成都市統籌城鄉綜合配套改革的背景與動力

鄭自強

（中共青白江區委 辦公室，四川 成都 610300）

成都市統籌城鄉綜合配套改革的背景與動力

鄭自強

（中共青白江區委 辦公室，四川 成都 610300）

2007年6月7日，成都市被國務院批準設立為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。這不僅與全市此前的經濟社會發展現狀有關，還與成都市努力踐行城鄉一體化的生動實踐密不可分。本文試圖從綜合配套改革前，特別是2003年成都市開展城鄉一體化實踐之前的經濟社會發展現狀和十六大以來黨中央、國務院關于城鄉改革新政等方面的內容作一系統梳理，并在此基礎上，深入挖掘成都市統籌城鄉綜合配套改革的背景和動力，為這一改革更加全面健康推進找到理論依據和現實基礎。

成都市；統籌城鄉；綜合配套改革；背景；動力

2007年6月7日，成都市被國務院批準設立為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區（同時還有重慶市），“統籌城鄉綜合配套改革”新概念由此正式亮相全國。此試驗區的設立，是國家根據全國發展改革的實際需要，選擇一些符合條件、有代表性的地區開展綜合配套改革試點工作，解決試點地區經濟社會發展中的突出矛盾和問題，同時，通過局部示范，在重點領域和關鍵環節開展探索實踐，為有效地解決面上的共性問題提供借鑒。本文力求從綜合配套改革前，特別是開展城鄉一體化實踐（2003年）之前成都市的經濟社會發展現狀和十六大以來黨中央、國務院關于城鄉改革的新政等方面，挖掘成都市統籌城鄉綜合配套改革的背景和動力，為這一改革更加全面健康推進找到理論依據和現實基礎。

一、成都市設立統籌城鄉綜合配套改革試驗區的背景

在成都市設立統籌城鄉綜合配套改革試驗區，不僅與成都市統籌城鄉綜合配套改革前的經濟社會發展現狀有關，還與成都努力踐行城鄉一體化密不可分。

1、經濟背景：城鄉經濟發展水平差異較大

城鄉經濟發展的不平衡是成都市經濟發展面臨的突出問題。城鄉居民收入差距最能體現城鄉經濟發展水平的差異。新世紀以來，隨著社會經濟的快速發展，成都市農民的收入水平不斷提高，農村生產和生活條件得到了很大的改善，但是，城鄉經濟發展的差距依然較大，而且，各區（市）縣之間的發展也不平衡，既有比較發達的中心城區（包括錦江區、青羊區、金牛區、武侯區、成華區、高新區），又有處于中間水平的近郊區（包括龍泉驛區、青白江區、新都區、溫江區、雙流縣、郫縣），還有欠發達的遠郊區（包括都江堰市、彭州市、邛崍市、崇州市、金堂縣、大邑縣、蒲江縣、新津縣）。

成都市城鄉經濟發展的不平衡必然制約著城鄉一體化的實現，迫切需要通過一定的體制機制改革來破除制約經濟發展的一系列瓶頸，而城鄉統籌就是要徹底摒棄計劃經濟體制，擺脫城鄉分割、重工輕農、重經濟總量增長輕結構優化、重投資輕消費的發展模式，換之以統籌城鄉綜合配套改革來促進城鄉一體化的經濟社會結構大調整，實行城鄉一體化的比較優勢發展戰略。在此背景下，國務院批準成都市為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，不失為一種大膽的嘗試和英明的決策。

2、制度背景：城鄉一體化發展的制度障礙

改革開放以來，成都市通過一系列改革，在城鄉分割的制度體系上有較大突破，但并未從根本上建立起城鄉一體的良性關系。與城鄉二元發展相對應的各種政策、體制機制，已成為制約城鄉一體化發展的瓶頸。這些制度障礙主要體現在土地政策、戶籍制度，以及與戶籍制度相關的就業、教育、社會保障制度等方面。第一，土地政策的限制。在《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》出臺以前，我國的《土地管理法》對農村土地的管理一向比較嚴格。以小家庭為主體的農耕模式使得土地無法實現規模化經營，極大地阻礙了現代農業的發展，成為城鄉一體化發展的重要障礙。新世紀之初，成都市雖然一直在努力探索土地制度的改革，但仍面臨許多問題，如農村土地承包權和集體建設用地使用權流轉面臨法律和政策上的束縛，農民的土地權益不可避免地受到傷害；農地不能構成農民的財產性收入來源，粗放經營和荒蕪現象大量存在；土地征地補償制度還存有重大缺陷，針對失地農民的補償過低等問題不斷加劇著城鄉矛盾和沖突。第二，戶籍制度的制約。我國實行的戶籍制度，是以出生地登記戶口的，戶籍制度具有很強的剛性。這種二元戶籍制度嚴格限定了城鄉居民的身份，把戶口分為農業戶口和非農業戶口并讓其分而治之，排斥農民分享城市的社會資源和機會，限制了農民在城鄉之間的自由流動。上世紀八、九十年代以來，社會流動加快，國家逐步放寬了農民取得城市戶口的條件限制。之后，成都市戶籍改革一直走在全國的前列。2002年，成都市委辦公廳、市政府辦公廳頒布了《關于小城鎮戶籍制度改革的實施意見》，對本市農業人口和外來人口在成都市的城鎮建成區內（不含中心城區）落戶條件做了很大的調整。2006年，《中共成都市委成都市人民政府關于深化戶籍制度改革深入推進城鄉一體化的意見（試行）》進一步細化了戶籍制度改革的相關政策，規定本市農民通過買房或租用出租房達到一定條件可以入戶，而外地人口可以通過買房、投資、人才引進、暫住等途徑入戶。這些改革使得戶籍制度有較大的松動，但并未從根本上觸及“二元化”戶籍制度，限制農民及外來務工者進城的制度樊籬仍在發揮作用。第三，與戶籍相關的就業、教育、社會保障制度等的阻隔。城鄉分割的戶籍制度本身并不難解決，關鍵是難在以戶籍為依附的相關社會經濟福利保障改革等問題。長期以來，城鎮戶籍都是老百姓享受教育、醫療、廉租房、社會保障等城鎮公共服務的前提，然而，原有的城鎮戶籍制度讓城市外來人口特別是農民工望而卻步，與戶籍制度相關的就業、教育、社會保障制度同樣阻隔了城鄉一體化的進程。成都市城市職工與農民工在工資福利、工作環境、勞動強度等方面的差異，勞動力市場、勞動者權益保障、城鄉教育資源配置等方面存在的問題以及城鄉各自獨立的二元社會保障體系，嚴重阻礙了農村人口和外來人口向城市的合理流動，制約了城鄉一體化的發展。

3、社會背景：統籌城鄉發展的先行試點

成都市在獲批統籌城鄉綜合配套改革試驗區之前，已于2003年開始了城鄉一體化實踐，全面實施了以推進城鄉一體化為核心、以規范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障的城鄉統籌、“四位一體”的科學發展總體戰略，以“三個集中”為根本方法（工業向集中發展區集中，農民向城鎮和新型社區集中，土地向適度規模經營集中），實施了一系列重大改革，開創了城鄉同發展共繁榮的可喜局面。第一，按照走新型工業化道路的要求，成都市將原規模小、布局散的116個工業開發區，調整、歸并為20個工業集中發展區，集中度達59.9%。第二，并按照依法、自愿、有償的原則，以穩定農村家庭承包經營為基礎，采取轉包、租賃等形式，穩步推進土地向規模經營集中，到2006年底，共實施土地規模經營153.8萬畝。第三，遵循“因地制宜、農民自愿、依法有償、穩步推進”的原則，科學規劃建設城鎮新型社區和600個農村新型社區，配套完善公共服務等基礎設施，有組織、分層次地梯度引導農民向城鎮和二三產業轉移。到2006年底，全市近27萬農民住進了城鎮和農村新型社區。

成都市城鄉一體化的實踐，成績是顯而易見的。2005年7月份，來自中國社科院、中央黨校等權威機構的136名專家學者齊聚蓉城，就成都市城鄉一體化實踐進行了研討。專家們一致認為，成都市過去兩年推進城鄉一體化方面的實踐，在打破長期以來的城鄉二元結構上成效顯著，對全國來說都是一個罕見的、構建城鄉和諧的樣本。①中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文表示：“成都統籌城鄉發展的實踐，見勢早、認識高、行動快、措施實、效果明顯。”②在此背景下，國務院批準成都市為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，證明成都市數年來的城鄉一體化方面的實踐已經得到了中央的充分肯定。

二、推動成都市統籌城鄉綜合配套改革前進的強勁動力

任何一項改革的背后都必須有其強大的推動力。成都市統籌城鄉綜合配套改革得以確立、完善和發展，離不開黨中央、國務院對城鄉改革的高瞻遠矚和英明決策和四川省委、省政府的關心支持與強力推動，同樣也是工業化、城市化發展的必然規律，是當前破除城鄉二元結構、解決“三農”問題的迫切需求。

1、黨中央、國務院的高瞻遠矚和英明決策是源生動力

黨的十六大報告最早提出“統籌城鄉發展”的思想。報告指出：“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務。”“西部地區要進一步解放思想，增強自我發展能力，在改革開放中走出一條加快發展的新路。”這為處在西部地區的成都市進一步消除城鄉二元結構、解決“三農”問題指明了新的方向。黨的十六屆三中全會在統籌發展思想上有了進一步的拓展，大會通過的報告指出：“按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用……為全面建設小康社會提供強有力的體制保障，”并強調“建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制”。在黨中央的大力號召下，2003年10月22日，成都市在雙流縣召開了推進城鄉一體化工作現場會，確定以城鄉一體化作為城市發展戰略，以“三個集中”為根本辦法，推進新型工業化、新型城鎮化和農業現代化，把城鄉一體化正式作為全市的重大戰略部署全面推進，揭開了統籌城鄉發展的序幕。四川省委常委、成都市委書記李春城在市委工作會議上明確指出：推進城鄉一體化“不是一般性的工作，而是涉及全局的重大部署；所引發的不是一般的變革，而是經濟社會發展的一場深刻變革”，“要堅定不移、全面深入持久地推進這項工作，不要瞻前顧后，也不要淺嘗輒止，要抓住不放，堅持若干年，我們一定會取得了不起的成績”。在成都市多年實踐和努力下，2007年6月，國務院正式批準成都市為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。成都市委、市政府根據《國家發展改革委關于批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的通知》（發改經體〔2007〕1248號）要求，結合成都市的實際，特制定《成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案》，并在2009年5月獲得國務院正式批復，允許成都在9個方面先行先試。即是說，黨中央、國務院關于城鄉改革的英明決策、地方政府的改革實踐，是成都市統籌城鄉綜合配套改革當之無愧的源生動力。

2、工業化和城市化發展的現實推動力

改革開放以來，我國工業化、城市化的進程不斷加速。成都市作為我國西部特大中心城市之一，其工業化、城市化的趨勢明顯，為形成城鄉經濟社會發展一體化新格局創造了條件，是統籌城鄉綜合配套改革的現實推動力。第一，工業化的深入發展，推動了農業向非農產業的轉型，促進了農業和工業、農村和城市的相互融合。經過多年發展，成都市形成了以電子信息、機械、醫藥、食品等為主導產業的綜合性工業體系，工業已成為成都市經濟發展的重要支撐力量。成都市共有19個區（市）縣和一個高新經濟開發區，2002年就有各類工業開發區116個，其中縣鄉級工業開發區達87個。到2007年底，20個工業集中發展區的工業實際用地176平方公里，共投入基礎設施建設資金244.17億元，承載能力不斷增強，吸引了大量企業入駐。第二，城市化進程加快，為城鄉一體化發展提供了條件。1978年以后，成都市的城市化進程開始步入正軌，1990年，成都市的城市化率達到38.78%，2000年達到53.48%，2003年，成都人均GDP2200美元，是全國人均GDP1090美元的2倍，城市綜合實力位列全國第9位，同年，成都市的城市化水平為57.2%，已經初步進入城市社會，2007年成都市城市化率則進一步達到62.58%。工業化向高級階段推進、城市形態向具有較高城市化水平的大都市區演進，勢必呼喚著成都市推行統籌城鄉綜合配套改革。

3、破除城鄉二元結構、解決“三農”問題的內生動力

城鄉二元制度是國家在特殊時期形成的，經過長期發展已具有強大的體制慣性，制約著社會主義市場經濟體制的完善。成都市作為大城市帶大郊區的典型，城鄉二元結構同樣明顯。與中國大部分城市一樣，成都市也經歷了以城市為核心的發展階段，在城市的快速發展中鄉村被邊緣化。同時，失地農民問題是成都市城市化過程中不容忽視的社會問題之一，“城中村”是已經城市化地區城鄉二元結構的最后堡壘。鄉村的相對落后、失地農民問題和“城中村”共同構成了成都市城市化和現代化過程中難點問題。

注釋：

①《成都城鄉一體化經驗受專家肯定》，《領導決策信息》，2005年第30期。

②陳文勇、何曉蓉等：《成都獲批設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區》，《成都日報》，2007年6月10日。

責任編輯：劉建文

F291.1

A

1671-2994（2010）06-0035-03

2010-09-29

鄭自強（1969- ），男，四川儀隴人，中共成都市青白江區委辦公室主任。研究方向：中國經濟與市場經濟前沿問題。