中國地方政府行為研究：多維視域與未來展望

秦緒娜

（浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310027）

中國地方政府行為研究：多維視域與未來展望

秦緒娜

（浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310027）

中國地方政府行為因其特殊性和重要性已成為學術界研究的熱點。主流的研究視角有：基于公共選擇理論的利益分析、基于制度經濟學及新制度主義理論的制度分析和基于博弈論及委托代理理論的府間關系分析。這些視角的探討為我們分析地方政府行為提供了多元的分析框架和有價值的啟示，未來的研究將是更多學科、更多視角的交流與融合。

中國地方政府；政府行為；多維視域；研究展望

在我國改革開放三十多年的發展歷程中，地方政府扮演了極為特別的角色，起了至關重要的作用。近年來，學術界對地方政府行為進行了大量研究，提出了一系列極富有啟示意義的理論闡釋。從現有研究來看，主要從利益分析、制度分析和府間關系分析三種視角展開研究。

一、基于公共選擇理論的利益分析

該分析視角主要是運用公共選擇理論的方法對地方政府在既定約束條件下追求利益最大化的理性“經濟人”行為的探討。①“公共選擇是一種對政治的看法，它是在把經濟學家的工具和方法擴大應用于集體的或非市場的決策過程中產生的。”②“公共選擇理論可以定義為非市場決策的經濟研究，或者簡單地定義為把經濟學應用于政治科學。公共選擇的方法仍然是經濟學的方法。”③當前學術界對此視角的研究主要涉及以下四個層面。

1、地方政府的經濟人屬性。公共選擇理論有一個重要的理論前提，就是理性經濟人假設。“經濟人”假設在18世紀古典經濟學時期就已產生，其認為人生來是自私逐利的，追求個人利益最大化是人所有行為的根本出發點。20世紀80年代，公共選擇學派的代表人物布坎南將“經濟人”這一假設引申到了對政府行為的分析上。④公共選擇學派認為政治活動的本質是一種公共選擇，“政治人”與“經濟人”一樣，是利己的、理性的、依據個人偏好的，以最有利于自己的方式進行活動。與中央政府以全社會公共福利最大化為目標相比較，我國現時期的地方政府在某種程度上正成為以“成本—收益”分析為導向、追求自身利益最大化的“經濟人”。⑤

2、地方政府利益的客觀存在及其構成。公共選擇理論所依托的理論假設“經濟人”的核心觀點是：“人是關心個人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者”。⑥經濟人屬性使得地方政府行為具有明顯的利益取向。韋伯曾提出：“雖然在理論上科層組織只是非人格的部門，但實際上它擁有本身的利益、價值和權力基礎。”⑦我國越來越多的學者承認政府利益的存在，認為“政府具有自身利益”，⑧“承認政府合法權益比追求法外權益更符合實際，更利于社會主義初級階段的社會政治、經濟、文化等各項事業的發展。”⑨有學者提出，轉型期地方政府的利益結構是一個多重利益目標的組合，特定的利益結構決定了特定的效用偏好和效用目標。⑩政府行為是公共利益、部門利益及官員利益組成的復合利益的反映，利益的復合狀況及力量格局共同決定著政府的行動。?

3、利益對地方政府行為的影響。政府利益作為內在驅動力，有力地影響著政府行為，這種影響是雙方面的。一方面是積極影響，即合理范圍內的政府利益能夠增強政府的行政能力，激勵政府及其工作人員負責任地、高效率地開展工作。另一方面是消極影響，地方政府存在追求自身壟斷利潤最大化的機會主義傾向，他們在政策執行過程中存在越位和缺位的問題。?具體講，政府利益的存在可能會導致政府機構自我擴張，阻礙行政管理體制和機構改革的進行，造成部門利益獨立化，進而導致政府行為的失范和扭曲，影響政府的形象，損害社會利益的實現。

4、地方政府的自利性探討。公共選擇理論運用理性經濟人假設，將政治領域與經濟領域的活動加以統一，認為在政治領域活動的主體同樣遵循經濟人假設，追求自身利益最大化并由此引出政府自利性的概念。?政府自利性就是政府組織或政府官僚追求自身利益最大化的屬性。?政府自利性是地方政府行為失范和扭曲的深層根源。為此，有學者提出克服政府自利性的對策：依靠完善政府動態運作機制，使政府的責任意識與服務意識有效統一；依靠改善政府靜態生存狀態，使政府的有限性與有效性高度統一；依靠政府質量的提高，使法制政府的權威得到維護。?

二、地方政府行為的制度分析

該視角主要借鑒和運用制度經濟學和新制度主義的相關理論對地方政府行為進行制度分析。制度是影響地方政府行為選擇的關鍵變量。相對于中央政府，地方政府是制度的需求者，而相對于地方轄區，地方政府又是制度的供給者。所以，對地方政府行為的制度分析主要包括以下兩個層面。

1、地方政府行為的制度環境分析。諾斯提出，制度是為決定人們的相互關系而人為設定的一些規則，其主要作用是通過建立一個人們相互作用的穩定的(但不一定有效的)結構來減少不確定性。?“政治制度是相互聯系的規則和常規的集合，它們決定著與角色和處境相適應的適當行動。”?國內學者主要關注影響地方政府行為的三個制度變量。一是財政分權體制。作為決定經濟利益最終分割的制度安排，財政分權體制始終是理論界關注的焦點。劉承禮認為，地方政府行為的變遷路徑受很多因素的影響，而最大的也是最直接的影響因素莫過于中央與地方財政關系的調整。?周業安分析，財政分權是重新構造政府間契約關系的核心。通過分稅制，不同層級的政府有了對應的責任和利益。基于這種制度安排，地方政府的激勵不僅得到有效改進，而且也部分克服了原先政府間關系市場化的短視和波動傾向。但是，現行的分稅制是一種不徹底的、也就是有限的制度化分權，它導致了有限的地方政府競爭。?二是官員考核晉升機制。國內學者主要是從激勵層面進行分析并側重剖析了當前官員考核晉升機制的缺陷對地方政府行為的消極影響及其對策。有學者認為，側重GDP總量的考核指標和干部的任職期限，使得地方政府不可避免地出現短期行為，偏好于“形象工程”、“政績工程”。?有學者反思了以往我國地方政府績效評估體系，認為評估指標價值泛經濟化，政府公共服務價值缺失，以GDP增長幅度為衡量地方政府的核心指標，忽略了公共需求的滿足和社會協調發展。?未來對地方政府行為績效的評價機制必將發生變化。?三是權力監督機制。對地方政府制度約束的重要內容是對其謀求私利行為的約束，但當前的制度約束乏力，擴大了政府和官員追求私利的灰色空間。?在我國目前的行政體制下，對地方政府的監督主要來自上級政府和地方人大。上級政府由于時間、空間、人力、財力的限制，導致了“天然的信息不足”，難以進行有效地監督。?而地方人大的意見對政府形不成真正的約束力，發揮不了監督作用。這樣就形成了地方利益實現過程中的制度缺陷。如果主要由當地的居民和企業來約束地方政府行為，那么就會減少信息不對稱，大幅度降低監督成本，抑制地方政府的機會主義行為。?以上是影響地方政府行為的主要的正式制度變量，現實中還有其它的正式制度因素和非正式制度因素對地方政府行為也起了重要作用。另外，有學者將影響地方政府行為的制度分為顯性制度和隱性制度，認為顯性制度和隱性制度共同構成我國地方政府行為模式形成的制度變量。?

2、地方政府的制度創新行為分析。學術界特別是經濟學界和行政學界的不少學者對地方政府在制度創新過程中的行為邏輯進行了富有啟示的探討。楊瑞龍提出，地方政府在向市場經濟的漸進過渡中扮演著主動謀取潛在制度凈收益的“第一行動集團”的角色。?郭小聰運用制度分析方法分析了地方政府制度創新主體地位的確立與提升過程，并論證了地方政府在推動制度創新方面所擁有的優勢。?何顯明認為，在中國放權改革的過程中，地方政府在制度創新過程中扮演的角色往往是相當微妙的。?傅大友界定了地方政府制度創新的概念，認為其是地方政府以新的觀念為指導，通過制定新的行為規范，調整主體間的權利平等關系，為實現新的價值目標和理想目標而進行的創造性活動。?陳天祥認為地方政府制度創新的動因包括：憲法秩序的變化、制度創新成本、制度創新的預期收益和制度創新能力等。?徐臻等從社會變遷、制度缺陷和利益訴求三個方面分析了地方政府制度創新的原因，?地方政府的制度創新行為正是在這三種因素的共同作用下才得以持續進行。

三、政府間關系與地方政府行為

此分析視角主要是借用委托代理理論和博弈論，通過政府間的競爭、合作及博弈關系來分析地方政府行為。學術界對此視角的研究主要涉及三個層面。

1、中央政府——地方政府：一種特殊政治委托代理關系中的利益博弈。大多數學者認為中央政府與地方政府是以一種委托代理的關系，在這種委托代理中充滿了利益的博弈。在中國，地方政府利益的多重取向決定了中央與地方之間的關系不可能是純粹的上行下效，而是附加各自利益函數的多重博弈。張勇等通過成本收益的比較和現行制度的分析得出結論：地方政府有意愿、有動力，也有能力與中央政府進行博弈。但是，在中央政府與地方政府的委托代理關系中，由于二者效用函數的區別及信息的不對稱，地方政府在與中央政府的博弈中就會產生嚴重的逆向選擇問題和道德風險問題。?在中央與地方關系的研究中，“壓力型體制”分析有著極大的影響力。壓力型體制指的是一級政治組織為了實現經濟趕超，完成上級下達的指標而采用數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。?壓力型體制在很大意義上就是一種干部考核機制，這種機制直接影響著中央和地方關系的基本形態。?

2、地方政府——地方政府：以政治晉升博弈為核心的經濟競爭。地方政府不僅在上下級政府間展開各種行政博弈，而且在橫向間展開激烈的相互競爭。政府間的競爭已經構成地方政府行為選擇的重要變量。地方政府競爭是指“在市場經濟環境下各區域經濟體中的政府圍繞吸引具有流動性的要素展開競爭，以增強各區域經濟體自己的競爭優勢”。?汪偉全將地方政府競爭概括為資源模式和制度模式，并認為制度競爭勝于資源競爭。?有學者認為，我國地方政府競爭經歷了從“有限競爭”、“兄弟競爭”到“主體競爭”的轉化。在相關的研究中，周黎安的晉升錦標賽模型對地方政府競爭行為具有很強的解釋力。周黎安認為，中國相對集權的政治體制和分權的經濟體制，使得我國同一行政級別的地方官員，都處于一種政治晉升博弈或者說政治錦標賽中。?政治錦標賽“是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽，競賽優勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定。”?嵌入在經濟競爭當中的政治晉升博弈是政府官員不愿合作卻愿意支持惡性競爭的基本原因。?當然，地方政府間除了競爭還有合作，國內許多學者從動因、實踐、存在的問題等方面對地方政府合作行為進行了多維度的分析。

3、上級政府——下級政府：共同利益誘導下的“共謀”。在政府間關系的探討中，周雪光注意到中國一些基層上下級政府在執行來自上級部門特別是中央政府的各種指令政策時，常常采取“上有政策、下有對策”的各種手段來應付這些政策要求以及隨之而來的各種檢查，導致了實際執行過程偏離政策初衷的結果。周雪光將此稱為“基層政府間的‘共謀現象’”，并從組織學角度進行了理論解釋。在中國行政體制中，基層政府間的共謀行為已經成為一個制度化了的非正式行為，該行為不能簡單地歸咎于政府官員或執行人員的素質或能力，其穩定存在和重復再生是政府組織結構和制度環境的產物，是現行組織制度中決策過程與執行過程分離所導致的結果，在很大程度上也是近年來政府制度設計特別是集權決策過程和激勵機制強化所導致的非預期結果，只有在政府組織結構和制度環境方面進行相應的變革，才能有效地克服這類問題。?

四、總結與展望

除上述3種研究視角外，理論界對地方政府行為的研究還存在其他分析視角，像尋租理論視角、成本收益分析視角、組織分析視角、地方政府與市場經濟關系視角、地方政府與公民社會關系視角等。縱觀已有研究，國內學者已經從多元視角解讀了中國地方政府行為，各種分析均有其獨到之處，極大地拓展了人們思考的視野，對我們進一步的研究具有重要的借鑒價值和啟示意義。

但是，國內理論界關于中國地方政府行為的研究仍然有許多不盡人意的地方：一是處于政治經濟都在發生重大變革的中國地方政府與國外的地方政府在體制、結構、權能及面臨的制度環境等方面都存在極大差別，所以，將源于西方國家的公共選擇理論、制度經濟學理論、博弈論、委托代理理論及尋租理論等用來分析中國的地方政府行為時，其解釋能力往往有很大的局限，國內學者對此未有足夠的重視。二是我國的地方政府包括省、市、縣、鄉鎮四級，由于各級的權限、功能、環境等不同，其目標取向和行為表現亦不同，已有研究中大多籠統地將中央政府之外的政府作為一個整體進行研究，忽視了地方政府體系內部各個政府層級的差異。三是已有研究多是從經濟學角度進行研究，從其他學科進行研究的較少。單純從某個角度進行探察，固然可以更為深入和聚焦，但卻有可能因為忽視其他關鍵性因素而導致研究結論的偏差乃至謬誤。?而且，由于不同學科的理論預設、研究視角和分析方法等不盡相同，不同學科背景的研究者關注點有所差異并延伸出不同的理論旨趣和學術取向，這無法對地方政府行為進行全面的解釋。因此，未來研究有待于多學科的交叉、多方法的集成和多視角的融合，需要借助于政治學、經濟學、社會學、管理學、行政學等多學科的綜合研究，以構建更富解釋力的地方政府行為分析框架。

注釋：

①張勇，張寧，劉瑞：《消極與積極：宏觀調控中的地方政府行為困境——基于制度分析的框架》，《北京行政學院學報》，2009年第3期。

②（美）詹姆斯·M·布坎南著：《自由、市場與國家——80年代的政治經濟學》，上海三聯書店，1989年版，第29頁。

③Dennis C.Mueller，Public ChoiceⅡ，Cambridge：Cambridge UniversityPress，1989，pp.1-2.

④姚春齊，崔恩渤，王建中：《農村土地流轉中地方政府行為的經濟學分析》，《河北農業科學》，2009年第4期。

⑤江克忠：《地方政府的行為分析——基于公共選擇學派的視角》，武漢大學碩士論文，2005年。

⑥（美）丹尼斯·C.繆勒著：《公共選擇理論》，商務印書館，1992年版，第5頁。

⑦轉引自楊冠瓊：《政府治理體系創新》，經濟管理出版社，2000年版，第317-318頁。

⑧涂曉芳：《政府利益對政府行為的影響》，《中國行政管理》，2002年第10期。

⑨臧乃康：《政府利益論》，《理論探討》，1999年第1期。

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1671-2994（2010）06-0121-04

2010-07-19

秦緒娜（1976- ），女，山東日照人，浙江大學公共管理學院博士生，曲阜師范大學副教授。研究方向：中國政府與政治。

責任編輯：劉建文