論少數民族農村基層的政治參與
——以云南省臨滄市滄源縣一佤族村社為例

王麗華 付 春

（中共云南省委黨校 黨史教研部，云南 昆明 650111）

論少數民族農村基層的政治參與
——以云南省臨滄市滄源縣一佤族村社為例

王麗華 付 春

（中共云南省委黨校 黨史教研部，云南 昆明 650111）

隨著村民自治的深入發展和基層民主政治建設的不斷推進，少數民族農村基層政治參與的總體水平在逐步提高，但是，由于受自然環境、經濟發展水平、鄉村權力關系和傳統文化等負面因素的影響，其現實狀況仍不容樂觀。為此，應加大對少數民族貧困地區公共物品的供給力度，奠定政治參與的物質基礎，激發村民政治參與的主動性和積極性；應積極推進農業產業化進程，增強政治參與的內源動力；應建立健全村民自治制度，提供政治參與的制度化保障；應更新觀念，轉變職能，減少并逐漸消除壓力型體制對政治參與的負面影響；應拓寬和疏通各種政治社會化途徑，培育民主的政治文化，從而不斷擴大少數民族農村基層有序的政治參與。

少數民族農村；政治參與；現狀與特點；制約因素；有效途徑

少數民族政治參與是少數民族介入政治過程的行為，參與的主體是少數民族，參與的客體是社會的政治生活。①少數民族農村基層政治參與是指以少數民族地區農村的少數民族村民為主體的政治參與，是少數民族村民對農村基層政治過程的介入。隨著村民自治的深入發展和基層民主政治建設的不斷推進，少數民族農村基層政治參與的總體水平在逐步提高，但是，由于受自然與社會，歷史與現實等諸多特殊因素的制約和影響，其現實狀況仍不容樂觀。本文以一個佤族村社為具體個案，試圖通過實證研究，探討少數民族農村基層政治參與的特點和制約因素，探索其有序發展的有效途徑，從而推動少數民族農村基層民主政治的發展。

一、佤族村社政治參與的現狀與特點

本文所選取的研究對象G村屬于云南省滄源佤族自治縣A鄉下的一個村委會。A鄉位于滄源佤族自治縣西南部，距縣城50公里。G村為A鄉的6個村委會之一，距A鄉政府所在地6.2公里，距縣城55公里，下轄6個村民小組，7個自然村，共309戶1439人，為佤族聚居村。全村絕大多數人信奉原始宗教和小乘佛教，其中Y小寨有十幾戶40余人信奉基督教。2009年人均純收入1247元，人均有糧216公斤。目前，G村村民政治參與的方式和途徑主要包括：一是參與選舉。二是參與會議。三是參與社團組織。四是個別接觸。根據我們的調查分析，G村村民的政治參與主要有以下三個特點。

1、政治參與的雙重性。這是指政治參與者參與政治的意愿兼有自動性和動員性的特點。自動性參與是指參與主體在爭取、實現和維護自己利益的過程中，意識到參與的必要性而主動地參與政治過程。動員性參與是指政治參與主體在缺乏主動參與的情況下，在其他政治組織的號召和鼓動下，被動地參與政治過程。這樣的參與往往由號召和發動政治參與的政治組織來把握。②近年來，國家惠農強農政策越來越好，使佤族農民享受到了越來越多的實惠，從而激發了他們生產、生活的積極性和政治參與的熱情。但是，動員性參與仍然存在。

自2000年實行村民自治以來，G村四屆村委會換屆選舉的參選率都達到99%，但是，高參選率并不意味著選民具有高度的政治熱情。這在一定程度上是動員性參與的結果。為了完成村級換屆選舉這一重大政治任務，縣、鄉黨委政府組織調動了輿論宣傳、行政組織等方面的資源，深入到村寨、農戶家中進行宣傳、動員、說服、督促、檢查等，甚至包辦代替了選舉大會的主持、計票等工作。一些村民說，他們之所以來參加選舉，是因為鄉、村干部的動員和號召。當然，一定程度的宣傳、動員有助于提高村民對村民自治的參與意識和能力，有利于監督和保證選舉的合法性。但是，由于強勢的宣傳、動員、組織和包辦代替在很大程度上是主要是為了完成上級布置的“政治任務”。因此，在實施過程中就難免片面追求參選的數量而忽略村民的意愿，而且，過分的動員和包辦代替反而在某種程度上抑制了村民的自主意識和自主參與能力的訓練。

2、政治參與的不平衡性。這是指社會群體之間在政治參與上存在差異性。G村社會分化有其特殊性。由于佤族社會發育的先天不足，經濟社會發展相對滯后，社會分化不明顯。G村除了兩名村小學老師外，其余的人都屬于農民，沒有私營企業主、鄉鎮企業管理者。幾個搞販運的人，也屬于兼職，農忙時仍以農業勞動為主。根據實際情況并綜合考慮政治、經濟和民族傳統文化方面的因素，我們以權力、經濟收入、職業和社會聲望等因素作為綜合性標準，將G村社會群體大致分為：治理權威、準治理權威、經濟能人、文化能人、普通農民和農民工。第一，治理權威是指按照國家法律制度安排而掌握村公共權力的成員，主要包括村“兩委”成員、村民小組長等。村“兩委”領導既是當家人，又是代理人，處于村社政治權力體系的核心層，是村社重大事務的決策者、執行者和監督者。為了完成當家人和代理人兩種角色的職責，他們通過各種方式和途徑積極、主動參與政治生活。村民小組是村民聯結村民委員會的橋梁，是鄉政和村治許多政治意圖最終得以實現的最基礎環節，既是村民小組的主要決策者，又是村務決策的參與者和執行者。故此，村民小組長也是參與政治活動較多的群體。第二，準治理權威包括傳統權威、退休老社干。這些人并不具有法定的掌握公共權力的身份，但在村社管理中具有一定相當于體制內的、并在一定程度上得到體制認可的權力。傳統權威和退休老社干憑借其他人所沒有的政治性資源——人們對其特殊權威的認同和服從，參與到新農村理事會中。由于理事會特殊的準治理機構的性質和特點，使他們的參與也具有了一定的準治理權威的意義。這為他們的政治參與提供了制度化的機會和平臺。第三，經濟能人主要指村中7、8個用拖拉機搞販運的人。他們在農閑時間運輸礦石、販賣農副產品等，農忙時仍從事農業勞動。經濟能人因其自身利益所需和比一般群體的人有較多的經濟資源，在一定程度上和一定范圍內能夠主動關心和參與公共事務，如對道路問題、農業產業發展等問題向村干部提一些意見、建議，并在搞公益事業時盡一些義務。但是，由于經濟實力有限（其中全村最富者一年收入4——5萬元），人數較少，彼此之間缺乏業緣上的聯盟，在地緣上又分屬于不同的自然村，加之他們大多數的參政意愿不強，對村社政治活動尚形不成巨大的影響。第四，文化能人包括2名小學老師和2名衛生員。因具有其他人不具備的一些特殊的文化資源，他們對教育、衛生問題較為關注，并能夠主動向村組干部反映問題。但由于人數和職業性質所限，他們不可能更頻繁地參與各種政治活動，對村社政治的影響也非常有限。第五，普通村民占總人口的90%以上。因為在政治、經濟、文化資源等方面都處于弱勢，政治參與的主動性和程度都相對偏低。除了參與投票選舉和村民小組會議外，其中少數人會主動采取個別接觸的方式表達意愿，如私下找鄉、村干部反映個人或家庭利益要求。大多數村民對公共事務則抱著“搭便車”的思想和觀望的態度。全村70多個農民工中大部分常年在外，很少參加村組的公共活動，大多數人對村社事務不熱心。其中少數人能夠親自參加村級換屆選舉，大多數則采取委托投票方式。上述情形表明，G村各群體之間政治參與狀況非常不平衡。大多數普通農民明顯存在參與不足的問題；少數具有較多政治性資源的政治精英則是政治參與的主導者，體現出政治精英主導政治參與的特點。

3、政治參與的合法性。在關于政治參與的定義中，學術界較為普遍的觀點是將非法參與也包括在政治參與中，將政治參與按照是否合法分為合法參與和非法參與兩種。合法的參與是指采取法律允許或不禁止的方式進行的參與；非法的參與則是指超越了法律的規范，采取法律禁止或未經法律允許的形式進行的參與。只要參與的任何一個環節違背了現行法律，都可將其視為非法的參與。按照這樣的定義來看，G村民的政治參與體現了合法性參與的特點。通過調查，筆者了解到，G村沒有發生過諸如聚眾鬧事、圍攻政府、打砸搶燒等非法暴力活動。G村現有的政治參與形式都屬于合法性參與。其中的個別接觸形式雖然是非制度性參與，但仍然屬于合法性參與。因為有些非制度化參與形式不完全符合制度性的規范，但卻沒有受到法律的禁止，而法律不禁止的則被視為合法。所以，“盡管大量的非制度化參與都是非法參與，但是并非所有的非制度化參與都是非法參與”；“非法參與一定是非制度性參與，但合法參與未必完全是制度化參與”。③因此，個別接觸的參與形式雖然不符合制度化的政治參與規范要求，但在法律上并沒有受到禁止。因此，它仍然屬于合法性的政治參與。

二、影響佤族村社政治參與的主要制約因素

1、自然環境的制約。我國少數民族大多地處偏遠，交通不便，居住分散，通訊不暢，與內地聯系較少。這種狀況在很大程度上限制了他們的政治視野和對政治資訊的獲取，增加了參與政治的難度，抑制了參與政治的主動意識和能力。“只要克服較少的障礙便可行動”，人們就去參與；如果遇到的障礙越大，人們“就越不大會介入政治”。④G村下轄的6個村民小組分布在不同的山嶺，各小組相距最近的約3公里，最遠的約十幾公里。這不僅導致全村范圍的村民大會無法召開，而且連全村性的村民代表會議也很難經常召開，常常采取分組召開的形式。這在一定程度上分割了全村村民代表作為一個整體的聚合力量，使得他們在某些情況下難以達成較為一致的意愿。

2、經濟發展水平的制約。第一，經濟水平低下，影響和制約了人們的參與意識和能力。G村人均純收入1247元，有789人處于貧困線以下；人均有糧216斤，有100戶左右的缺糧戶。這種狀況使得大多數人只關心個人和家庭的生計，無心、無力關注公共事務，最終導致政治精英主導政治參與的狀況。第二，落后的經濟削弱了村委會、婦委會和共青團的吸引力和凝聚力，從而影響了人們的參與積極性。G村屬于空殼村，村委會每年的經費不足2萬，只能維持日常運轉，沒有更多可以支配的資源。因此，對人們參與競爭村干部并沒有多少吸引力，而無錢辦事的窘境，也影響了村民主動要求村委會舉辦公益事業的積極性。村婦委會和共青團因為缺乏活動經費，很難發揮作用，對婦女和年輕人缺乏吸引力和凝聚力。大多數婦女對參與活動的積極性不高，而團支部則幾乎處于癱瘓狀態。第三，一家一戶分散的生產經營方式導致個體家庭之間、個體家庭與村組之間缺乏牢固的經濟利益紐帶，形不成具有高度利益關聯的利益共同體，抑制了村民關心和參與公共事務的內源動力和集體行動能力。

3、鄉村權力關系的制約。調研中我們發現，在諸如村級換屆選舉、村社農業產業發展等方面，鄉級政權的“領導”甚至“包辦”的作用仍然非常明顯。鄉級政權“為村安排，為民做主”的做法，一方面，在一定程度上能夠促進農業產業的發展和村民對換屆選舉的高度參與，但是，另一方面，卻忽視了對村民自主參與能力的訓練，抑制了村民的自主發展意識，助長了村民“等靠要”的思想。究其原因，第一，壓力型體制所致。壓力型體制是指一級政治組織（縣、鄉）為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標，而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系，其根源在于自上而下的干部權力授受關系。這種關系形成了以完成上級指標任務為標準的評價、考核、選拔干部的獎懲機制。鄉鎮干部們為了“對上負責”而采取行政手段促使村民自治組織完成上級布置的各項任務。第二，村社組織和村民因缺乏自我發展的經濟資源而對鄉政權產生依賴。G村經濟發展滯后，村民經濟收入偏低，無論是村社組織還是村民個人都缺乏發展產業的自主能力。鄉級政權盡管自身財力缺乏，但依托國家財力而掌有一定的經濟資源。因此，G村的產業發展、公益事業都是依靠鄉黨委政府爭取來的項目資金實施的。這種依賴性使得村干部和村民都傾向于服從鄉黨委政府的號召和安排，而缺乏自主發展的意識。

4、傳統文化對政治參與的制約。傳統文化是一個民族在社會歷史發展過程中不斷積淀和傳承下來的物質文化和精神文化，對于一個民族的經濟政治社會發展既有積極的作用，也有消極的影響。從政治參與來看，佤族傳統文化中的宗教信仰、倫理道德和傳統政治文化在一定程度上對政治參與產生制約作用。第一，在G村，人們除了普遍信仰原始宗教外，絕大部分人信仰小乘佛教，還有少數人信奉基督教。原始宗教崇尚鬼神崇拜、神靈信仰，將擺脫貧困、消災除病和發財致富寄托于神靈保佑；佛教奉行出世思想，倡導自我修行、超越輪回；基督教則主張忍讓、順服，寄希望于來世。這些觀念嚴重禁錮和約束了人們的思想和行為，扼殺人們的理性，導致人們對現實社會的漠然，對公共事務的冷淡，遏制了人們的競爭意識和參與意識。第二，在佤族傳統倫理道德中，男尊女卑、重男輕女的思想比較嚴重。如果有客人，婦女不能上桌吃飯；家里的某個位子女人不能坐；不論男女，大家都普遍認同男主外、女主內的觀念和做法。重男輕女的傳統文化導致大多數佤族婦女存在著較強的自卑心理和依附心理，缺乏競爭意識、權利意識、參與意識。G村黨支部43名黨員中只有2女名黨員，僅占黨員總數的4.7%；村黨支部委員會中無一女性，村民委員會委員中僅有一名女委員，占14.3%。

綜上所述，G村村民的依附型政治文化傾向影響了政治參與。盡管G村村民的政治文化并非純粹的依附型政治文化，也有一定的參與型政治文化，但是，許多村民中的依附型政治文化傾向卻是顯而易見的。他們對縣、鄉黨委政府輸出的扶持、幫助政策表現出較高的期望，希望通過這些政策和扶持發展經濟，改變命運；相反，向縣、鄉黨委政府提出要求和支持的主動性積極性就明顯偏低，不僅缺乏對縣、鄉黨委政府進行主動的利益表達，而且實際的政治參與，尤其是制度內的主動的政治參與的頻度和程度都比較低。當然，這種政治文化傾向也在很大程度上抑制了村民對縣鄉黨委政府采取非法的參與手段。G村沒有出現非法政治參與可能有諸多原因，但這也是其中原因之一。

三、擴大少數民族農村基層有序政治參與的有效途徑

1、國家應加大對少數民族貧困地區公共物品的供給力度，奠定政治參與的物質基礎，激發村民政治參與的主動性和積極性。一是國家應給予少數民族貧困地區特殊的關注，在項目、資金安排上給予特殊照顧，最好實行邊疆民族地方投資零配套政策。二是應重點扶持、引導廣大村民進行村莊整治規劃、村莊道路、人畜飲水、公共衛生、溝渠水塘等公益項目建設，構筑村莊共同體的利益基礎，增強村民對村莊利益共同體的認同感和歸屬感，激發他們主動關心、維護和增進村莊利益的意識和行為。

2、積極推進農業產業化進程，增強政治參與的內源動力。一是國家應大力扶持、引導產業結構的調整，但是，切忌下達任務指標，導致片面追求數量的擴張。必須把引導產業發展的重點放在集約化、社會化、市場化發展上。二是要加大投入建設和改造農業投資環境，積極吸引具有市場開拓能力的農產品加工企業，形成產供銷一條龍、農工貿一體化的規模化、集約化生產經營模式，增強農民抵御市場風險的能力，增強村社組織的經濟實力，形成以產業發展為基礎的利益鏈和共同的利益訴求，增強農民之間，農民與村莊之間利益共同體的利益關聯度，增強村民政治參與的內源動力和集體行動能力。

3、建立健全村民自治制度，提供政治參與的制度化保障。一是鞏固和完善村兩委聯席會議、黨員大會、村民代表、新農村理事會、產業協會聯動決策的機制。二是建立由村組干部、村民代表、老村社干部、傳統權威組成的村級和組級資產管理委員會或管理小組。三是健全固定公開欄，定期公開與會議口頭適時公開相結合的財務監督制度。四是建立和完善財務管理、審批制度和村干部離任審計制度。五是定期召開有黨員、村民代表、退休老社干和傳統權威參加的民主評議會，對村干部的業績進行公開評議。

4、更新觀念，轉變職能，減少并逐漸消除壓力型體制對政治參與的負面影響。一是基層政權領導干部應該消除官本位意識、家長制觀念，樹立服務型政府理念。二是轉變政府職能，建設服務型政府；鄉級政權必須按照法律法規的要求，有針對性地指導基層自治工作，防止命令、包辦基層自治范圍內的事情。三是健全農民群眾參與的對鄉鎮政府和干部的考評制度，以是否為農民群眾提供生產、生活所需的基本公共品為標準，禁止以經濟發展的剛性指標為考核標準。四是逐步改變自上而下的權力授予關系，消除壓力型體制的影響，為廣大“直過民族”的政治參與創造民主、寬松的政治環境。

5、拓寬和疏通各種政治社會化途徑，培育民主的政治文化。一是各級政府應拿出一部分專項資金，采取分期分批輪訓、以會代訓、外出參觀考察等形式，保證村干部得到經常性、規范性的教育培訓，逐步提高他們的綜合素質。二是要充分發揮農村基層黨組織的政治信息傳播功能和組織吸納功能，在黨員中有效地傳播民主的政治文化。三是大力推進和完善廣播電視村村通、遠程教育、數字鄉村等工程；積極支持、幫助村社因地制宜地建立宣傳欄、文化活動室，搭建有利于文化傳播的平臺。

注釋：

①周平著：《中國少數民族政治分析》，云南大學出版社，2000年版，第 83、90-91頁。

②施雪華主編：《政治科學原理》，中山大學出版社，2001年版，第775頁。

③羅伯特·A·達爾著：《現代政治分析》，上海譯文出版社，1987年版，第 138、137頁。

④榮敬本等著：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變——縣鄉兩級政治體制改革》，中央編譯出版社，1998年版，第28頁。

責任編輯：劉建文

D638

A

1671-2994（2010）06-0125-04

2010-09-05

王麗華（1963- ），女，山東梁山人，中共云南省委黨校黨史教研部副主任、教授、博士。研究方向：

黨史黨建，少數民族鄉村政治。

付 春（1987- ），男，云南江川人，中共云南省委黨校黨史教研部講師、博士。研究方向：中國民族史、邊疆史地。