城鄉統籌中的失地農民問題

葉 紅

（中共云南省委黨校 研究生部，云南 昆明 650111）

城鄉統籌中的失地農民問題

葉 紅

（中共云南省委黨校 研究生部，云南 昆明 650111）

失地農民問題是我國城市化運動的一個副產品。它的解決，受農民土地觀念、城市就業能力、國家社會保障能力和水平、集體經濟空殼化等因素的制約。要解決好失地農民問題，必須堅持以科學發展觀為指導，把城郊農村優先納入城市發展總體規劃，用“四個保障”作政策支持，重構農地制度。

失地農民；城市化；市民化；制約因素；解決對策

伴隨著經濟社會的發展及城市化的不斷推進，土地占用數量越來越多，失地農民數量隨之急劇增加，給社會帶來的壓力越來越大。一些失去土地的農民，沒有保障，沒有依靠，徘徊在城市的邊緣，成為種田無地、就業無崗、低保無份、創業無錢的“四無農民”。他們游走于城市和鄉村的邊界，依靠征地補償費艱難的生活著，成為影響我國社會穩定的重要因素。也即是說，失地農民問題已經成為中國當前最重大的社會問題之一。因此，切實解決好失地農民問題，既是現實的需要，也是貫徹落實以人為本、科學發展的必然要求。

一、解決失地農民問題面臨的制約因素

由于長期形成的城鄉二元結構，使城鄉之間不僅在經濟上存在差異，在思想、文化和生活習慣上也有很大的差異。消除這種差異，絕非一日之功，需要經歷一個復雜而又長期的過程。從目前的情況看，解決失地農民問題面臨著以下一些突出問題。

1、農民依賴土地的傳統觀念根深蒂固。土地是農民賴以生存的物質基礎。擁有土地是農民與社會其他群體相區別的一個重要特征。土地所具有的保障作用，使廣大農民產生了牢固的依賴土地的思想意識。在推進城市化的過程中，部分農民將失去長期賴以生存的土地。盡管土地被征用后會對失地農民給予相應的補償，但大多數失地農民在思想上和心理上仍然會產生程度不同的陣痛，存在難以割舍的情結。因此，要使失地農民實現由農村向城市轉變，由農民向市民轉變，由農業向非農產業轉變，必須首先轉變依賴土地的傳統觀念，只有這樣，才能適應“三個轉變”的需要。而要更新這個傳統觀念，必須經歷一個學習教育、廣泛宣傳和不斷實踐的過程，需要做大量艱苦細致的工作。

2、失地農民大多缺乏城市生產技能。城市和農村，不僅產業不一樣，生產經營方式也不相同，服務對象也有很大的差異。第一，大多數失地農民由于世世代代從事農業生產，只擅長和熟悉農業生產技能。一旦失去土地以后，在城市生活環境中，相當一部分農民會出現不知所措的情況。第二，城市對勞動力的年齡結構要求較嚴。在農村，60-70歲的老人還可以從事一些簡單輕微的勞動，獲得一定的勞動收益，既解決一定的生活問題，又減輕子女的負擔。而在城市生活環境中，這個年齡段的老人難以就業。第三，大多數失地農民文化素質較低。大量低素質的失地農民要想在城市環境中尋求就業機會，在勞動力市場競爭激烈的條件下，顯然處于劣勢，屬于勞動力中的弱勢群體，只能在城市中從事一般性的體力勞動，而人們的收入和生活水平一般是和他所從事的職業密切相關的。由于失地農民目前存在的文化素質偏低，勞動技能單一的狀況，勢必影響和制約就業機會和就業途徑，同時也影響收入的增加和生活的改善。如果這種狀況不能逐步加以改變，還會影響到社會的穩定。

3、構建失地農民社會保障體系面臨諸多困難。解決失地農民的社會保障問題，是城市化進程中面臨的一個長期而復雜的問題，也是城市化進程中的一個重大的歷史任務。如果農民失去土地以后又得不到基本的社會生活保障，就會對社會穩定、經濟發展、城市化進程等產生一些負面影響。為此，要讓失地農民享受到城市化、工業化帶來的成果，目前最基本、最現實的就是要盡快構建對失地農民的社會保障體系，特別是要建立最低生活保障、養老保障和醫療保障等社會保障制度。但就目前的情況來看，構建社會保障體系盡管勢在必行，但仍面臨諸多困難。第一，缺乏具有普遍意義的成功模式和經驗。對失地農民實行社會保障，雖然各地都進行了很多探索，也取得了一些經驗，但在實施運作的過程中，遇到了很多的實際問題待破解。第二，失地農民相對較為集中、面廣、量大，在短期內涉及千家萬戶，解決難度較大。第三，所需資金數額較大。盡管社會保障資金的籌集采取多渠道的方式，由政府、集體、個人按一定的比例承擔，但量化到各個方面，都是一個不小的數字，各方的壓力都很大。

4、針對失地農民的管理體制有待創新完善。農村是一個大社會，人口眾多，情況復雜。長期以來，結合農村實際，已不斷建立和完善了一套農村管理體制，并在不同時期繼續作相應的調整，但隨著城市化進程的不斷加快，部分農村將轉變為城市，大批失地農民將轉變為城市居民。這就要求社會管理體制作相應的調整和完善，由管理農民的方式逐步過渡為管理城市居民的方式。但從目前的情況來看，在失地農民比較集中的地方，管理體制還沒有理順，管理機制也沒有很好形成，管理上還存在一定程度的混亂現象。例如，一個家庭，既有農業人口，又有非農業人口；是農業人口又沒有土地，是非農業人口又沒有享受到城鎮居民的待遇。再說，管理農村和管理城市，管理農民和管理市民，不僅管理體制不一樣，管理的模式、方法和要求也不一樣，大多數基層干部在管理上也有一個轉變的過程，有一個不斷適應的過程。

5、不少農村的集體經濟處于“空殼”狀態。實踐證明，集體經濟發展較好的地方，在解決失地農民問題的過程中，集體可以發揮應有的積極作用。在構建和完善失地農民社會保障體系的過程中，集體經濟也是一個支撐點。但是，由于諸多原因，集體經濟發展較好的地方很少，多數處于萎縮狀態，還有很多地方已經成了“空殼”。究其根由，相當多的村（居）委會干部并沒有把發展集體經濟作為一個工作重點，有的甚至忽視了集體經濟的地位和作用，致使集體經濟日益脆弱，很明顯，如果要在構建失地農民社會保障體系中把集體經濟作為一個支撐點的話，那么，很多地方是無能為力的。

二、解決失地農民問題的基本原則、方向和對策

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》對征地制度作出明確規定：“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。”解決好失地農民問題，不是一個孤立的問題，而是一個關聯性很強、涉及面很廣的問題，也不是一個縣、一個地區的問題，而是在城市化進程中普遍存在的問題，因此，要解放思想，實事求是，大膽創新實踐，才能走出目前的困境，找到科學合理的解決辦法。

（一）基本原則

解決失地農民問題必須堅持城鄉統籌、和諧發展。（1）以人為本的原則。就是要以人的全面發展為目標，從人民群眾的根本利益出發，謀發展，促發展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質、文化需要，切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益，讓發展的成果惠及全體人民。按照科學發展觀和構建和諧社會的目標要求，高度重視并切實解決好失地農民問題，讓失地農民安居樂業。（2）城鄉一體化的原則。在加快城市化的同時，要把失地農民的住房、就業、社會保障等，納入城市建設的規劃和目標，一起規劃，同步推進。（3）因地制宜的原則。各地情況千差萬別，要從各地實際出發，鼓勵農民自主擇業，向外輸出技術，開辟就業空間。（4）集中突破的原則。失地農民的產生是一個漸進的過程，因此，在強化規劃的同時，應從財力、人力、物力上優先考慮，集中突破。（5）先行試點的原則。解決失地農民問題，涉及面廣，政策性強，沒有現成的經驗和模式可套用，需要在探索、創新中找出路。解決的對策和措施需要先行試點，待取得經驗，條件成熟時再全面推廣。

（二）基本方向

解決失地農民問題必須依靠制度創新，從根本上解決失地農民“進無出路、退無保障”的兩難境地。（1）待遇市民化。以人為本，善待農民，從制度和體制上取消對農民的歧視性政策，將失地農民轉變為城市居民，享受城市居民的同等待遇。（2）就業非農化。積極引導土地向業主集中、工業向園區集中、勞力向二三產業集中，農民通過就地轉移和異地轉移，加入專業化、社會化的經濟大分工，進入各類農、工、商企業務工，成為城鎮工商業的從業人員。（3）居住社區化。把失地農民的居住點建設成為配套齊全、布局合理、環境優美的生態型城市居住區，同時實行城市社區的物業管理。（4）保障社會化。建立起廣泛覆蓋、基本保證的農村社會保障體系，使農民基本同等享受城市市民在養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障、再就業優惠政策等方面的權利。（5）受益多元化。正確處理好經濟發展與體制創新、改革與穩定、財政實力與農民利益要求的關系，最大限度地保護好失地農民的利益，讓農民從土地上長期受益。

（三）應施行的措施

1、從科學發展觀和構建和諧社會的高度，增強對失地農民問題重要性的認識。我國正處在社會轉型時期，構建和諧社會是減少交易成本、提高經濟效率的最佳途徑；城鄉協調發展是保證政治社會穩定、促進我國順利渡過轉型期的關鍵所在。因失地導致上訪的事件中，一部份上訪是有道理的，也就是說，許多上訪是由于我們某些方面的工作失誤或法律法規不健全造成的。這就要求我們暢通信訪渠道，了解民眾訴求并采取切實措施予以解決，即使由于各種原因一時解決不了的，也要對群眾講清楚，取得群眾的諒解。

2、把城郊農村發展納入城市發展的總體規劃。（1）做好城市的總體規劃。根據區位、地理特征和經濟現狀，以科學發展觀為指導，按照城市發展的要求，對城市未來發展的空間范圍、功能定位、產業體系、基礎設施、文化內涵、環境容量等進行科學規劃，合理布局建設用地、住宅用地、農業用地與生態用地，通過規劃，優化土地利用結構，提高土地利用水平。（2）優先做好城郊農村的發展規劃。加快編制城郊農村發展規劃、專項規劃、控制性詳規，增強規劃的科學性、前瞻性和權威性，最大限度地避免重復拆遷和重復建設，減少土地征用所造成的農業資源浪費。（3）加大基礎設施建設的力度。按照“一步到位”的要求，加快城市基礎設施向農村延伸，構建農村環境、交通、電力、信息、教育、文化、衛生等基礎設施網絡體系。

3、實施“四個”保障，為解決好失地農民問題提供政策措施支持。（1）以財保障。第一，實行貨幣安置。為維護好農民的合法權益，妥善解決好失地農民的生產生活問題，確保農村的社會穩定，根據國家土地法規的有關規定，應把征地補償費的90%兌付給農民，集體只留10%用于發展壯大集體經濟和興辦公益事業。具體來說，就是應把土地征用補償按綜合價的50%一次性兌付給農民；40%部分按每年每畝（以土地承包合同為準）1000-2000元（不足一畝按百分比計算）連續兌付給被征地農戶5年以上，每年按兩次兌付，在確保被征地農戶連續5年按標準兌付的基礎上，剩余部分再以村（組）為單位，按人口定期進行分配，直至兌付完為止。這樣，既解決了失地農民的部分生活保障，增加了農民收入，又可減少征地工作的阻力。第二，構建社會保障體系。據有關部門的抽樣調查，80%以上的失地農民擔憂生活無著落，就業無崗位；80%以上的農民希望失地后能享受與城鎮居民同等的社保待遇，特別是一些中老年失地農民，尤其是部分老弱病殘、鰥寡孤獨的弱勢群體，對建立健全社會保障體系更為關心。為此，根據國家有關政策，目前應從三個方面來建立健全失地農民社會保障體系：一是把失地農民納入低保范疇。對符合享受城市居民最低生活保障的，優先農轉非，享受低保待遇。二是建立養老保險。參照城鎮居民的養老政策，不同年齡階段的失地農民在按規定繳納養老保險費后，達到規定的年齡即可領取養老保險金。保險基金的來源主要應從幾個方面籌措：集體土地被征用、占用后依法獲得的土地補償費和全部的安置費中集體、個人繳納部分；政府從土地有償使用收入中提取不低于10%的部分補入統籌基金；政府每年預算安排補助一定的資金；基金的利息及其增值收入；其他可用于失地人員基本養老保險基金的資金。失地人員基本養老保險實行財政專戶、統一票據管理、確保按時足額發放、并接受審計和資金監督部門的監管。三是實行農村新型合作醫療保險，并積極創造條件，盡快實現與城鎮居民醫療保險接軌。（2）以房保障。對需要搬遷安置的失地農民實行“一戶兩房”或“一戶一房一宅”的安置形式。“一戶兩房”的安置形式，是指在規劃區內，按照人均80平方米的標準可享受“一戶兩房”政策，農村獨生子女戶辦理過《獨生子女證》的增加40平方米。一套住戶用于自住，一套用于出租，通過出租房屋獲取收入，解決失地農民的部分生活來源。“一戶一房一宅”的安置方式是指在城市規劃區內，按照人均享受40平方米的面積，參照“以房換房”的標準，只能選擇一套居住房，同時，在規劃區外，可按農村宅基地管理方式，每戶占地面積100平方米左右，按照統一規劃、統一設計的原則，按規劃及要求自行建蓋。為節約用地，安置住房采取以單元多層建筑形式新建住宅區，由縣（區）級政府統籌，各鄉鎮組織實施。（3）以地保障。為了增加村（居）委會的集體經濟收入，發展壯大集體經濟實力，加強基層組織建設，為解決失地農民的就業和提供保障創造條件，根據《土地管理法》的有關規定，城市規劃區內被征用土地的村（居）集體都可按新征集體土地面積的15%進行留地安置，由村（居）集體負責管理和經營，可用于建設個人居住房、標準廠房、集貿市場、超市、社區服務設施和與規劃功能相配套的二、三產業。預留安置用地按照相對集中的原則規劃布點，由各村（居）委會根據規劃布局辦理用地手續，留用地的各種費用，由村（居）集體經濟組織籌措，涉及有關市縣級行政規費，按有關規定給予減免。留用地可以征為國有后劃撥給被征用單位使用，也可以作為集體用地使用。留用地及地上建設的各類經營性房屋，各村（居）集體不得擅自轉讓、抵押或作價入股，只能以出租或自營方式使用，以獲得長期而穩定的收益。建設資金困難的，允許將部分留用地用來開發商品房，但不得超過留用地的30%。（4）以業保障。一是促進失地農民在城市規劃區就業。為了拓寬失地農民的就業途徑，拓展就業空間，凡到被征地農民所在村社建設的企業，在項目洽談過程中，要把安置部分失地農民作為一個條件在協議中明確。企業建成投產時，必須吸納一定比例的失地農民進入企業工作，在同等條件下優先招用失地農民。同時，全方位、多渠道拓展就業空間，幫助失地農民在城市就業和外出務工就業、自主創業；建立健全勞動力市場，建立失地農民勞動求職信息庫，為失地農民提供免費求職服務；引入培訓和就業的中介機構，拓寬就業渠道和領域；簡化失地農民跨地區就業和進城務工的各種手續；對優先使用失地農民并簽訂3年以上用工協議的用地單位，政府給予相關的扶持政策，為失地農民創造良好的就業環境。

4、重構非農用地制度規則新框架。解決失地農民問題要有正確的制度規則，完善的法律法規是制度規則的核心。因此，必須對現行的涉及征地補償方面的法律、法規進行修訂。（1）明確非農業用地的類型，正確區分征用土地和協議出讓土地的界限，嚴格限制征地的范圍。只有“公共利益”用地，才可采取征用形式。同時，對于非公益性用地，一律采取“協議出讓，政府備案”制，充分發揮市場機制的作用，提高用地成本，限制濫用、濫占土地，以節約土地資源，減少不必要的失地農民數量。對“公共利益”用地，也應采取科學的選擇方法，明確征地范圍，如，交通用途，包括道路、運河、公路、鐵路、人行道、橋梁、港口、碼頭和機場；公共建筑物建設用途，包括學校、圖書館、醫院、低收入家庭住房；軍事用途；公用事業用途，包括飲用水、排污系統、電力、通訊、燃氣、排灌工程、水壩和水庫；公園、花園、操場、運動場和公墓；對國民經濟有重大影響的經國務院批準的重大項目；其他經國務院批準的重要公共用途等。（2）明確政府對解決失地農民問題的責任。無論是國家征用土地，還是經營性非農建設用地，國家都有義務讓農民市民化，縮短農民融入城市文明的時間過程。對失地農民的經濟補償和身份轉換，應實行政府領導，部門聯動，社會支持的辦法。（3）建立土地征用、出讓資金專用賬戶，“征用、出讓價”與“補償轉換融入價”脫鉤，“收支兩條線”的資金管理分配機制。農業用地非農使用的價格，既包括征用價，又包括出讓價。“出讓價”作為經營性用地價格，由市場供求決定，地方支付價款。“征用價”參考出讓價定價；作為“公共利益”用地，應由財政支付土地價款，二者應基本上保持一致。土地“征用、出讓價”涉及的是解決失地農民所需資金來源多少的問題，它決定著失地農民所需資金的供給水平和經濟活動的土地要素成本。“補償轉換融入價”決定失地農民所需資金的分配規模和水平。失地農民的“補償轉換融入價”包括失地補償費、青苗補償費、地上附著物補償費、就業扶持費、社會保障費和文明提升費等部分。由“征用、出讓價”決定的資金供給收入，應當與由“補償轉換融入價”決定的資金需求支出分開，分別建立專用賬戶，實行“收支兩條線”管理。

5、加速失地農民的市民化進程。當失地農民的戶籍由“農轉非”后，農民發生了身份上的轉化。但這一變化包含著豐富的內容和質的差異，失地農民需要在思想觀念、生產方式、生活方式、行為習慣、生育要求、子女教育等各個方面進行轉變。這個轉化過程，不但需要較長的磨合適應期，而且還面臨著許多風險。這不但對農民來說是一個新課題，而且對政府部門和廣大公務人員來說也是一個新挑戰。因此，必須樹立超前意識，用發展的眼光和現代化思維來謀劃這一重大經濟社會問題的解決路徑。（1）千方百計地促進失地農民思想觀念的轉變。解放思想，更新觀念，是推進農民市民化的前提。各級政府的有關部門要通過多種形式對失地農民進行形勢政策、現代觀念、文明準則和城市意識的教育，引導農民摒棄小農經濟意識，破除封閉保守觀念，培養城市文明意識、城市人際關系意識、公共生活意識、現代文化意識等，使他們盡早融入現代市民的行列。（2）改革勞動就業制度，強化就業服務扶持。農民市民化的重要前提是職業轉換，也就是就業非農化、市場化。這既是解決失地農民生活來源的基礎，又是實現生產方式轉變的保證。因此，政府應按照市場經濟原則，改革勞動就業制度，培育城鄉統一的勞動力就業市場，統籌居民與失地農民的就業。一是要教育和引導失地農民轉變就業觀念，破除“等、靠、要”的思想，樹立競爭意識，積極、主動地參與市場化就業；建立市、區、街道、鄉鎮勞動力服務與管理機制，完善就業服務體系，強化職業引導和信息服務，加大就業扶持力度。二是加強職業技能培訓，提高勞動者素質。變一次上崗培訓為持久、重復培訓，不斷提高失地農民的職業技能，增強適應二、三產業的工作能力。（3）拓展就業渠道，提供政策支持。一是要大力發展經濟，特別是勞動密集型的加工業和服務業，增強吸納低技能勞動者的能力。二是對自謀職業和自主創業的失地農民，在稅收、信貸、場地等方面給予政策傾斜。三是強化用地單位招收農民工的社會責任，建立用地規模與招用失地農民工數量掛鉤制度，同時，對多使用失地農民工的單位給予稅收等方面的政策支持。四是高度關注“零就業”失地農民戶，采取特別措施給予就業扶持。認真落實“留地安置”政策，大力開發物業經營和物業管理。五是進一步發展壯大集體經濟。黨的十六大指出：“集體經濟是公有制經濟的重要組成部分，對實現共同富裕具有重要作用。”很多地方的實踐證明，完善集體經濟組織，盤活存量資產，不斷形成新的經濟增長點，發展壯大集體經濟，是解決失地農民就業，增加失地農民收入，增強社會保障能力的一條重要途徑。為此，各地要從實際出發，切實抓好集體經濟的發展。（4）統籌城鄉社保政策，健全失地農民保障體系。失地農民，既是工業化、城市化發展的結果，又是工業化、城市化的貢獻者。他們應當分享工業文明、城市文明帶來的成果。城市居民享有的社會保障，失地農民同樣應當享受，所以，應把失地農民的社會保障納入城市社保體系。一是建立健全失地農民最低生活保障制度，將所有符合條件的農轉非人員納入城鎮最低生活保障范圍，做到應保盡保。二是建立健全失地農民失地養老保險制度，可采取政府補貼、征地單位代繳等方式，將被征的土地補償費和安置補助費統籌用于解決農轉非人員的養老保險等問題。三是建立健全失地農民醫療保障制度，對已轉為城鎮居民戶口的，應當參加城鎮醫療保險；對仍為農村戶口的，應當參加農村新型合作醫療，防止失地農民醫保兩頭落空。四是建立健全失地農民失業保險機制，對由征地單位為處在勞動年齡段，已參加養老保險且符合其他規定條件的失地農民辦理失業保險的，由保障機構發放失業保險金。（5）實施“村莊”改造工程，轉變失地農民的基本生活方式和行為習慣。在失地農民“農轉非”后，要及時啟動“村莊”改造工作，變農民散居、獨居為集體居住。這不但可以節約土地資源，避免“村莊”轉化為“城中村”后改造費用昂貴、困難阻力增加等矛盾，而且可以改變失地農民的生活方式和生活習慣，提高他們的生活質量，提升他們的文明素養，加速失地農民的市民化。（6）轉變社區管理制度，加強社區文化建設，促進社區管理由農村范式向城市范式轉變。在失地農民職業和身份轉換過程中，需要盡快實現三個轉型：社會關系轉型，即從農村村落行政管理向城市社區居委會管理轉變；文化轉型，即從農村文化向城市文化轉變；群體內涵轉型，即從農民群體特質向市民群體特質轉變。只有實現了這三個轉型，才能真正實現失地農民生活觀念和行為方式的更新。

6、建立和健全失地農民技術培訓體系。事實證明，城市化進程中不可避免地會出現大批失地農民，需要及時解決就業問題，然而，由于失地農民勞動力中大多數文化素質較低，勞動技能單一，不可能很快適應工業化生產的需要，甚至也很難適應第三產業發展的要求。加強對失地農民的勞動技能培訓，是提高失地農民就業率的一個突破口。搞好勞動技能培訓，建立和形成培訓體系，要制定培訓計劃、措施和內容，優先對電腦、倉管、縫紉、修理、保潔、理發、家政、治安、餐飲、烹飪、綠化等城市發展中不可或缺且大部分技術性不強，培訓時間不長，對培訓對象的文化要求也不高的專業或行業技術進行培訓，培訓方法要靈活多樣，培訓時，對低保對象、殘疾人等弱勢群體一律實行免費。

7、嚴格規范土地征用程序。土地承包法明文規定，農村承包地的所有權歸農民集體所有，經營權屬農民承包戶所有，任何組織和個人不得非法剝奪。在以往的征地過程中，很多農民群眾對征用土地的政策依據、用途、面積、補償標準等并不十分清楚，既給征地工作帶來阻力，又增加了農村的不穩定因素。因此，在征用土地的過程中，要依法維護農民集體土地所有權和農民土地承包經營權的權益，增加土地征用工作的透明度，制定公平合理的土地補償費分配方案，自始至終接受農民群眾的監督。

8、采用市場化運作方式征用土地。土地是農民賴以生存的基本條件，不僅是農民獲得生活資料的主要來源，而且還是農民子女上學、建蓋住宅、贍養老人、求醫購藥等的經濟支撐。因此，在征用集體土地時，充分考慮對土地的補償因素，盡可能減少行政性、政策性（如進行劃撥等）征地，做到按市場經濟規律辦事，采用市場化運作方式，在征地時客觀地反映土地的實用價值。要圍繞土地資源作好經營城市這篇文章。

9、加強組織領導，有效解決失地農民問題。如果說解決失地農民問題，是當今城市化進程中一個非常迫切的問題，那么，強化對解決失地農民問題的組織領導，則是一個關鍵的問題。上述的一系列政策措施，能不能很好地加以落實，并在落實過程中不斷進行總結，逐步加以完善，關鍵在于組織領導。因此，解決好失地農民的問題，既要研究制定政策措施，又要充分發揮組織領導的保證作用。同時，通過多種方式和手段，對廣大農民進行基本素質教育、擇業觀念教育和職業道德教育，改變長期形成的以農為本、靠地求生的傳統觀念和安于現狀、小富即安的落后保守意識，使之不斷更新觀念，與時俱進，更好地適應形勢發展的要求。

責任編輯：陳文興

C912.82

A

1671-2994（2010）06-0027-05

2010-09-16

葉 紅（1964- ），女，云南昆明人，中共云南省委黨校研究生部副主任、副教授。研究方向：中國特色社會主義理論。