制度體系：構建和諧黨群關系的路徑選擇

鄭超華

（中共廣東省委黨校 黨史黨建教研部，廣東 廣州 510053）

制度體系：構建和諧黨群關系的路徑選擇

鄭超華

（中共廣東省委黨校 黨史黨建教研部，廣東 廣州 510053）

和諧的黨群關系是黨領導人民不斷取得革命、建設和改革發展偉大勝利的重要經驗。當前，黨群關系仍存在不和諧現象，其重要原因在于沒有把密切聯系群眾的優良傳統作風上升為制度規范，并將制度規范體系化。為此，要著力構建以實現人民利益為出發點、以完善選舉權為著力點、以加強信訪工作為突破口、以健全監督考核為保障力的科學的制度體系，這是構建和諧黨群關系的重要路徑選擇。

黨群關系；重要意義；存在問題；制度體系；路徑選擇

黨的十七屆四中全會《決定》強調，要以思想教育、完善制度、集中整頓、嚴肅紀律為抓手保持黨同人民群眾的血肉聯系。這是黨根據新時期黨群關系的新變化，對黨的作風建設提出的新要求，對于我們在新形勢下依靠制度構建和諧的黨群關系具有非常重要的意義。

一、依靠制度構建和諧黨群關系的重要意義

密切聯系群眾是我們黨的優良傳統作風，也是我們黨最大的政治優勢。但在長期實踐中，我們習慣地把它界定在傳統作風層面，沒有將其上升為一個強制性要求、一個制度性安排、一個懲罰性機制，導致沒有最大限度地發揮它的積極作用。目前，由于制度獨特的性質和優勢，使得依靠制度來構建黨群關系顯得愈發重要和迫切。

1、制度是黨員干部處理黨群關系的助推之器

制度具有約束力，它以明確的條文為人們的行為劃定一條邊界。制度的約束力決定了黨員干部必須切切實實地遵守制度的要求，維護制度的嚴肅性。在黨員干部處理黨群關系的過程中，嚴格的制度要求勢必給黨員干部造成一種壓力，促使黨員干部積極深入群眾、真正關心群眾，化被動為主動、化壓力為動力。

2、制度是黨群和諧關系成為常態任務的堅固之基

黨群工作既細致又復雜。“群眾利益無小事”，黨員干部不能因群眾工作的瑣細、復雜而忽視或怠慢。制度以其穩定性和長期性，把“密切聯系群眾”上升到為制度安排的層面，能夠確保黨群工作持之以恒、常抓不懈。這是搞好黨群關系，保證我們黨長期執政的重要基礎，也是我們黨工作中的常態任務、長期任務，必須始終高度重視，持之以恒地抓緊抓好。

3、制度是人民群眾監督黨員干部的保證之源

腐敗是執政黨喪失執政合法性的一個重要原因。歷史經驗和現實事例一再告訴我們，執政黨如果不注重作風建設，聽任不正之風侵蝕黨的肌體，就會損害黨群關系，以致失去民心，喪失政權。就此，鄧小平明確地指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行”。①事實上，也只有以制度作為保證，人民群眾才有更好的條件和法理性權力監督黨員干部。

二、黨群關系制度建設中存在的問題

近年來，在黨中央的號召和鼓勵下，各地區各部門不斷創新黨群工作的方式方法，并制定出相應的規章制度，使黨群工作有序進行，有效地遏制了脫離群眾等不良現象，黨群關系健康和諧，黨群制度建設獲得了長足的發展，但是，從現有的黨群制度建設上看，還存在如下的問題值得注意。

1、對制度建設的理解存在偏差

制度建設包括淺層次的制度要素建設和深層次的制度體系建設。長期以來，我們對制度建設的理解存在偏差，認為只要出臺了一個個條例、一項項規定來規范黨員干部的具體行為，就可以確保其按章辦事。但這樣花大氣力制定出來的規章制度，由于在執行過程中受到人為的扭曲與刪減，失去了應有的嚴肅性和約束力，導致人們錯誤地懷疑制度建設的必要性與可行性。其實，制定條例、規定、要求都不是嚴格意義上的制度建設，只能算是制度要素建設，真正的制度建設是要在制度要素建設的基礎上，把各項制度串聯起來形成一個體系，產生“牽一發而動全身”的聯動效應。

2、制度要素建設尚要補充

制度要素是指制度體系內的各項制度以及單項制度所規定的內容。從現有的規章制度來看，制度涉及的范圍還不廣泛，有些領域存在制度缺失。從單項制度來看，大多數制度只寫明處理黨群關系的基本原則、任務要求、主要方式方法，但缺乏對不按章辦事者，特別是黨員領導干部不按章辦事的處罰規定，導致制度的執行力、約束力、威懾力大打折扣。近年來，各地區各部門根據地方實際，探索出密切黨群關系的成功實踐經驗，例如，重慶市推進“三項制度”建設等，都受到了中央領導同志的肯定和表揚，我們應當對此加以總結歸納并適當地把普遍性的經驗上升為制度安排。

3、監督考核機制亟待完善

監督考核是制度執行的有力保障。沒有監督，就失去了制度落實的壓力；沒有考核，就無法區分黨員干部落實制度的成效和差別。只有將制度執行情況納入黨員干部考核的范圍，才能加大黨員干部落實制度的壓力和動力，也才能保證制度落實的效果。從已有的制度現狀上看，對制度執行情況的監督和對制度落實情況的考核還需要進一步完善，沒有在制度執行的各個重要環節上設定相應的監督責任主體、檢查辦法和獎懲辦法來提高制度的可操作性，也沒有完善考核辦法、細化考核內容、改進考核機制，并通過定性和定量相結合等方式，對制度執行情況進行監督考核，保障各項規章制度的貫徹落實。

因此，在今后的制度建設中，我們要努力推動制度建設向深層次發展，要在制度要素建設的基礎上，更加著眼于制度體系的建設，使各項制度邏輯合理、銜接緊密、運轉順利，真正扭轉制度數量與質量、整體與部分之間矛盾與反差的局面，推動制度要素建設向制度體系建設轉變。

三、創新完善制度體系是構建和諧黨群關系的路徑選擇

制度體系并非是各個制度的簡單疊加，而是各項制度通過有序、合理、優化的結構組成的有機體。黨的十七屆四中全會高度重視馬克思主義群眾觀點和黨的群眾路線，并為構建和諧的黨群制度體系指明了方向。我們要以黨的十七屆四中全會精神為指導，構建科學的制度體系，確保和諧的黨群關系。

1、以實現人民利益為出發點，明確制度體系建設的目標追求

人民利益高于一切，這是我們黨以人為本核心價值理念的重要體現，也是我們黨一切工作的根本指針和根本動力所在。回顧黨的歷史，89年來黨帶領人民群眾不懈奮斗、浴血奮戰，贏得了民族獨立、人民解放；繼而又帶領人民群眾改革開放，解放思想，開拓創新，努力進取，向著實現國家富強、人民富裕的偉大目標邁步前進。實踐證明，“全心全意地為人民服務，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發，而不是從個人或小集團的利益出發；向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性；這些就是我們的出發點。”②也是中國革命和建設事業取得勝利的保證。同時，我們也應清醒地看到，近年來，有些地區、有些部門、有些黨員領導干部在制定有關規章制度時，以小團體利益、部門利益、個人利益為重，忽視全局利益、整體利益、群眾利益，嚴重損害了黨和政府在人民群眾中的形象和威望，破壞了黨同人民群眾的血肉關系。因此，一是要在黨員干部特別是領導干部中進行宗旨意識、大局意識、權力觀、地位觀、利益觀等方面的教育，不斷提高黨員干部依法辦事、依法行政的能力，以堅強的黨性保證黨的作風建設。二是在制度設計時，嚴格要求各地區、各部門從全局和最廣大群眾的整體利益出發，防止行政權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化的不良傾向，確保實現人民利益成為黨群關系制度體系建設的目標追求。

2、以完善選舉權為著力點，推進制度體系建設的民主進程

選舉，是社會主義民主政治的一個重要特征；民主，是改善黨群關系不可或缺的重要手段。“民主的本質是‘社會控制權力’，現代社會里，社會控制權力最重要的機制是選舉。”③在人民群眾享有的權利中，選舉權是實現其他權利最為基本的保證。因此，一是要以完善選舉權為著力點。落實好選舉權，也就為其他權利的實現創造了條件。群眾通過選舉選出滿意的代表，一旦代表沒有真心實意地為群眾服務，群眾可以在下次選舉中重新選舉代表，在這個過程中，選舉權帶動了知情權、參與權、監督權等權利的實現。同時，借助選舉也解決了權力的授受關系，使黨員干部更加真切地感受到權力的真正來源是人民群眾，才會以高度的責任心和使命感為人民群眾辦實事、謀福利、促發展。二是要進一步推動基層民主向深度和廣度切實發展。要深化農村村民自治和城市社區自治等基層民主實踐形式，保證群眾直接行使民主權利，培養群眾的民主意識和民主能力，提高民主自治水平，這樣，才能充分保證基層事務的決策和處理最大限度地符合群眾的利益。例如，在鄉村治理中，實行民主選舉或政策參與的鄉村治理模式，屬于動態穩定模式，能不斷地解決黨群、干群關系中存在的各種矛盾，從而使黨群、干群關系長期穩定，更加制度化，最終維持理性穩定與互動。相反，實行國家控制模式，雖能使鄉鎮維持表面的平衡，但體制的抗風險能力降低，不可知因素增強，這為黨群、干群關系的矛盾與潛在的沖突埋下了伏筆。④

3、以加強信訪工作為突破口，推動制度體系建設的有序運轉

信訪工作是黨和政府密切聯系群眾的橋梁和紐帶之一，是為人民群眾排憂解難的工作，也是構建社會主義和諧社會的基礎性工作。當前，信訪工作的總體是好的，但也存在一個突出的問題，就是信訪效率低下。對此，一是各級黨委和政府要高度重視信訪工作，把信訪部門提到更加重要和突出的位置，力爭把矛盾解決在基層，解決在萌芽狀態，確保社會穩定。二是以信訪工作為突破口，進一步健全服務群眾制度、聯系群眾制度、信訪聯席會議制度、黨和政府主導的維護群眾權益機制和完善矛盾糾紛排查化解機制，重點落實好中央關于領導干部定期接待群眾來訪、中央和國家機關定期組織干部下訪、矛盾糾紛排查化解工作制三項意見。通過領導機關干部到基層特別是貧困地區鍛煉和幫助工作制度、黨員干部結隊幫扶貧困戶等制度，建立健全服務群眾的制度；通過領導干部深入基層和群眾調查研究制度、黨政領導機關群眾接待日制度、主要領導干部親自處理群眾來信來訪制度等制度，建立健全聯系群眾的制度；通過領導干部定期下訪和定期接訪制度、案件回訪制度、黨政主要領導公開集中接訪制度、重大決策信訪評估制度等，建立健全信訪工作制度；通過建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制、完善涉及群眾利益的矛盾糾紛排查化解機制、構建科學公正的利益整合機制等，引導群眾依法表達合理訴求，切實維護群眾權益。通過以上“三制度二機制”，有力地推動制度體系的有序運轉和構建和諧的黨群關系。

4、以健全監督考核為保障，確保制度體系的全面貫徹落實

一是要強化對權力的監督。為了遏制違背黨的性質和宗旨、脫離群眾的不良現象，必須加大對制度執行情況的監督和對制度落實情況的考核。制度的執行沒有一個強有力的監督，單靠黨員干部較高的政治覺悟和道德水準是不充分的，因為自律在特殊的情況下往往會失去作用，只有切實發揮他律的作用，才能確保黨員干部按章辦事，也才能確保制度的真正貫徹落實。與此同時，還要明確監督的最主要主體是人民群眾，因為權力來自人民群眾，所以，人民群眾是最關心權力行使狀況的。二是在干部選拔中切實貫徹群眾公認的原則。在干部選拔任用中，黨中央把“群眾公認”作為選拔任用黨政領導干部必須堅持的一個重要原則，并規定考察黨政領導干部人選應當堅持群眾路線，充分發揚民主，實行領導和群眾相結合，準確地了解考察對象的表現。“群眾公認”原則是黨的群眾路線在干部選拔任用工作上的體現，說明要成為領導干部，最基本的是要得到廣大群眾的認可和擁護，也說明了黨員干部的黨群工作績效評價主體最主要是人民群眾，只有群眾滿意了，才能說明黨群工作做得好。通過建立健全群眾工作考核評價機制，把制度落實的情況納入干部考核范圍，作為選拔任用的參考依據，把“群眾公認”原則和黨的群眾路線有機結合起來，才能更好地推動黨群制度體系的發展、完善。

總之，我們要以科學發展觀為指導，深入貫徹以人為本的核心價值理念，以實現人民利益為出發點、以完善選舉權為著力點、以加強信訪工作為突破口、以健全監督考核為保障力構建科學的制度體系，確保黨的群眾路線貫穿于各項工作的始終，更好地實現全心全意為人民服務的根本宗旨，加快實現社會主義和諧社會。

注釋：

①《鄧小平文選》，第2卷，人民出版社，1994年版，第333頁。

②《毛澤東選集》，第3卷，人民出版社，1991年版，第1094頁。

③④祝靈君著：《一致與沖突——政黨與群眾關系的再思考》，人民出版社，2006 年版，第 240、253 頁。

D261.3

A

1671-2994（2010）06-0074-03

2010-10-19

鄭超華（1985- ），男，廣東揭陽人，中共廣東省委黨校黨史黨建教研部碩士研究生。研究方向：改革開放條件下黨的建設理論與實踐。

責任編輯：劉建文