村級效能建設：加強村級組織管理的新機制
——基于南安市石井鎮推進效能進村的考察

李尚清

（中共泉州市委黨校 黨史黨建教研室，福建 泉州 362300）

村級效能建設：加強村級組織管理的新機制
——基于南安市石井鎮推進效能進村的考察

李尚清

（中共泉州市委黨校 黨史黨建教研室，福建 泉州 362300）

為防止“后稅費時代”村級組織被邊緣化的危險，福建南安市石井鎮建立并推進效能進村新機制，不僅符合各方的現實需要，而且在村級組織管理效能方面取得了顯著成效。但要充分發揮這一機制的作用，實踐中還應解決好村級組織職能定位不清、村級干部素質不高、群眾參與程度偏低以及建立科學合理的考評與獎懲體系四方面的問題。

安南市石井鎮；村級組織；效能建設；依據；實踐；成效；完善建議

進入農村“后稅費時代”，村級組織工作的熱情下降、動力減弱、積極性主動性缺乏是普遍現象，甚至成為可有可無的機構而有被邊緣化危險。如何通過加強村級組織管理，激發其工作活力，提高其工作效能，為社會主義新農村建設服務是許多基層黨委和政府在積極思考和實踐探索的重要課題。福建南安市石井鎮在2008年3月提出并推進效能進村工作，創新了一個通過村級效能建設來加強村級組織管理的新機制，已取得一定的實踐效果。

一、石井鎮推進村級效能建設的依據

1、基層黨和政府的需要。第一，解決“三農”問題的迫切需要。為盡快解決嚴峻的“三農”問題，中央不但于2005年取消實行幾千年的農業稅費，而且已連續7年以中央一號文件形式對農村的改革發展做出指導，并相繼出臺大量惠農興農優惠政策。作為農村基層直接領導者的鄉鎮黨委和政府，迫切需要通過加強管理來激發村級組織的工作活力，提高其工作效能，貫徹落實好中央的農村政策，切實有效地解決“三農”問題。第二，石井鎮新一輪發展的迫切需要。改革開放以來，石井鎮經濟發展十分迅速，財稅收入一直位居該市第二，但發展的質量與可持續性還難以保證。正如鎮黨委吳躍達書記總結的：經濟效益方面“發展不發達”（多數企業規模偏小，尚處初步發展階段），社會效益方面“寬裕不寬心”（已進入寬裕型小康社會，但發展的壓力和生存的環境還難以讓人寬心），生態效益方面“生產沒生態”（以石板材業為主的發展，對生態環境造成了破壞）。鎮黨委政府認為，石井鎮新一輪發展，必須實現“三轉”（即：經濟轉軌、發展轉型、方式轉換），而這“三轉”必須得到村級組織的積極配合，把全鎮人民發動起來，形成共識，共同參與才能實現。第三，加強村干部隊伍管理的迫切需要。黨和政府對加強村干部隊伍建設非常重視。現在，不但村干部的“工資”和部分社保費用得到公共財政資金的保證，而且開始從村主干中考錄鄉鎮公務員和事業干部，以解決政治發展的“天花板”問題。那么，如何確保公共資金的支出能夠產生公共效益以及考錄能選到真正有才干的干部？平時加強對村干部的效能考評就顯得十分必要。特別是石井是一個經濟相對發達的鄉鎮，村干部自己獨立或參與經營、入股企業的現象非常普遍，有些干部只顧著自家的“自留地”，卻荒了管理村務這塊“責任田”，村民意見很大，因而更凸顯加強村干部效能管理的重要性。

2、村民的需要。第一，監督村級組織的需要。村委會是村民通過直接選舉授權產生的，必須依法接受村民的監督；村黨組織盡管不一定由黨員或群眾直接選舉，但黨的執政地位同樣來源于人民群眾的授權，因而，村黨組織同樣也要接受黨員和村民的監督，這并不存在法理方面的問題。但由于農民呈現“分散化”、“碎片化”的現實特點，加上中國村落特有的宗族、血緣、親緣等人情關系，直接監管村兩委還有很多障礙，于是，村民更寄希望借助上級黨委和政府的力量和權威來管理和監督村級組織。第二，滿足自身利益的需要。村委會由村民選舉產生，必須代表全體村民的利益，村黨組織是黨在農村的基層組織，同樣也要“代表最廣大人民的根本利益”，兩者政治價值取向是一致的，即維護人民群眾的利益。那么，如何才能高效推動農村經濟社會的全面發展，為農村提供更多更好的公共產品和服務，滿足村民的利益需要呢？只有通過提高村級組織的工作效能才能實現。

3、村級組織自身存在和發展的需要。第一，應對農村“后稅費時代”的需要。取消農村稅費征收之后，村級組織在農村改革發展、社會主義新農村建設等方面的任務仍然十分艱巨。通過效能建設，就能夠克服“后稅費時代”產生的惰性心理，更加奮發有為地工作，以體現自身存在的價值和意義。第二，提高自身公信力的需要。由于村級組織承擔著一定的公共管理職能以及向村民提供公共產品和服務的任務，加上受原來計劃經濟時代的影響，村民更多是把村級組織看成村里的“黨和政府”，這是村級組織難得的“政治優勢”，但也對其公信力提出了更高的要求。只有通過效能建設，建立一個廉潔、高效、法治、服務的村級組織，才能真正提高自身的公信力。第三，順應“集約化行政”發展的需要。“集約化行政”是世界公共管理的新理念，倡導通過充分利用資源，運用現代科學管理手段，發揮人力資源的積極效應來降低行政成本，提高行政效能。作為“行政化”的村級組織，加強效能建設，主動順應了這一發展要求。

二、石井鎮村級效能建設的實踐

1、規范組織行為。鎮黨委和政府經過反復調查研究，制定并實施了《石井鎮村級組織規范化管理制度（試行）》，對村兩委職責及相互關系進行界定，并對重要的村組織行為如議事、學習、村黨支部村委會聯章聯簽（聯合蓋章聯合簽批）、財務開支審批、人事管理、文電印章管理、村務公開及監督等方面進行規范。這不僅讓村級組織運作有章可循，也讓鎮黨委和政府對村組織工作監管有“規”可依，克服了當前大部分村級組織運作隨意、無序的通病，避免了村兩委之間由于不規范運作而引發矛盾以及鎮村之間的工作誤解。這是效能建設的基礎性工程，規范有序的工作行為是提升效能的前提條件。

2、建立運作機制。簡單說，就是“天天有人值班、周二集中議事、每月匯總通報、年半年終考評”。“天天有人值班”：即建立村干部值班制度，規定每天都應由一名村主干帶領一名村干部在村部值班。這是針對石井鎮有些村干部忙于自己的企業，無心村務管理，村部有時幾天都難見到一個人，村民辦事要么找不到人，要么到村干部家里等不良現象。“周二集中議事”：即建立集中議事制度，規定每周二為全鎮所有行政村的議事日，除了所有村干部，鎮駐村領導和駐村干部都必須參加，集中就村務重要事項進行研究。這是為了避免在村務管理中因經常難以把村干部全部召集到位，一些問題就由少數人隨意拍板決定或者拖而不決、效能低下的現象，確保群眾有事可找到人，事情有人辦。“每月匯總通報”：即建立月通報制度，即各村（居）每月底要將完成工作的情況填寫在《石井鎮村級工作情況月報表》上，由村主干簽字認可后，上交鎮黨政辦，再由鎮黨政辦及時匯總后在全鎮范圍內通報。這不僅是評價各村效能建設情況的重要依據，還有利于鎮黨委和政府對各村工作情況進行動態跟蹤監控，發現問題及時解決，提高監控的時效性，而且，大家相互之間就有對比，有利于形成“比、學、趕、超”的良好氛圍。“年半年終考評”：即建立考評制度，規定每半年不僅由鎮黨委牽頭，組織相關部門人員，通過召開座談會，查閱值班記錄、議事記錄、為民辦事記錄以及月通報材料等效能建設情況進行測評，還組織村民代表對本村效能建設進行滿意率測評。測評結果不好的，分管領導應對有關責任人進行誡勉談話，并把測評結果與年終的其他工作情況結合起來總評，作為集體和個人評優評先的重要依據。

3、轉變工作作風。為使效能建設能更加深入開展下去，鎮黨委和政府不斷加大村干部作風建設的力度，在抓好村級財務管理和規范村務公開的基礎上，還積極推行兩項工作轉變干部工作作風，密切黨群干群關系。一是“陽光議事”。即要求各村在討論一些涉及全村性的重大決策問題時，要擴大群眾參與面，不僅村民代表參加，還要適當吸收部分黨員代表、老協代表、企業代表參加，實行陽光議事，提高決策的科學性和民主性。二是“民情日記”。即要求每位村干部每周訪問5戶農戶、每月為群眾解決3個問題，每年至少牽頭為村落群眾辦1件實事，主動深入群眾，耐心聽取群眾的意見和建議，了解群眾所盼、所需、所求，主動幫助群眾排憂解難。

三、石井鎮村級效能建設的成效

1、轉變了思想意識。效能建設對長期以來一直以粗放式管理為主的村級組織，首先在思想意識上具有巨大的震撼力。效能建設，不是簡單地看工作有沒有完成，還要看工作完成結果所體現出來的效率、效果和效益以及工作中表現出來的能力。這就迫使村干部要切實轉變思想觀念，牢固樹立四種意識。第一，效率意識。就是要有時間意識，能區分輕重緩急合理安排時間，避免拖拉和等、靠、賴的思想。第二，效果意識。就是要有成本意識，能以最少的成本獲取最好的結果，避免為達到結果而不計投入的現象。第三，效益意識。即不僅要考慮經濟效益，還要考慮政治效益、社會效益和生態效益。第四，創新意識。即面對新情況新任務，要有開拓創新的意識，避免“老辦法不頂用，新辦法不會用”的本領恐慌。自開展效能建設以來，全鎮村干部這四種意識得到明顯加強，精神面貌煥然一新。例如，在1萬多畝的海峽科技生態城征地過程中，菊江、溪東、前坂等5個村牢固樹立效能意識，講究工作方式方法，做了大量艱苦細致工作，使黨員帶頭，村老年人協會支持，村民代表同意，在短短14天內，就與鎮政府簽訂了用地協議。

2、推動了科學發展。效能建設是貫徹落實科學發展觀的重要舉措，具體體現在全鎮上下能夠按照全面協調可持續的要求，統籌兼顧地加快推進社會主義新農村建設。據統計，自2008年開展效能建設以來，不僅投資3.33億建設21個工業項目，其中省級石材產業循環經濟示范區首批進駐的15家企業已開工建設，海峽科技生態城項目建設也全面啟動，而且投入3.66億元完成16個社會事業重點建設項目，鋪設村級水泥路78.7公里，完成水渠清理及筑砌9公里，安裝路燈1260盞，舊房拆遷3萬平方米，自來水管道鋪設25公里，建設垃圾中轉站一個，新建一所按省級示范標準建設的中學，促進了經濟社會的全面發展。

3、重塑了“兩委”的形象。在農村征收稅費時代及計劃生育工作強行推進初期，村兩委經常因協助上級部門工作而被群眾稱為“催糧派款，割宮流產”的“幫兇”，影響了村級組織在群眾心目中的形象。而進入“后稅費時代”，村兩委又因職能定位不清似乎無事可做，有被邊緣化的危險。開展效能建設，讓村干部清醒地認識到有為才有位，有位更有為的道理，積極轉變思想觀念，牢固樹立效能建設的四種意識，講究工作的方式方法（原來以剛性的“行政管理”方式為主，現在以柔性的人性化服務為主），開拓創新，富有成效地開展工作，形成“比、學、趕、超”的工作氛圍，重塑了村兩委的良好形象。

4、促進了社會和諧。隨著效能建設的深入，村干部的工作作風明顯轉變，工作能力明顯提高。例如，由于實行周二集中議事和平時的值班制度，以前村民辦事要么找不到人，要么到村干部家里等的現象沒有了，現在“要辦事，周二去”成了許多群眾的口頭禪。干部作風的轉變和工作能力的提升，帶來的是黨群干群關系的改善和社會關系的穩定和諧。

四、切實推進村級效能建設的建議

從石井鎮的經驗看，村級效能建設創新了一個當前基層黨委政府強勢介入鄉村治理的新機制，彌補了村民自治過程中由于農村公民社會尚未形成以及中國鄉村特有的人情關系對村干部監管的不力的問題，不僅符合各方的現實需要，而且，石井鎮的實踐成效也證明了這一機制在貫徹落實黨的各項方針政策，維護農村改革發展穩定大局，推進社會主義新農村建設有著重要的現實意義。但要使這一機制的潛能得到充分發揮，實踐中還應解決好以下四方面的問題。

1、厘清村級組織的職能。村級組織職能界定不清是共性問題，之所以在這里提出，是因為：第一，村級組織是村級效能建設的主體，明確自己的職責權限和該承擔的工作任務是提高效能的前提。第二，避免基層黨委和政府利用效能建設之機，把超出村級組織職能范圍的工作轉嫁給村級組織。第三，避免群眾因以前“全能政府”的影響和對村組織依賴的慣性作用，對村組織提出超出其職能范圍的要求，引起不必要的誤解與矛盾。目前，石井鎮對于村兩委與鎮黨委政府關系及兩委職責范圍的界定也只是一些原則性的條文，在詢問村黨組織、村委會應承擔哪些主要職責時，幾乎沒有一位村支書或村主任能說得清楚。那么，怎樣界定村級組織職能呢？一是應先正確界定鄉村治理中黨委政府、村級組織、鄉村社會（包括村民及相關組織）三者之間的基本關系。二是根據“后稅費時代”的特點和本鎮的發展實際對村組織的基本職能進行界定，對村黨組織應重點突出其政治領導職能，而村委會則突出社會服務職能。三是依據基本職能的界定，對兩委中各個崗位進行科學的崗位分析，允許不同村落根據不同的實際有所側重。界定過程應嚴格依照相關的法律法規以及注意聽取駐村干部、人民群眾以及專家學者意見建議。

2、提升村級干部的素質。村干部雖然不是國家體制內的“干部”，但大多為鄉村各種類型的能人，整體素質高于普通村民，但其“亦官亦民”的身份和地位又決定了素質上參差不齊。目前，石井鎮村干部學歷大部分為初中，學歷偏低的現象將成為制約效能提升的瓶頸。當然，村干部中不乏有“學歷低、能力高”的現象，但寄希望于“個別”現象并不可靠，畢竟一個人的文化素質是其他素質提升的基礎。解決這一問題，除了盡量把一些學歷較高、有培養潛力的年輕人吸收進村干部隊伍外，根本的是要重視加強村干部隊伍的培訓教育，且村干部本身也有這方面的需求。一是要多方籌資，建立村干部培訓的專項基金。二是要明確負責村干部培訓的管理部門。三是要按照“靈活多樣、常態進行、針對實際、講究實效”的要求來組織培訓。培訓的對象既可面向全體也可按崗位分類進行；培訓內容要針對培訓對象的思想和業務能力的實際，滿足提升工作效能的需要；培訓方式可以采取包括面授、案例教學、實地參觀、專題研討、網上遠程學習等多種形式；培訓時間可定期與不定期相結合。

3、提高群眾的參與程度。村民是鄉村的真正主人，這是村民自治的邏輯起點。參與村里各項管理事務，包括對村干部的監督是村民民主權利的重要組成部分。石井鎮在制度設計中，規定每半年召開一次村民代表會議，測評村干部議事、值班制度的執行情況，要求村干部要陽光議事，要規范村務公開，要落實“民情日記”等等，都是對村民知情權、參與權、監督權等民主權利的尊重，但問題在于：第一，村民的民主權利還沒得到充分體現。效能建設的宣傳動員主要集中在村干部這一層面，普通村民大多并不知曉，有機會考評村干部的工作效能，也只局限在村民代表這一級。忽略大部分村民參與的村級效能建設，顯然是不完整的。第二，由鎮黨委政府主導村級組織效能建設，在當前中國農村有其現實的合理性，但過分強調自身對村組織的監管權威，會給人以越俎代庖的感覺，與村民自治理念及農村民主建設方向并不一致。村民自治在中國不僅有很長的歷史傳統，而且是我們黨鄉村治理的核心理念，也是中國特色社會主義民主政治的重要組成部分。當然，實現完全村民自治的條件在當前并不具備，但以黨和政府為主導，廣大村民（包括依法選出的自治機構）為主體，各相關的經濟、文化和社群等組織共同參與的“多元共治”，是符合當前中國農村實際的首選。因此，要有效推進村級效能建設，一是要廣泛宣傳群眾，讓群眾認識推進村級效能建設的重要意義。二是要充分動員群眾，鼓勵群眾主動參與村級效能建設。三是鑒于群眾“分散化”的現實，可成立一個由村民代表、老人協會代表、企業等其他相關組織代表共同組成的“村級效能建設咨詢監督委員會”。這些代表必須具備較高的思想道德素質、熱心鄉村的公益事業、有“參政議政”能力等條件，其職責是為村級組織提高工作效能提供咨詢，監督村干部的效能執行情況，并參與村級組織效能建設的評價。只要評價體系是由各方共同制定并共同實施的，那么，評價結果的“合法性”就強，獎與懲的影響力就大。

4、建立科學合理的考評與獎懲體系。一個科學合理的考評與獎懲體系對于村級效能建設來說至關重要，是這項工作能否有效持續開展下去的保障性因素。第一，考評問題，主要涉及考評的標準、主體、程序、形式、時間等問題。鑒于其中一些問題前面已有論述，這里重點探討考評標準。從石井鎮目前的考評指標來看，考評要素是否符合村級組織職能要求姑且不說，考評標準顯然過于寬泛和粗糙，例如，在環境整治工作考評項目中，未按要求落實相關任務的，扣5分，何謂相關任務？確實很難把握。可見，對村干部的效能考評有必要重新進行一番設計。一是根據村組織的職能界定以及村干部的崗位要求，遴選出最能反映效能要求的主要考評項目。二是對每個項目進行科學分解，形成二級指標。三是給每個二級指標設計合理的考評標志。四是賦予每個考評標志合理的權重分數。因為效能建設主要目的在于激發村級組織的積極性和創造性，以“加分”為主要賦分方式會更適宜。當然，對于一些難以用定量方式考評的，也要盡量做出明確要求。整個評價標準應以“定量為主，定性為輔”，力求既科學合理，又具備可操作性。第二，獎懲問題。石井鎮要求考評結果應與當月“工資”及年終的評優評先掛鉤。但是，當前村干部的“工資”標準偏低，每月平均在1200元左右，就是全部扣完，對石井鎮的村干部來說，影響并不大（因為他們的企業才是最主要的經濟來源）。他們參與村務管理工作的動機非常復雜，有的是出于熱心鄉村公益事業的道德需要；有的是基于傳統光宗耀祖思想的聲譽需要；有的是可獲得誤工補貼的直接經濟需要；有的是利用村干部職位和身份帶來人脈資源、信息資源及政治資源的優勢來保護和增進自己企業利益的間接需要；有的是認為可以提供學習鍛煉機會，提升自己素質能力等。所以，應針對不同的動機需要靈活地設計獎懲方式，可以采取口頭的表揚與批評、全村乃至全鎮的書面通報表揚與批評、經濟上的嘉獎與處罰、職務行為的限制或者職務的罷免與職務的晉升等多種獎懲方式。當然，也可借鑒其他地方評星級的辦法來區分村級組織效能建設的成效。

D638

A

1671-2994（2010）06-0133-04

2010-09-03

李尚清（1970- ），男，福建南安人，中共泉州市委黨校黨史黨建教研室副教授、碩士。研究方向：黨建理論、領導科學。

*本文系泉州市社會科學研究2010年規劃課題項目 《村級效能建設：加強村級組織管理的新機制》（項目批號：2010B—ZC02）的研究成果。

責任編輯：劉建文