展階段。與此同時，左權縣地區生產總值在2007、2008、2009年持續增長，分別為17.3億元、20億元和22.2億元，年增長速度分別為14.7%、17.1%和11%。一產、二產、三產在地區生產總值中所占比重相對恒定，分別為 7.8%、55.1%、37.1%；7%、56.7%、36.3%和7.5%、54.2%、38.3%。所以能取得這么快的發展速度和成效，關鍵在于當轉移的農業人口在縣城和鄉鎮就業以后，收入來源就從過去相對較低的農業生產部門轉到收入相對較高的工礦業、建筑業、服務業、交通運輸和旅游業，其收入水平將從農村居民收入水平提高至城鎮居民收入水平。當更多的人從一產轉向二產和三產后，新進人員就會在這些行業生產更多的商品，提供更多的服務，創造更多的價值，于是，二產和三產在地區生產總值中的比重也會隨之發生變化。而事實上，這三年左權縣的人口城鎮化速度顯然快于產業城鎮化速度。表現在：從縱向來看，左權縣近些年發展確實很快，但其41.8%的城鎮化率仍低于全國46.6%的平均水平；從橫向來看，近五年左權縣的城鎮化速度又高于其經濟發展速度，表現在三方面：一是縣城人口由2005年的不足2萬人，增加到現在的5萬人，增幅為150%。二是2009年左權縣地區生產總值為22.2億元，比2005年的12.4億元，增加9.8億元，增長幅度僅為80%。三是地區生產總值中，一產、二產、三產所占比重三年相對恒定，因此，人口的城鎮化速度快于產業的城鎮化速度。

從總體上看，左權縣的城鎮化發展水平低于全國平均水平，應當快馬加鞭。但小城鎮支撐產業少、發展空間小，加之當前的經濟危機尚未平息、經濟發展低迷，產業集聚尚未形成，縣城和鄉鎮吸納新增勞動力的能力十分有限，此時，如果人口轉移過快，超過了產業轉移和集聚的速度，導致結構性偏快，這將增加社會的不穩定因素；而如果通過行政手段進行大量的要素投入來創造就業機會，又會造成資源緊張。因此，對城鎮化發展速度總體性偏慢、結構性偏快的不同認識，也將直接影響地方政府的決策方向。

3、優勢產業形成的方式——政策刺激強于市場調節。核桃和仁杏的種植是左權縣莊園經濟開發的主要產業。2009年，左權縣的政策扶持明顯向核桃和仁用杏兩大產業傾斜，如對新建核桃林集中連片50畝以上，每株補助5元，高于栽植生態林面積在200畝以上、每畝補助100元的水平；對核桃育苗集中連片15畝以上，每畝補助1000元，這個標準既高于油松、側柏大田育苗集中連片20畝以上、每畝250元的水平，也高于刺槐育苗30畝以上、每畝補助300元的水平，更高于楊樹、柳樹、山桃、山杏30畝以上、每畝200元的補助水平。究其原因，在市場機制下，供給曲線是向上傾斜的，表明價格越高，廠商能夠和愿意生產和出售的產品數量就越多；需求曲線向下傾斜，表明價格越高，消費者能夠和愿意購買的產品數量就越少。供給曲線S1與需求曲線D的交點Q1（28，17）是指在價格為P1=28元時，供給量和需求量剛好達到均衡的17，在Q1點，既不存在短缺的現象，也不存在供給過剩的現象。但供給和需求還取決于價格以外的其他變量，比如政策扶持。

在政府的刺激政策下，生態莊園通過獲得政府的各種補助資金，直接降低了生態莊園的生產成本，這就意味著莊園主可以花更少的成本生產出相同數量的產品或以相同的成本生產出更多數量的產品，換句話說，政府的產業扶持政策將使生產者更有利可圖，不僅更多的人會對莊園經濟躍躍欲試，即使現有的莊園也將擴大種植和養殖的規模，此時，生態莊園的投入和產出總額將比以前更大，產量從Q1增加到Q2，供給曲線將從S1向右移到S2，并達到新的均衡Q2（25，20）。通過比較 Q1（28，17）和 Q2（25，20）兩個均衡點，我們發現，莊園主在政府產業扶持政策的幫助下，由于生產成本降低，他們不僅愿意在市場價格上漲的時候有更大的積極性，生產更多的產品，即便在市場出現波動，市場價格下跌的時候，如果市場價格下跌的損失被政府的扶持補助沖抵，他們也還是愿意繼續擴大生產規模的。因此，地方政府的政策扶持顯然對優勢產業的形成作用巨大。

目前面臨的困境是：對優勢產業的政策扶持是繼續還是轉移？一方面，由于左權縣的生態莊園經濟及農林特色產業基本上是在政府的幫扶下發展起來的，地方保護色彩濃重，刺激政策一旦撤出，生態莊園原先賴以生存的成本優勢將消失，此時其產業鏈薄弱、品牌意識不強、市場反應滯后、抗風險能力差的隱患將暴露無疑。但另一方面，在我國市場經濟體制還不健全、不完善的情況下，頻繁的政策刺激反而會給經濟活動帶來不確定的信號，誘發短視行為，并因此造成資源浪費。此時，政策刺激是繼續還是轉移，也開始考驗著地方政府的決策能力。

三、進一步推進左權縣城鎮化的方向

當前，金融危機有所緩和，市場也出現了一種較為平穩的狀態，但這種狀態是相對而言的，因為造成危機的根源并沒有消除，這給城鎮化的發展帶來諸多不確定因素，因此，如何提高城鎮化的可持續發展能力，也就成為地方政府越來越重視的內容。

1、城鎮化水平的衡量標準應兼顧經濟集聚與人口集聚兩個指標。目前，廣泛使用的用非農人口占地區總人口比重來衡量城鎮化水平的方式不太科學，因為它只能反映人口集聚的效應，即轉移農民的生產生活從農村到城鎮的地域性變化，不能反映經濟集聚的效應，即二產、三產向縣城向鄉鎮集中的情況以及轉移農民個人收入的城鎮化。因此，城鎮化水平的衡量標準應同時考慮經濟集聚與人口集聚兩個指標。

2、人口集聚應著重關注轉移農民的就業率和收益率。盡管莊園經營可以采取租賃、轉包、互換、轉讓、入股等多種流轉形式，但目前大多莊園主和農戶主要還是選擇一次性轉租、轉讓，農戶除了在出讓荒山和荒地時取得一次性補償外，很難享受到莊園經濟帶來的高額收益。而這些已經轉讓了承包地及宅基地的農民，由于剛剛從農業人口轉化為城鎮人口，一部分統計意義上的“城鎮人口”事實上已經成了“城鎮失業人口”，但由于舉家遷移，農村已沒有土地，這些人只能滯留在城鎮繼續尋找就業機會。因此，現階段，地方政府一方面要鼓勵農民優先采取入股、合伙等形式，實現土地流轉，保障合理收益；另一方面，也要加強對勞動者的技能培訓。這種既保障農民的土地收益權，又增強農民城市生存技能“兩頭都掛”的局面，在欠發達地區城鎮化進程中顯得尤其必要。

3、就業率提高的根本出路在于調整產業結構。城鎮化是一個由工業現代化、農業現代化和現代服務業等多力支撐的體系。通過增加資金投入，引進先進的種植技術、深加工技術，培養新型農民，提高農業的資源利用率、土地產出率和勞動生產率，加快農業發展方式的轉變。因此，要發揮左權縣地礦資源豐富的優勢，抓住全省煤炭行業兼并重組的有利時機，對本地的煤炭資源進行整合，延長產業鏈，提高工礦企業的可持續發展能力；加強基礎設施建設，不斷提升縣城、鄉鎮的綜合承載能力，由原來的重單項突破，改變為大力推進戶籍、保障、就業等綜合配套體制改革。只有如此，才能使城鎮對農業人口從農村轉向城市產生拉力，鞏固先期的轉移成果，實現農業人口向城鎮人口質的轉換。

4、政策刺激需同市場機制相互配合。現在左權縣的城鎮化建設依賴的是一攬子政策的強力刺激，而不是內生動力真正十分強勁的結果，而一攬子政策的效力是逐漸遞減的，前一階段的推力總是強于后一階段的推力。地方政府通過適當的保護，形成關鍵產業的競爭力，是后發展地區實現加速發展的一般軌跡，但政府推動最終還是要讓市場推動來接棒。只有真正經歷過市場機制的淘洗，真正經歷過經濟周期強制性的淘汰落后和推動創新，經濟結構才會不斷優化和升級，城鎮化才會實現可持續性發展。

綜上所述，盡管地方政府在城鎮化建設中面臨多種困境和選擇，盡管此次金融危機使中國經濟發展的內外環境都發生了明顯變化，但只要采取正確的措施，城鎮化加快發展的進程不會改變，城鎮化從量變到質變的發展方向也不會改變。

①辜勝阻著：《人口流動與農村城鎮化戰略管理》，華中理工大學出版社，2000年版。

②葉裕民著：《中國城市化之路：經濟支持與制度創新》，商務印書館，2001年版。

③顧朝林著：《經濟全球化與中國城市發展：跨世紀中國城市發展戰略研究》，商務印書館，2000年版。

C912.8

A

1671-2994（2010）06-0129-04

2010-10-08

張麗琴（1980- ），女，山西榆次人，中共晉中市委黨校經濟管理教研室講師、碩士。研究方向：區域經濟管理。

溫 琴（1972- ），女，山西靈石人，中共晉中市委黨校市情研究室主任、副教授。研究方向：產業經濟學。

責任編輯：劉建文